王平，邵珊珊

（鄒城市自然資源和規(guī)劃局，山東 濟(jì)寧 273500）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，導(dǎo)致很多區(qū)域發(fā)生土地供應(yīng)緊張情況，如何在有限的土地資源發(fā)揮出更大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，也成為區(qū)域發(fā)展研究的重點(diǎn)，只有將土地集約利用方式進(jìn)行全面推廣，才能將區(qū)域土地進(jìn)行合理規(guī)劃，確保產(chǎn)業(yè)用地能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)先供應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在實(shí)行土地集約利用管理時(shí)，需要從土地節(jié)約利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向相互結(jié)合，進(jìn)而確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。

1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地集約利用關(guān)系研究

1.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)土地集約利用管理主要措施

在進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃過(guò)程中，其主要目的就是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用進(jìn)行全面考量，而土地集約利用也是決定當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要因素。這就需要地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和情況作為出發(fā)點(diǎn)，制定出經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，這樣才能更加合理地規(guī)劃土地用途，做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地儲(chǔ)備工作，確保土地可以成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要支撐點(diǎn)[1]。一般情況下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地主要分為兩種，這需要地方政府根據(jù)兩種產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和細(xì)節(jié)進(jìn)行分析，以此來(lái)讓有限的土地資源發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)效益，還需要讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)促進(jìn)土地集約利用得到有效落實(shí)。地方政府可以從兩方面作為主要著手點(diǎn)：

一方面，要對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)現(xiàn)有土地類型和供應(yīng)潛力進(jìn)行全面調(diào)查和分析，將所有土地資源按照不同用途進(jìn)行種類劃分，從而建設(shè)出適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集約化管理體系，并將土地資源利用向高新技術(shù)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)方向轉(zhuǎn)型，這樣才能讓土地資源利用符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，使兩項(xiàng)工作可以形成互補(bǔ)，使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加合理。

另一方面，要對(duì)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)情況進(jìn)行調(diào)查，在按照不同產(chǎn)業(yè)單位用地創(chuàng)造的價(jià)值進(jìn)行分析，從而找出適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，將土地利用由以往的一、二產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向第三產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)移，確保為第三產(chǎn)業(yè)預(yù)留出足夠的土地面積，使現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以得到全面優(yōu)化[2]。

此外，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中還需要對(duì)一些保護(hù)用地進(jìn)行規(guī)劃，尤其是涉及農(nóng)業(yè)用地方面，要嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定的基本農(nóng)田保護(hù)措施，并加大對(duì)未利用土地?cái)?shù)據(jù)信息調(diào)查工作，最終使土地集約化利用目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)的改變。

1.2 土地集約利用可以帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

想要完成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作就必須要加強(qiáng)土地集約利用工作的有效推進(jìn)，這樣才能讓土地資源成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的助力，反之，土地集約利用對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也可以進(jìn)行帶動(dòng)，兩者就是相互依存的狀態(tài)。

首先，想要將區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以此來(lái)獲得更大的發(fā)展空間，那就必須要對(duì)區(qū)域內(nèi)土地供應(yīng)和儲(chǔ)備情況進(jìn)行全面調(diào)整，從而為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展提供充足的空間，這就是說(shuō)土地資源能夠合理利用才是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵所在，一旦土地集約利用管理不能得到有效落實(shí)，那區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也勢(shì)必會(huì)受到重大影響，從而對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定阻礙，這需要當(dāng)?shù)卣鶕?jù)土地集約利用現(xiàn)狀來(lái)制定出發(fā)展戰(zhàn)略和方案，將不同類型的土地資源進(jìn)行合理劃分，確保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以有更大的發(fā)展空間。

其次，將區(qū)域土地資源進(jìn)行集約利用可以讓區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到全面優(yōu)化，甚至可以在這一期間進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)得到全面調(diào)整和優(yōu)化，從而完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體和結(jié)構(gòu)的雙重優(yōu)化，并對(duì)一些落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)工作，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)可以向高效益產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

最后，土地資源是一種不可再生資源，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)就是稀缺資源，正是這種經(jīng)濟(jì)特性要求區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展向高附加值產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，使土地資源的稀缺性可以得到有效發(fā)揮[3]。

此外，土地資源還具有固定性與限制性，這就要求當(dāng)?shù)卦谶M(jìn)行土地集約利用管理工作中要改變以往的管理方式，確定好各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)用地的邊際，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行限制，必要時(shí)可以實(shí)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)級(jí)工作，將不同產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，以此來(lái)使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到合理優(yōu)化和調(diào)整，讓土地資源和區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠呈現(xiàn)正向發(fā)展。

2 土地集約化利用開(kāi)展措施

全面開(kāi)展土地集約利用管理措施，就是解決現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地不規(guī)范的情況，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的相互融合。

2.1 科學(xué)、合理地制定土地集約利用結(jié)構(gòu)

當(dāng)?shù)胤秸趯?duì)土地資源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與規(guī)劃的過(guò)程中，必須要以長(zhǎng)期發(fā)展的角度來(lái)進(jìn)行整體性規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有土地資源利用情況進(jìn)行分析，再結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)用地需求來(lái)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，并按照科學(xué)方式制定出土地使用目標(biāo)和管理措施，將各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)用地控制在合理范圍內(nèi)，通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)支持力度不同的方式來(lái)進(jìn)行土地資源合理調(diào)整，再將這些政策進(jìn)行有效落實(shí)，確保區(qū)域內(nèi)可以快速實(shí)現(xiàn)土地集約利用管理[4]。土地主管部門也應(yīng)當(dāng)根據(jù)轄區(qū)范圍內(nèi)不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同來(lái)進(jìn)行細(xì)化工作，積極協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，從而將用地控制在紅線范圍內(nèi)，確保區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化得以順利實(shí)施，讓土地集約利用政策可以發(fā)揮出更大優(yōu)勢(shì)。

2.2 調(diào)整土地利用政策

土地綜合利用就是要讓當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加合理，但在實(shí)際執(zhí)行環(huán)節(jié)中又會(huì)受到很多外力因素影響，這就需要在落實(shí)土地集約利用管理工作時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，并對(duì)落實(shí)環(huán)節(jié)中存在的不足及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化，讓土地資源利用率可以得到全面提高。此外，地方政府也應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)加強(qiáng)扶持，在財(cái)政、技術(shù)上傾斜，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)發(fā)揮好帶頭作用，全面推廣新技術(shù)、新理念的應(yīng)用，讓區(qū)域產(chǎn)業(yè)可以得到全面發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，先進(jìn)產(chǎn)業(yè)得到大力發(fā)展，使土地資源可以得到高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)[5]。

2.3 建立健全土地集約利用考核制度

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要工作是使區(qū)域土地資源利用率得到根本性提高，這就需要地方根據(jù)現(xiàn)有土地利用情況來(lái)制定出相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)生的效益制定出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)維度和細(xì)節(jié)進(jìn)行明確，確保產(chǎn)業(yè)用地可以逐漸走向合理，這樣也能將土地集約利用政策有效落實(shí)下去，使基層單位可以按照實(shí)施細(xì)節(jié)來(lái)進(jìn)行工作，從而帶動(dòng)土地管理人員的工作熱情[6]。

此外，當(dāng)?shù)剡€要構(gòu)建監(jiān)督管理體系，對(duì)各產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行全面規(guī)范，進(jìn)而提高土地集約利用管理質(zhì)量，確保土地資源可以利用到優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，將土地集約利用工作和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行全面融合，促使兩者能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.4 促使土地資源向可持續(xù)方向發(fā)展

土地資源具有稀缺性，這就要求在進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，要加大對(duì)優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，重點(diǎn)向可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)移，對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造或關(guān)閉，積極引導(dǎo)企業(yè)向可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)閑置產(chǎn)業(yè)用地要進(jìn)行回收政策，杜絕土地長(zhǎng)期不開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，從而提高土地的綜合利用率[7]。

2.5 積極挖掘土地資源潛力

地方政府應(yīng)當(dāng)組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地資源開(kāi)發(fā)情況進(jìn)行全面調(diào)查，并按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向來(lái)分析土地資源潛力，對(duì)一些荒廢土地要進(jìn)行合理利用，以此來(lái)增加土地儲(chǔ)備數(shù)量，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)工作做好土地支持[8]。同時(shí)，區(qū)域還應(yīng)當(dāng)積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的開(kāi)墾工作，以此來(lái)提高基本農(nóng)田保護(hù)紅線，使產(chǎn)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地可以得到合理置換，進(jìn)一步擴(kuò)大土地資源儲(chǔ)備工作，使有限的土地可以發(fā)揮出更大價(jià)值。

3 土地集約利用與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)策研究

3.1 劃分產(chǎn)業(yè)用地類別，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

目前，由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體呈現(xiàn)出不均衡問(wèn)題，這就導(dǎo)致各區(qū)域土地利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較大差異，進(jìn)而造成國(guó)土資源綜合利用率的不同。例如,中西部區(qū)域是能源供給的主要基地，但大量的生產(chǎn)加工型產(chǎn)業(yè)卻在我國(guó)東部沿海地區(qū)，這就會(huì)導(dǎo)致能源在運(yùn)輸環(huán)節(jié)中被大量地消耗，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，在這一過(guò)程中又會(huì)出現(xiàn)重復(fù)發(fā)展與建設(shè)的問(wèn)題，致使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)始終得不到有效調(diào)整。這無(wú)疑加劇了土地資源綜合利用率難以提高的問(wèn)題，甚至?xí)斐纱罅客恋刭Y源浪費(fèi)現(xiàn)象產(chǎn)生，使每年新增加產(chǎn)業(yè)用地并沒(méi)有發(fā)揮出作用，更沒(méi)有對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。這就需要加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地集約利用管理工作，并從以下兩點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)化：

一方面，要確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作可以順利實(shí)施，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和情況來(lái)進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，將一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)用跨區(qū)域投資方法來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將一個(gè)產(chǎn)業(yè)從原有區(qū)域進(jìn)行整體性轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮出中西部區(qū)域的能源、人力和土地優(yōu)勢(shì)，讓土地資源最終實(shí)現(xiàn)集約利用管理。

另一方面，要對(duì)產(chǎn)業(yè)類別進(jìn)行劃分，這主要是針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)對(duì)于土地需求不同的原因，而在進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整前需要對(duì)區(qū)域可供開(kāi)發(fā)土地資源進(jìn)行調(diào)查，再結(jié)合當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行合理分配，確保區(qū)域土地資源可以承接適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促使整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以逐漸趨于平衡，幫助中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化[9]。比如，由于部分產(chǎn)業(yè)對(duì)土地資源需求量大，但東部沿海區(qū)域已經(jīng)無(wú)法提供這些產(chǎn)業(yè)用地，這就可以根據(jù)這種產(chǎn)業(yè)對(duì)于區(qū)域的要求來(lái)進(jìn)行合理配置，將中西部區(qū)域的各項(xiàng)資源進(jìn)行合理利用，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和平衡。

3.2 完善土地集約利用規(guī)劃工作體系

實(shí)行土地集約利用規(guī)劃工作主要就是滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，使土地綜合開(kāi)發(fā)利用工作可以滿足區(qū)域中長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠逐漸趨于完善。為了能更好地開(kāi)發(fā)利用土地資源，需要地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向進(jìn)行明確，再結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)情況進(jìn)行重點(diǎn)扶持，將土地資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)傾斜，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行土地資源供給限制，確保單位土地資源產(chǎn)值能夠得到全面提高，并對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到帶動(dòng)作用。

此外，對(duì)區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)和高速增長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)要進(jìn)行土地供給保障工作，尤其是在高端制造業(yè)、現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，更是要加大土地資源支持力度，使先進(jìn)生產(chǎn)力帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)整體發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略能夠得到有效落實(shí)[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

基于我國(guó)不同區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差異的情況，需要在土地集約利用中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以采用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接方式來(lái)平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地資源利用向科學(xué)化與合理化方向發(fā)展，這樣才能讓我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)土空間利用質(zhì)量得到本質(zhì)上的提高。