周宜諾 楊家文

(北京大學城市規(guī)劃與設計學院, 518055, 深圳∥第一作者, 碩士研究生)

交通樞紐往往是區(qū)域客流峰值地區(qū),也是土地利用價值峰值地區(qū)。隨著我國城市土地的高密度開發(fā),交通樞紐的功能也逐漸由單一型向復合型發(fā)展,如何協(xié)調(diào)樞紐地區(qū)的交通與土地的利用,如何集約化、復合化土地利用已成為了當前的研究熱點。將軌道交通站點打造為交通與商業(yè)等功能的綜合體已成為目前的開發(fā)趨勢。TOD(公交引導發(fā)展)模式是一種目前接受度較高的城市交通與土地利用協(xié)調(diào)建設的方式。而PPP(公私合作)模式是化解TOD模式等項目建設過程中政府融資問題的有效融資模式。與其他國家不同,我國PPP模式中的社會資本不僅指民營企業(yè),還包括了國有資本控股企業(yè)?？紤]到國有企業(yè)擁有更加雄厚的資金實力和財政擔保,在如交通樞紐等對資金和擔保要求高的項目中,政府的合作方仍以國有企業(yè)居多。

本文基于米歇爾·?？碌奈⒂^權力概念,采用列斐伏爾空間生產(chǎn)理論,深入研究了廣州新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體這一特殊案例,對其空間生產(chǎn)過程的研究旨在理清各方之間的權力運作動態(tài),并重點分析了為何深圳市凱達爾集團有限公司這一私營企業(yè)能夠獲得與新塘站這一國有工程共同合作、開發(fā)、盈利的機會。通過分析凱達爾樞紐國際廣場坐落于新塘站之上這一社會空間現(xiàn)象,探討了國有交通項目與私營企業(yè)合作的靈活性與可能性,分析了社會中存在的微觀權力結構及其對大型項目的影響,為未來我國交通樞紐開發(fā)過程中的權力平衡與利益交互提供參考。

1 微觀權力理論框架構建

1.1 微觀權力

不同于傳統(tǒng)的權力分析模式,米歇爾·?？逻x擇從微觀層面(權力的微觀物理學)入手,提供一種分析權力的新視野,顛覆了傳統(tǒng)權力研究中慣于圍繞王權或國家權力等展開的論述[1]。米歇爾·?？抡J為,傳統(tǒng)權力理論沒有真正揭示出權力的運作機制,相對于誰真正擁有權力來說,米歇爾·?？赂又匾暀嗔θ绾芜\作流通[2]。

傳統(tǒng)權力分析模式主要包括將權力看作是商品的法理主義法權模式,以及馬克思所秉承的從資本視角出發(fā)的總體性資本邏輯。而米歇爾·福柯反對法權模式和資本邏輯的“經(jīng)濟還原論”,并試圖探索一種“非經(jīng)濟”的解釋,提出權力不再是 “專有財產(chǎn)”,而是滲透到日常生活中的、時時刻刻都在發(fā)揮作用的力量,更普遍、更隱蔽、滲透性更強,是無中心、無主體的。米歇爾·?？略谩熬臁币辉~代指統(tǒng)治性綱領,即宏觀權力,認為“警察”的統(tǒng)治對象是一個有獨立反應機制的復雜現(xiàn)實,即社會,而社會總是無法被 “警察”完全滲透的。

1.2 空間生產(chǎn)中的微觀權力視角

經(jīng)歷了“空間轉向”后,空間成為了地理學研究的重要內(nèi)容,列斐伏爾提出了“空間的生產(chǎn)”理論,認為空間是由一系列社會關系所設計、改造的結果。而米歇爾·?？略跈嗔ρ芯矿w系中提出的微觀權力視角與列斐伏爾空間理論中的日常生活實踐有同源性,二者不謀而合地察覺到現(xiàn)代權力的細微化、分散化特征。

2 新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體概況

廣州東部交通樞紐位于廣州市增城區(qū),規(guī)劃面積269.11 hm2,建設集合了3條國家高鐵、2條城際鐵路、4條城市軌道交通,是目前我國比較典型的場站綜合體開發(fā)建設項目。而新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體在廣州東部交通樞紐的規(guī)劃中處于核心位置,是廣州城市發(fā)展戰(zhàn)略的“東進口”。其中,凱達爾樞紐國際廣場的建設主體為深圳市凱達爾集團有限公司,而新塘站是穗深城際鐵路的途經(jīng)站點,其項目建設主體為廣東珠三角城際軌道有限公司。新塘站設站于凱達爾樞紐國際廣場的一、二層,除設有城際車站新塘站外,凱達爾樞紐國際廣場還建設了地鐵接駁口及火車站連接平臺,方便乘客換乘地鐵及國鐵線路。新塘站分布示意圖如圖1所示。

圖1 新塘站分布示意圖

3 空間生產(chǎn)過程

3.1 群星村土地國有化

針對我國土地城鄉(xiāng)分割二元結構,1998年制定的《中華人民共和國土地管理法實施條例》中首次明確了農(nóng)村集體所有土地轉為國有用地的法律依據(jù)。2000年,廣州市村鎮(zhèn)建設工作會議決定逐步推動城中村改制工作,并在2002年5月出臺了相關意見,指出列入改制區(qū)域的城中村要在土地管理、戶籍制度等方面實現(xiàn)實質(zhì)性轉變,對原住村民的補償也不同于普通土地征收的具體費用補償方式,農(nóng)村轉制過程中,村集體可獲得轉性地塊的國有土地使用權。群星村屬于典型的城中村,位于東江江畔、新塘鎮(zhèn)城區(qū)的中心地帶,有廣深公路及新塘大道穿過。

基于一系列鼓勵城中村土地國有化的政策,群星村集體于2004年起陸續(xù)申請包括案例地所在地塊在內(nèi)的村集體所有土地轉為國有用地,增城市(2014年撤市設區(qū))政府給予的批復中同意其進行用地性質(zhì)的轉變,并明確該國有建設用地需作為建設住宅之用地,同時將該地塊的使用權出讓給新塘鎮(zhèn)群星村經(jīng)濟聯(lián)合社(原村集體改制后成立的集體法人股東持股的股份制企業(yè))。至此,案例地塊實現(xiàn)土地國有化,原有土地價值得到了大幅度提升,國有土地使用權可以在土地二級市場上自由流通,進行轉讓、出租、抵押等活動。

3.2 化解各方?jīng)_突

在粵港澳大灣區(qū)逐漸融合發(fā)展的背景下,決定在“東進口”新塘鎮(zhèn)設立大型交通樞紐來彌補廣州“東大門”的缺失。在2013年8月批復廣州東部交通樞紐規(guī)劃前,政府聯(lián)合新塘站開發(fā)主體廣東珠三角城際軌道有限公司將站點選址于新塘鎮(zhèn)群星村茅山(土名)地塊,原計劃新塘站及其線路以高架形式穿越該地塊,該地塊在平面用地布局上分為三大部分,分別為穗莞深城際鐵路用地、綜合體用地和交通廣場用地,城際新塘站紅線內(nèi)擬征用土地4.60 hm2,為新塘鎮(zhèn)群星村集體持有的國有用地,但在選址前群星村集體已與深圳市凱達爾集團有限公司簽署了長期租賃協(xié)議。

若想要繼續(xù)推進項目,則需從群星村一方獲得土地使用權,并給予群星村方一定的征地補償。廣東珠三角城際軌道有限公司嘗試與群星村集體進行初步協(xié)商,群星村一方要求高達2億元的征地補償款,嚴重超出標準征地補償款,且群星村要求的補償不是以現(xiàn)金方式兌現(xiàn),而是全部以可持續(xù)性物業(yè)的方式兌現(xiàn)。

隨著廣州東部交通樞紐的形成,案例所在地塊的商業(yè)價值逐漸凸顯,利益相關方均不愿意放棄該地塊的開發(fā)經(jīng)營。按限制征地范圍的政策規(guī)范,建設城際鐵路站場征收范圍僅限地塊中部狹長地帶近1.47 hm2土地,則宗地將被分割成三塊獨立地塊,如新塘站獨立實施建設開發(fā)將難以與站場周圍用地進行綜合開發(fā)利用,土地利用效率將會大打折扣。鑒于群星村與深圳市凱達爾集團有限公司堅持不肯放棄土地合作開發(fā)協(xié)議,利益未得到有效平衡前,城際鐵路項目根本無法解決站場建設的用地需求。

為了繼續(xù)推進新塘站的建設,解決歷史遺留問題,在增城市政府的推動協(xié)商下,各方研究討論得出兩種開發(fā)模式。一種模式即按照規(guī)劃功能,雙方獨立拿地進行開發(fā)建設,中間帶狀為軌道交通設施用地,兩側為商業(yè)用地,由于投資主體不同,這將人為割斷兩側地塊的商業(yè)聯(lián)系,將造成土地資源的巨大浪費。另一種模式為整體拿地,統(tǒng)一進行規(guī)劃,以綜合體的模式合作開發(fā)、共享收益。經(jīng)對比發(fā)現(xiàn),第2種開發(fā)模式更有利于推進項目,因此,群星村、深圳市凱達爾集團有限公司、廣東珠三角城際軌道有限公司和增城市政府均同意選擇第2種模式,合作開發(fā)案例地塊,至此多個利益主體達成合作開發(fā)共識。

4 空間生產(chǎn)與權力運行機制

以微觀權力視角審視本文案例可以發(fā)現(xiàn),本案例中存在著兩個權力主體:一個是群星村與深圳市凱達爾集團有限公司組成的權力主體,掌握了包括土地使用權、凱達爾資金實力、長期穩(wěn)固合作關系等在內(nèi)的資源;另一權力主體由政府與廣東珠三角城際軌道有限公司所組成,擁有城市規(guī)劃調(diào)整權、土地所有權、軌道交通公司建設運營交通站場能力等優(yōu)勢。

4.1 群星村與凱達爾權力主體社會關系的形成

群星村通過村集體用地轉為國有用地的形式實現(xiàn)了一定程度的舊村改造。村集體用地轉為國有用地的形式與政府依法征收村集體用地有著明顯區(qū)別,村轉國是一種村集體自發(fā)的舊村改造行為,實現(xiàn)村轉國后,股份制改制后的村經(jīng)濟聯(lián)合社仍可獲得國有土地使用權。由于村民以土地入股參與改造后的項目利潤分成,政府不再進行額外的補償,這種方式常見于村集體經(jīng)濟較為活躍的地區(qū)。不具備開發(fā)實力的村集體可以將國有化后的土地出租給其他開發(fā)商,開發(fā)商支付租金并在期限內(nèi)進行開發(fā)、收益。

群星村集體以村轉國的方式獲得了國有土地使用權,群星村集體雖擁有土地使用權,但缺乏土地開發(fā)經(jīng)驗與能力,而深圳市凱達爾集團有限公司作為一個成熟的地產(chǎn)開發(fā)商,具備了一定的資金實力和豐富的項目開發(fā)經(jīng)驗,因此二者形成資源互補,達成了40年的合作開發(fā)協(xié)議。此后,深圳市凱達爾集團有限公司還幫助群星村集體完成了群星新邨還建房的建設,固化了二者的合作關系,具備了土地使用權、資金、牢固且長期的村企合作關系等優(yōu)勢,形成了群星村與凱達爾權力主體。

4.2 政府與城際軌道交通公司權力主體社會關系的形成

新塘站屬于穗深城際鐵路的途經(jīng)站點,其建設主體為廣東珠三角城際軌道交通有限公司。該公司是一家由中國鐵路廣州局集團有限公司代表中國國家鐵路集團有限公司出資50%,由廣東省鐵路建設投資集團有限公司代表廣東省人民政府出資50%,共同建設成的建設、運營、管理城際軌道交通的、省部合作背景下的國有企業(yè)。在廣東省出資的50%建設金中,省級政府承擔建設金的70%,城際軌道交通線路途徑的各地市級政府作為征地拆遷主體,承擔由于征地拆遷所產(chǎn)生的占比建設金剩余30%的資本金。因此,增城市政府作為征拆主體,承擔著落實新塘站用地需求的責任,增城市政府與廣東珠三角城際軌道交通有限公司由于省部合作達成的征拆成本出資協(xié)議形成了政府與城際軌道交通公司權力主體。

4.3 產(chǎn)生結果

對于集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),土地向來都是村里的搖錢樹,在初步意向協(xié)商階段,基于群星村與凱達爾權力主體的優(yōu)勢,該權力方提出了不低于2億元的補償款,且要求全部以可持續(xù)收益物業(yè)的方式兌現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004年版)》規(guī)定,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍,即使按照上限標準計算,征地補償款應控制在1 200萬元以內(nèi)。群星村與深圳市凱達爾集團有限公司之間的長期合作關系也是無法繞開的問題,群星村集體不會同意其非利益方對該地塊進行開發(fā),因此如合作無法進行,不僅需補償群星村集體,還需補償深圳市凱達爾集團有限公司,補償款可以基于40年租約能夠產(chǎn)生的效益來計算,更是嚴重超出政府方財政預算的補償方式。

政府與城際軌道交通公司權力主體也擁有前者所不具備的各種權力?！吨腥A人民共和國土地管理法(2004年版)》中提到,政府仍保留對出讓后宗地的城市規(guī)劃調(diào)整權,政府有權根據(jù)城市發(fā)展需要,合理調(diào)整土地的用地性質(zhì);為了公共利益的需要,政府可以依法收回國有土地使用權。此外,廣東珠三角城際軌道交通有限公司也擁有包括主持建設城際車站、運營大型交通站點等在內(nèi)的能力,是深圳市凱達爾集團有限公司完全不具備的。如果凱達爾樞紐國際廣場能成功建設于新塘站之上,與車站形成交通商業(yè)綜合體,成為TOD模式示范性項目,則深圳市凱達爾集團有限公司也可以憑借城際站點所帶來的大客流及TOD模式發(fā)展概念獲得更多收益。

最終,在各主體方權力交錯下,本案例達成了各方利益平衡,將各方利益和需求在新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體中進行了融合和滿足。群星村與凱達爾權力主體方同意將土地使用權上繳政府,2013年增城市國土部門成功收回案例地土地使用權,并進行掛牌出讓。由于該案例地塊的特殊性,掛牌出讓后的競標人只有深圳市凱達爾集團有限公司一方,并以68 400萬元的成交價競得案例地塊40年的土地使用權,此后采取分層設權的方式,合理劃分出不同層面、不同性質(zhì)、不同功能、不同主體的產(chǎn)權空間。

地鐵項目及城際軌道交通項目開放了交通場站上下空間的使用權給予深圳市凱達爾集團有限公司,深圳市凱達爾集團有限公司出資建設凱達爾樞紐國際廣場主體部分,包括商業(yè)部分、連接未來國鐵站點的平臺。此外,城際及地鐵由于配合凱達爾樞紐國際廣場建設所超出預算的資金也需要深圳市凱達爾集團有限公司支付,且對應的實物產(chǎn)權及使用權分別歸屬城際及地鐵。同時,深圳市凱達爾集團有限公司還為城際軌道交通項目以成本價建設了5 000 m2的商辦物業(yè)。而群星村作為案例地塊的原權屬人,獲得凱達爾綜合體全部首層的產(chǎn)權,群星村集體又將首層物業(yè)返租給深圳市凱達爾集團有限公司,每年獲取一定的租金收益。

5 結語

本文以廣州新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體為例,基于米歇爾·?？碌奈⒂^權力視角,不區(qū)分空間生產(chǎn)的主導力量,分析了深圳市凱達爾集團有限公司作為一私營企業(yè),能夠參與新塘站建設,獲得國有工程共同合作、開發(fā)、盈利機會背后的原因。在本文案例中有兩個權力主體,村集體與私企權力方不肯放棄城際軌道交通線路重要途徑站點附近的土地使用權及其背后潛在的巨大收益,政府與軌道交通公司權力方也有借地生財、推動項目進程的意圖。基于此,各方打造了綜合多方權力的交通商業(yè)綜合體,從而平衡各權力方的利益,并最終推動了建設項目的進行。深圳市凱達爾集團有限公司沒有國有資本控股背景,但仍與廣東珠三角城際軌道交通有限公司合作開發(fā)交通商業(yè)綜合體,并最終形成了一定的空間形態(tài),是典型的空間生產(chǎn)過程。

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn):從表面來看,新塘站-凱達爾交通商業(yè)綜合體的落地是包括了政府、民營企業(yè)、軌道交通公司在內(nèi)的PPP模式;從深入剖析來看,該項目既沒有成立合作項目公司,也不是政府招商引資的結果,而是兩個權力主體、多個相關方之間的利益沖突問題化解、權力交錯,最終改變原有規(guī)劃,以交通商業(yè)綜合體的形式平衡多方權力、利益的過程。

研究案例發(fā)現(xiàn),微觀權力的運行仍處于宏觀權力的框架之下,但宏觀權力依舊無法完全滲透到微觀權力的運行中去。在權力雙方博弈的過程中,根據(jù)政策條例,政府一方本可以根據(jù)公共利益需要,依法收回群星村的土地使用權,但政府仍選擇用交易協(xié)商的方式解決了歷史遺留問題,體現(xiàn)了宏觀權力是無法完全操控社會的。因此,政策法規(guī)等宏觀權力在處理特定的問題時,也需要給予微觀權力實踐一定程度的、可自由調(diào)整的空間。基于《中華人民共和國土地管理法(2004年版)》中關于收回土地使用權的規(guī)定,以及2006年頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范(試行)》文件中關于商業(yè)性質(zhì)土地必須通過招拍掛的形式出讓的規(guī)定,在案例地塊用地性質(zhì)及權屬人變更環(huán)節(jié),經(jīng)歷了群星村集體上繳土地使用權至政府、政府收儲土地并重新進行國有用地公開掛牌出讓、最后仍將土地定向出讓給深圳市凱達爾集團有限公司的過程,手續(xù)繁雜、耗時耗力,且無法避免公開招拍掛過程中土地流向的不確定性,減緩了土地的開發(fā)進程。為加快 “三舊”改造、城市更新進程,需要適當提升政策運行的靈活度。而深圳市凱達爾集團有限公司作為私營企業(yè),有一定的實力承擔與政府的大型合作項目,在我國鼓勵PPP模式的背景下,不僅需要提高實踐的靈活度,也需要加大對社會資本的信任度,充分吸納更多元的社會資金,才能促成更多的政企合作項目,真正緩解政府的融資壓力。