摘 要：近年來(lái)，各地紛紛出臺(tái)各類人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，開啟“搶人大戰(zhàn)”。通過(guò)對(duì)地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策現(xiàn)狀的梳理發(fā)現(xiàn)：政策數(shù)量眾多，但法律效力低下，導(dǎo)致人才爭(zhēng)奪加劇；政策形式多樣，但獎(jiǎng)補(bǔ)界限模糊，導(dǎo)致稅法地位不清；地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出較大，效果顯著，但地方政府可能濫用公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。人才獎(jiǎng)補(bǔ)直接涉及地方政府財(cái)政支出，因此，運(yùn)用財(cái)稅法定、財(cái)稅中性和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)等財(cái)稅法理論工具，對(duì)地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策進(jìn)行合法性考察、正當(dāng)性審查和有效性評(píng)估。最后指出，從遵循財(cái)稅法定、體現(xiàn)財(cái)稅中性和貫徹公共財(cái)產(chǎn)3個(gè)方面規(guī)范地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，通過(guò)財(cái)稅法治之路邁向人才順暢流動(dòng)的制度體系。

關(guān)鍵詞：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策；財(cái)稅法定；財(cái)稅中性；公共財(cái)產(chǎn)權(quán)

DOI：10.6049/kjjbydc.2021100682

中圖分類號(hào)：C96

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-7348（2023）13-0123-08

0 引言

在2021年中央人才工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略?！叭瞬攀堑谝毁Y源”，申言之，人才既是國(guó)家發(fā)展的第一資源，亦是地方發(fā)展的第一資源。近年來(lái)，為了吸引各方人才，各地紛紛出臺(tái)各類人才新政，開啟“搶人大戰(zhàn)”，人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策是其重要組成部分。2016年《中共中央關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》提出，市場(chǎng)應(yīng)在人才資源配置中起決定性作用，為此要謹(jǐn)防各類人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策越俎代庖，有必要通過(guò)規(guī)范地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策促進(jìn)引進(jìn)人才競(jìng)爭(zhēng)有序化。人才獎(jiǎng)補(bǔ)直接涉及各地財(cái)政支出，但目前從財(cái)稅法視角對(duì)規(guī)范地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的研究寥寥，本文將對(duì)此作出一些嘗試。

1 地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策現(xiàn)狀梳理

1.1 數(shù)量眾多但法律效力低下

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)截至2020年底，我國(guó)內(nèi)地4個(gè)一線城市、15個(gè)新一線城市和30個(gè)二線城市以及288個(gè)三線、四線和五線城市中有190 多個(gè)城市發(fā)布了各類人才政策［1］。人才獎(jiǎng)補(bǔ)是人才政策的重要組成部分，但以“人才補(bǔ)貼”為關(guān)鍵詞在北大法寶上進(jìn)行全文精確檢索，截至2021年11月30日有效的規(guī)定僅有1份部門規(guī)章，另外還有1份地方性法規(guī)、95份地方規(guī)范性文件和104份地方工作文件。地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策一般由地方政府自行制定和發(fā)文，國(guó)家的地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策也僅局限于財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的《關(guān)于海南自由貿(mào)易港高端緊缺人才個(gè)人所得稅政策的通知》《關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的通知》等特定區(qū)域的人才補(bǔ)貼免征個(gè)人所得稅。《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）明確提出，要切實(shí)規(guī)范各類財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，從而維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但遺憾的是，該通知面向的是地區(qū)和部門對(duì)企業(yè)（投資者或管理者）的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，并未提及勞動(dòng)者。全國(guó)性人才獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)范性文件乃至法律的缺失，加速了人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策在地方的擴(kuò)散。

1.2 形式多樣但獎(jiǎng)補(bǔ)界限模糊

地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策已由面向領(lǐng)軍和緊缺的“塔尖”人才向以高校畢業(yè)生為代表的青年“塔基”人才發(fā)展 ［2］，影響范圍越來(lái)越廣，形式也越來(lái)越多樣。以近年來(lái)人才凈流入率持續(xù)保持全國(guó)第一的杭州市為例，杭州建立了面向應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生、博士后、技師、院士等各層次人才的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，同時(shí)，建立了生活補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼、購(gòu)房補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、獲獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)、工作資助等全方位獎(jiǎng)補(bǔ)體系，獎(jiǎng)補(bǔ)金額既有較低的應(yīng)屆大學(xué)生每年1萬(wàn)元的租房補(bǔ)貼，又有較高的A類人才最高800萬(wàn)元的購(gòu)房補(bǔ)貼。人才獎(jiǎng)補(bǔ)涉及獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、資助、補(bǔ)助等，但是界限模糊、用詞混亂。例如，杭州市根據(jù)《關(guān)于服務(wù)“六大行動(dòng)”打造人才生態(tài)最優(yōu)城市意見的實(shí)施細(xì)則》（杭委人辦〔2019〕4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）對(duì)新獲得金融資格證書人員給予人才補(bǔ)貼，但是，在業(yè)務(wù)流程里又有“獎(jiǎng)勵(lì)名單”字樣。類似的持證人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，在深圳市福田區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施福田英才薈計(jì)劃的若干措施（2021年）》中稱為“獎(jiǎng)勵(lì)”，南昌市《關(guān)于促進(jìn)全市金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施的通知》（洪府辦發(fā)〔2021〕46號(hào)）中稱為“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼”。獎(jiǎng)補(bǔ)界限模糊又導(dǎo)致人才獎(jiǎng)補(bǔ)在稅法上地位不清，因而有必要厘清。

1.3 開支較大且獎(jiǎng)補(bǔ)成效顯著

人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策迅速擴(kuò)散，給地方財(cái)政、現(xiàn)有人才市場(chǎng)等帶來(lái)一定沖擊。例如，長(zhǎng)沙市2017年發(fā)布了人才新政，5年投入百億元資金，在新政實(shí)施后7個(gè)月共攬才 38 578 人，超過(guò)前 10 年的總和［3］。根據(jù)杭州市預(yù)算執(zhí)行和政府工作報(bào)告，其財(cái)政2020年投入20.62億元落實(shí)各類人才新政，當(dāng)年新引進(jìn)35歲以下大學(xué)生43.6萬(wàn)人。根據(jù)《深圳市2020年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》，2019年1月至2020年6月深圳市財(cái)政支出108.9億元，區(qū)配套獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼33.43億元，引進(jìn)應(yīng)屆畢業(yè)生和在職人才34.18萬(wàn)人、留學(xué)人員3.44萬(wàn)人，認(rèn)定高層次人才4 233人，新增技能人才31.7萬(wàn)人。盡管通過(guò)3個(gè)案例還不足以完全論證地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)開支較大、成效顯著，但隨著人才爭(zhēng)奪加劇，頭部城市的示范效應(yīng)也將加強(qiáng)。已有研究發(fā)現(xiàn)，市長(zhǎng)任期對(duì)人才新政擴(kuò)散有顯著正向影響 ［4］。出于政績(jī)考慮，政府在制定和實(shí)施人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策過(guò)程中，不排除濫用公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能。

地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)，既是政府面的財(cái)政支出，也是人才面的收益課稅，基于財(cái)稅法定，需要從收支兩個(gè)方面探討現(xiàn)有政策的合法性。由于人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策在各大城市實(shí)施的普遍性，基于財(cái)稅中性，需要思考政策的正當(dāng)性。人才獎(jiǎng)補(bǔ)的直接目的是地方為了吸引和留住人才，政策的實(shí)施需要與財(cái)政公共性相協(xié)調(diào)。有必要將各式各樣地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策納入法治軌道，以免脫軌，出現(xiàn)各地人才獎(jiǎng)補(bǔ)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，需要借助財(cái)稅法治構(gòu)筑人才順暢流動(dòng)的制度體系。

2 財(cái)稅法定：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的合法性考察

2.1 稅收法定：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)收入可稅性考察

稅收法定意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)不得要求納稅人多繳納稅款，也不得擅自決定減免稅，應(yīng)嚴(yán)格在法律限定的權(quán)力范圍內(nèi)征稅。地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)是否具備稅法上可稅性？首先，就人才補(bǔ)貼而言，如杭州對(duì)來(lái)杭工作的本科及以上學(xué)歷應(yīng)屆畢業(yè)生發(fā)放的一次性生活補(bǔ)貼沒有扣繳個(gè)人所得稅。珠海等地將租房和生活補(bǔ)貼按照偶然所得進(jìn)行征稅，即按照20%的稅率進(jìn)行扣除后再行發(fā)放。根據(jù)《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第10條的定義，免征個(gè)人所得稅的補(bǔ)貼僅限于國(guó)務(wù)院規(guī)定，地方人才補(bǔ)貼顯然不是由國(guó)務(wù)院規(guī)定，不具備免征的法律依據(jù)。其次，就人才獎(jiǎng)勵(lì)而言，例如深圳市福田區(qū)對(duì)在轄區(qū)同一家企業(yè)職（執(zhí)）業(yè)資格相應(yīng)崗位連續(xù)工作滿3年的注冊(cè)會(huì)計(jì)師、執(zhí)業(yè)藥師等獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元，其顯然不屬于省級(jí)政府獎(jiǎng)金，不屬于法定免稅獎(jiǎng)金。最后，各地非現(xiàn)金獎(jiǎng)補(bǔ)也不鮮見，例如免租人才公寓、獲贈(zèng)人才房等。國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于用使用權(quán)作獎(jiǎng)項(xiàng)征收個(gè)人所得稅問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)稅函［1999］ 549號(hào)）中早已明確個(gè)人取得的實(shí)物所得含取得所有權(quán)和使用權(quán)的所得?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》第2條通過(guò)列舉9種所得，明確了我國(guó)個(gè)人所得課稅范圍?；诙愂辗ǘㄔ瓌t，凡是不在這9種所得范圍之內(nèi)的，就不是《個(gè)人所得稅法》的課稅對(duì)象。

《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人取得的獎(jiǎng)金收入征收個(gè)人所得稅問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)稅函［1998］293號(hào)）規(guī)定，個(gè)人因在各行各業(yè)作出突出貢獻(xiàn)而從省級(jí)以下人民政府及其所屬部門取得的一次性獎(jiǎng)勵(lì)收入為偶然所得。但是，地方人才補(bǔ)貼缺少相關(guān)全國(guó)性規(guī)范文件，各地稅務(wù)部門認(rèn)定不一。

地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)一般并不構(gòu)成被獎(jiǎng)補(bǔ)人的偶然所得?！秱€(gè)人所得稅法實(shí)施條例》將偶然所得定義為“個(gè)人得獎(jiǎng)、中獎(jiǎng)、中彩以及其他偶然性質(zhì)的所得”，通過(guò)稅法的法律解釋，偶然所得應(yīng)具備得獎(jiǎng)、中獎(jiǎng)、中彩的“偶發(fā)性和射幸性”［5］。人才獎(jiǎng)補(bǔ)基本為一次性，但并不意味實(shí)際具備偶然性質(zhì)，例如杭州市一次性給予在站博士后兩年24萬(wàn)元生活補(bǔ)貼，盡管形式上是一次性的，但實(shí)質(zhì)上是出于發(fā)放便利，屬于其兩年內(nèi)的經(jīng)常收入，杭州市《實(shí)施細(xì)則》第4條要求退站人員按在站時(shí)間確定補(bǔ)貼金額并主動(dòng)退回剩余經(jīng)費(fèi)也說(shuō)明了這一點(diǎn)。即使人才獎(jiǎng)補(bǔ)符合偶發(fā)性，例如杭州市應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補(bǔ)貼曾要求只需繳納社會(huì)保險(xiǎn)即可一次性領(lǐng)取，但是，申請(qǐng)人只要符合申請(qǐng)條件就必然可以獲得，并不具備射幸性。把所有人才獎(jiǎng)補(bǔ)納入偶然所得進(jìn)行征稅，將不當(dāng)擴(kuò)大偶然所得范圍，兜底所得將有違稅收法定原則。盡管申請(qǐng)人符合人才獎(jiǎng)補(bǔ)的申請(qǐng)資格，但補(bǔ)貼需要抽簽，獎(jiǎng)勵(lì)需要評(píng)選，申請(qǐng)人能否最終獲得人才獎(jiǎng)補(bǔ)具有不確定性，因此，以偶然所得進(jìn)行征稅是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

目前，獎(jiǎng)金所得和補(bǔ)貼所得的稅收待遇不同，省級(jí)政府的獎(jiǎng)金免征個(gè)人所得稅，免稅補(bǔ)貼由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定；現(xiàn)行有效的國(guó)稅函［1998］293號(hào)文件將地方政府獎(jiǎng)勵(lì)明確為偶然所得，補(bǔ)貼課稅稅目未被明確規(guī)定，而資助等獎(jiǎng)補(bǔ)形式在個(gè)人所得稅法層面未被明確。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中人才獎(jiǎng)補(bǔ)混用的情形，應(yīng)當(dāng)在稅法層面區(qū)分人才獎(jiǎng)補(bǔ)，如果獎(jiǎng)補(bǔ)是偶發(fā)的且結(jié)果帶有不確定性，則構(gòu)成稅法上的偶然所得，如果獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)果是確定或?qū)嶋H構(gòu)成經(jīng)常收入，則無(wú)論稱為獎(jiǎng)勵(lì)抑或資助、補(bǔ)貼，都不構(gòu)成偶然所得。在現(xiàn)有的個(gè)人所得稅法框架下，將后者納入被獎(jiǎng)補(bǔ)人的工資、薪金所得具有合法性和合理性。首先，人才獎(jiǎng)補(bǔ)基本要求申請(qǐng)人提供在本地就業(yè)的勞動(dòng)合同或聘用合同，例如杭州市應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補(bǔ)貼申請(qǐng)條件為“在我市用人單位就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)”，其取得的獎(jiǎng)補(bǔ)與任職或者受雇有關(guān)，換言之，若被獎(jiǎng)補(bǔ)人未在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，則根本無(wú)從獲取獎(jiǎng)補(bǔ)；其次，偶然所得并沒有起征點(diǎn)，將高額獎(jiǎng)補(bǔ)和低額獎(jiǎng)補(bǔ)統(tǒng)一適用20%稅率，不能體現(xiàn)稅收公平，而工資、薪金所得適用超額累進(jìn)稅率，有利于實(shí)現(xiàn)低收入者獲低獎(jiǎng)補(bǔ)而少交、不交稅，高收入者獲高獎(jiǎng)補(bǔ)而多交稅；最后，個(gè)人所得稅匯算清繳并沒有涉及偶然所得，將人才獎(jiǎng)補(bǔ)納入工資、薪金所得便于稅收征管。

2.2 預(yù)算法定：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出民主性考察

財(cái)政民主外化于財(cái)政法定，目前我國(guó)財(cái)政法定表現(xiàn)為收入層面的稅收法定和支出層面的預(yù)算法定。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，同時(shí)，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”，從而明確預(yù)算法定。通過(guò)過(guò)程控制和訴諸民主，“財(cái)政支出權(quán)最為主要的實(shí)體約束來(lái)自預(yù)算”［6］。財(cái)政支出的民主性，主要在于相應(yīng)預(yù)算是否被人民代表大會(huì)批準(zhǔn)?？疾旄鞯厝瞬弄?jiǎng)補(bǔ)支出的民主性，主要在于相應(yīng)財(cái)政支出預(yù)算是否已被各地人民代表大會(huì)所認(rèn)可，這又可以通過(guò)預(yù)算科目得到恰當(dāng)準(zhǔn)確的反映。但是，財(cái)政部發(fā)布的《2022年政府收支分類科目》（財(cái)預(yù)〔2021〕63號(hào)）中并沒有某個(gè)科目可以單獨(dú)反映人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出，人才獎(jiǎng)補(bǔ)本身難以符合反映房改政策規(guī)定而發(fā)放的 “提租補(bǔ)貼”“購(gòu)房補(bǔ)貼”，“求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”也不能包含就職后才能發(fā)放的補(bǔ)貼。鑒于人才獎(jiǎng)補(bǔ)形式的復(fù)雜性，導(dǎo)致其可能被歸入到其它支出類科目。與人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出直接相關(guān)的“引進(jìn)人才費(fèi)用”等科目已被《2021年政府收支分類科目》刪除，雖然西安、廈門、長(zhǎng)沙、深圳等地2021年預(yù)算支出依然設(shè)置了“人才引進(jìn)費(fèi)用”科目，但“引進(jìn)人才費(fèi)用”科目只“反映用于引進(jìn)外國(guó)專家補(bǔ)助、引智成果推廣等方面的支出”［7］。未單獨(dú)設(shè)置人才獎(jiǎng)補(bǔ)科目，不僅導(dǎo)致巨額人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出的透明度降低，也會(huì)削弱人才獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)用調(diào)整的民主性，不便于資金使用監(jiān)管。

地方政府調(diào)整人才獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，接受的民主性考察較少。近年來(lái)地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策不斷更新加碼，尤其是在每年6、7月份的畢業(yè)季，會(huì)涉及是否增加預(yù)算的事宜。例如，廈門市2021年7月出臺(tái)“留廈六條”，涉及對(duì)2021年7月1日起來(lái)廈就業(yè)的畢業(yè)生加大補(bǔ)貼力度等措施。但是，在廈門市財(cái)政局2021年4月26日和7月7日公示的市本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案中都未涉及相關(guān)預(yù)算調(diào)整。2019年6月杭州市加碼來(lái)杭就業(yè)高校畢業(yè)生人才生活補(bǔ)貼，當(dāng)年的預(yù)算調(diào)整方案也未見相關(guān)科目調(diào)整。兩地當(dāng)年的預(yù)算草案都早在1月份就被各自人大所批準(zhǔn)。除頻繁上調(diào)人才獎(jiǎng)補(bǔ)的情形外，還存在較少發(fā)生的減少甚至取消人才獎(jiǎng)補(bǔ)的情形，例如，深圳市人力資源和社會(huì)保障局在2021年5月28日發(fā)布《關(guān)于高層次人才業(yè)務(wù)、新引進(jìn)人才租房和生活補(bǔ)貼業(yè)務(wù)相關(guān)安排的公告》，涉及對(duì)2021年9月1日及之后新引進(jìn)人才不再發(fā)放租房和生活補(bǔ)貼等安排，2021年6月7日深圳市人大批準(zhǔn)了深圳市本級(jí)2021年預(yù)算?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定預(yù)備費(fèi)只能用于難以預(yù)見的開支，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金則主要應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的短收問(wèn)題，預(yù)算科目之間的調(diào)劑則被嚴(yán)格控制。鑒于目前并沒有設(shè)置涉及人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出的單獨(dú)預(yù)算科目，主要置于其它支出類科目中的人才獎(jiǎng)補(bǔ)具有較大的彈性支出空間，將使其回避預(yù)算調(diào)整程序，從而削弱人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出的民主性。為人才獎(jiǎng)補(bǔ)設(shè)置相關(guān)科目，臨時(shí)調(diào)整人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致增加或減少預(yù)算總支出，需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整需要地方人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，預(yù)算調(diào)整的報(bào)告及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由財(cái)政部門向社會(huì)公開。如果被批準(zhǔn)預(yù)算草案沒有考慮到調(diào)整人才補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的可能，那么，增減人才補(bǔ)貼金額的民主性就會(huì)有所欠缺。

除政府主動(dòng)調(diào)整人才獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致預(yù)算變化外，在人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施過(guò)程中，還會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)人數(shù)超過(guò)預(yù)期導(dǎo)致預(yù)算不足的情況，為此需動(dòng)用預(yù)備費(fèi)應(yīng)對(duì)。近年來(lái)浙江義烏、深圳寶安等地出現(xiàn)了人才補(bǔ)貼因申請(qǐng)人數(shù)超過(guò)預(yù)期，造成補(bǔ)貼無(wú)法按時(shí)發(fā)放的情形。在這種情形下，是否可以動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，還是進(jìn)行預(yù)算調(diào)整？有些地方將預(yù)備費(fèi)使用范圍擴(kuò)大解釋為涉及人民群眾切身利益和落實(shí)中央與上級(jí)政府重大改革等支出，因?yàn)E用預(yù)算法解釋權(quán)，飽受學(xué)界詬病。但此種情形下，調(diào)用預(yù)備費(fèi)具備合法性和合理性。首先，不同于政府主動(dòng)上調(diào)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人數(shù)超過(guò)預(yù)期本身是“難以預(yù)計(jì)”的；其次，如果進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，則程序相對(duì)繁瑣，耗時(shí)較長(zhǎng)，既對(duì)政府信譽(yù)造成影響，也會(huì)對(duì)被獎(jiǎng)補(bǔ)人的生活產(chǎn)生影響，削弱人才獎(jiǎng)補(bǔ)的作用；最后，由于原預(yù)算方案已被人大批準(zhǔn)，其使用的人才獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)已通過(guò)民主性考察，按照該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放人才獎(jiǎng)補(bǔ)不存在民主性問(wèn)題。

通過(guò)民主考察的預(yù)算支出，不能違背稅收法定。由于目前中央壟斷了稅收減免權(quán)，為此廈門市等地采取個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)的政策，以獎(jiǎng)補(bǔ)形式返還部分個(gè)人所得稅地方留存，由此產(chǎn)生了合法論和違法論兩種觀點(diǎn)［8］。從稅收的角度來(lái)看，個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)際屬于地方擅自減稅，有違稅收法定；從財(cái)政支出的角度來(lái)看，個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)通過(guò)地方預(yù)算民主考察，符合預(yù)算法定。因而，個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)形式上產(chǎn)生了稅收法定與預(yù)算法定之間的沖突。首先，盡管形式上稅收已經(jīng)繳納，退還的是財(cái)政資金，但無(wú)論實(shí)際效果還是資金來(lái)源上，實(shí)質(zhì)上均體現(xiàn)為稅收減免。其次，個(gè)人獎(jiǎng)補(bǔ)體系要與企業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)體系協(xié)調(diào)，否則企業(yè)投資者完全可以將企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為個(gè)人薪酬等，從而獲取個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)，國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)文件早就要求地方未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，禁止對(duì)企業(yè)及其投資者（或管理者）采取財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等與繳納稅收掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策。最后，在法定順位上，落實(shí)到地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)方面，稅收法定優(yōu)位于預(yù)算法定，預(yù)算法定僅規(guī)制地方預(yù)算支出，而稅收法定則是從全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行考量，地方預(yù)算支出不能僭越稅收法定。

3 財(cái)稅中性：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的正當(dāng)性審查

3.1 人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)符合財(cái)稅中性

通過(guò)形式合法性考察的人才獎(jiǎng)補(bǔ)，不一定是正當(dāng)和合理的。傳統(tǒng)的稅收中性在法律上至少包括非稅收扭曲和非稅收歧視子原則，但財(cái)稅中性還要求延伸財(cái)政支出中性，從而在收支兩端消除財(cái)稅對(duì)資源配置的扭曲和對(duì)不同競(jìng)爭(zhēng)主體的歧視［9］。有論者提出，財(cái)稅中性至少應(yīng)包含政府稅收中立、財(cái)政補(bǔ)貼中立（特定企業(yè)直接獲得政府的公共資金中立）、政府采購(gòu)中立和政府投資中立4個(gè)方面的內(nèi)涵［10］。那么，特定個(gè)人從政府獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)是否同樣在財(cái)稅中性規(guī)制范圍內(nèi)？首先，從理論層面而言，各地人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策如果不受約束，將導(dǎo)致人才向獎(jiǎng)補(bǔ)力度較大的城市集中，尤其是能獲取較大金額獎(jiǎng)補(bǔ)的高層次人才，目前人才“孔雀東南飛”現(xiàn)象日益明顯一定程度上與之有關(guān)，這不僅扭曲了人力資源合理配置，還可能存在對(duì)未被納入獎(jiǎng)補(bǔ)人員的歧視，妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，喪失目的正當(dāng)性。其次，從政策層面而言，人才獎(jiǎng)補(bǔ)不能妨礙人才市場(chǎng)化流動(dòng)是中央的一貫立場(chǎng)。市場(chǎng)應(yīng)在人才資源配置中起決定性作用，十九大報(bào)告提出要“破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端”，2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建合理、公正、暢通、有序的社會(huì)性流動(dòng)格局”，否則將喪失政治正當(dāng)性。再次，財(cái)稅中性是相對(duì)中性，并不排斥財(cái)稅調(diào)控，為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，如果初始資源并非均衡配置，則需要財(cái)稅調(diào)控發(fā)揮矯正作用［9］?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要激勵(lì)“人才向基層流動(dòng)、向艱苦地區(qū)和崗位流動(dòng)、在一線創(chuàng)業(yè)”，目前基層、艱苦地區(qū)和崗位人才缺乏，需要通過(guò)人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策調(diào)節(jié)市場(chǎng)對(duì)人才資源配置的失靈，否則將喪失調(diào)控正當(dāng)性。最后，城市發(fā)展離不開人才的支持，但人才政策不能無(wú)序擴(kuò)散?！蛾P(guān)于充分發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)人才順暢有序流動(dòng)的意見》（人社部發(fā)〔2019〕7號(hào)）也強(qiáng)調(diào)了人才政策的因地制宜性，否則將喪失手段正當(dāng)性。但是，目前地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策未能充分體現(xiàn)財(cái)稅對(duì)人才資源中性配置甚至矯正作用。

以2021年預(yù)算設(shè)置“引進(jìn)人才費(fèi)用”科目的深圳、長(zhǎng)沙、廈門和西安四市為例，人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出越多，占一般公共預(yù)算收入比例越高，表明人才獎(jiǎng)補(bǔ)力度越大，對(duì)人才吸引力越強(qiáng)，人才獎(jiǎng)補(bǔ)開支對(duì)人才資源的配置作用顯而易見。西部城市本身受制于區(qū)位劣勢(shì)，人才吸引力不能與東中部城市相比，從全國(guó)范圍來(lái)看，人才獎(jiǎng)補(bǔ)沒能矯正人才資源配置不均，尚未有效落實(shí)財(cái)稅中性。

3.2 人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)遵循比例原則

只有當(dāng)人才獎(jiǎng)補(bǔ)追求的目的合理正當(dāng)且獎(jiǎng)補(bǔ)手段恰當(dāng)有效時(shí)，人才獎(jiǎng)補(bǔ)才具有正當(dāng)性，也就不違背財(cái)稅中性，為此可以引入比例原則進(jìn)行考量。由適當(dāng)性、必要性和均衡性原則構(gòu)成的比例原則同樣適用于授益類行政行為。比例原則要求人才獎(jiǎng)補(bǔ)：一是必須有助于獎(jiǎng)補(bǔ)目的的實(shí)現(xiàn)；二是對(duì)未受獎(jiǎng)補(bǔ)者的利益損害最小，對(duì)受獎(jiǎng)補(bǔ)者的效益最大，達(dá)到利益均衡；三是在多種有助于吸引和留住人才的措施里，人才獎(jiǎng)補(bǔ)效果最佳。早有學(xué)者將比例原則納入稅收優(yōu)惠政策正當(dāng)性考量，認(rèn)為目的不正當(dāng)、手段不合適和效果不佳的稅收優(yōu)惠都是不符合比例原則的非正當(dāng)性優(yōu)惠［11］?？梢詫?duì)此加以借鑒，依據(jù)比例原則對(duì)地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)正當(dāng)性進(jìn)行審查。

人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)追求目的正當(dāng)，目前發(fā)達(dá)城市人才獎(jiǎng)補(bǔ)基本未考慮過(guò)剩給付問(wèn)題，導(dǎo)致助長(zhǎng)給付過(guò)多，有違財(cái)稅中性。人才獎(jiǎng)補(bǔ)構(gòu)成行政法上廣義的行政給付，行政給付主要分為針對(duì)弱勢(shì)群體的行政保障和激勵(lì)行為的行政助長(zhǎng)［12］。發(fā)達(dá)城市生活成本高，作為保障性質(zhì)的獎(jiǎng)補(bǔ)本身是正當(dāng)?shù)?，但是，現(xiàn)有保障性質(zhì)的獎(jiǎng)補(bǔ)在領(lǐng)取時(shí)一般沒有考慮申請(qǐng)人的實(shí)際收入水平，與適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障行政要求的“不得對(duì)不需要給付者予以給付，不得對(duì)需要給付者予以超出其所不足部分的給付，不得對(duì)起初需要給付，經(jīng)受給付之后不再需要給付者予以繼續(xù)給付”［13］不相符合。再者，生活保障類人才獎(jiǎng)補(bǔ)領(lǐng)取門檻低，例如杭州市應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補(bǔ)貼曾只需要繳納社會(huì)保險(xiǎn)即可領(lǐng)取，對(duì)就業(yè)時(shí)間不加要求，名為行政保障實(shí)則行政助長(zhǎng)。發(fā)達(dá)城市人才獎(jiǎng)補(bǔ)采取過(guò)多過(guò)高的行政助長(zhǎng)給付手段，將導(dǎo)致更多人才資源流向發(fā)達(dá)城市，不發(fā)達(dá)城市更難吸引人才。人才獎(jiǎng)補(bǔ)若扭曲人才資源配置，則難言目的正當(dāng)。

人才獎(jiǎng)補(bǔ)還需考慮未受獎(jiǎng)補(bǔ)者的利益，以及不同受獎(jiǎng)補(bǔ)者的利益，不歧視不同的競(jìng)爭(zhēng)主體，實(shí)現(xiàn)不同獎(jiǎng)補(bǔ)人、獎(jiǎng)補(bǔ)人和未受獎(jiǎng)補(bǔ)人之間財(cái)稅相對(duì)中性。但是，首先，目前人才獎(jiǎng)補(bǔ)“唯學(xué)歷”“唯頭銜”現(xiàn)象嚴(yán)重，如人才生活補(bǔ)貼基本只與學(xué)歷掛鉤，一般按照本、碩、博逐步遞增分檔補(bǔ)貼，廈門市還考慮學(xué)校層次（“雙一流”）和排名，又涉嫌“唯排名”和院校歧視，有必要通過(guò)細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，也可考慮申請(qǐng)人是否為優(yōu)秀畢業(yè)生等因素。其次，城市發(fā)展不僅需要人才，也需要人力，對(duì)不符合人才獎(jiǎng)補(bǔ)資格的，也需提供有保障的競(jìng)爭(zhēng)和成長(zhǎng)環(huán)境。人才獎(jiǎng)補(bǔ)若歧視不同競(jìng)爭(zhēng)主體，則難言目的正當(dāng)，對(duì)于目的不正當(dāng)?shù)娜瞬弄?jiǎng)補(bǔ)應(yīng)清理規(guī)范。

人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)落實(shí)手段適當(dāng)，例如，與學(xué)歷掛鉤的人才獎(jiǎng)補(bǔ)忽視了人才自身成長(zhǎng)。目前各地一般規(guī)定人才一次性生活補(bǔ)貼只能領(lǐng)取一次，但應(yīng)屆碩士領(lǐng)取完補(bǔ)貼后再深造的，無(wú)法以博士身份領(lǐng)取更高額的博士標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)貼。在這種情形下，補(bǔ)足比不再發(fā)放或者先行退回再足額發(fā)放更能實(shí)現(xiàn)人才獎(jiǎng)補(bǔ)的目的。其次，由于政策時(shí)效性，人才獎(jiǎng)補(bǔ)一般沒有溯及既往，在政策頻繁變動(dòng)的情形下更顯獎(jiǎng)補(bǔ)不一，應(yīng)當(dāng)允許部分獎(jiǎng)補(bǔ)政策具備一定溯及力，同時(shí)，還應(yīng)保證人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策一定的穩(wěn)定性，否則涉嫌對(duì)地方已有人才的歧視。最后，人才獎(jiǎng)補(bǔ)手段要體現(xiàn)“引進(jìn)待遇與后續(xù)配套待遇并重”［14］，除給予生活補(bǔ)助外，在后續(xù)醫(yī)療、購(gòu)房等方面也應(yīng)給予財(cái)政支持。手段不合適的人才獎(jiǎng)補(bǔ)，應(yīng)調(diào)整獎(jiǎng)補(bǔ)手段以符合比例原則。

人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)體現(xiàn)因地制宜。如果人才獎(jiǎng)補(bǔ)目的正當(dāng)，符合財(cái)稅中性，但是，沒有選擇合適的方法，沒有實(shí)現(xiàn)人才福利最大化，也不利于吸引和留住人才。如果地方基礎(chǔ)設(shè)施落后，則相比巨額“請(qǐng)客”，不如先“打掃好屋子”；對(duì)于高房?jī)r(jià)城市，面對(duì)普遍的購(gòu)房需求，相比直接的人才補(bǔ)貼，控制房?jī)r(jià)并提供優(yōu)惠房貸是更妥當(dāng)?shù)氖侄危挥秩绲胤綏l件適合發(fā)展制造業(yè)而不是打造金融中心，那么重金獎(jiǎng)補(bǔ)金融人才就不妥當(dāng)，地方人才政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注與地方產(chǎn)業(yè)的匹配度［15］。在這些情況下，人才獎(jiǎng)補(bǔ)并非地方吸引并留住人才的最佳手段。對(duì)于效果不佳的人才獎(jiǎng)補(bǔ)，應(yīng)考慮地方實(shí)際情況和城市功能定位并結(jié)合比例原則進(jìn)行綜合評(píng)估。

4 公共財(cái)產(chǎn)：地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的有效性評(píng)估

觀察各地人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，其目的無(wú)非為了吸引和留住人才。人才獎(jiǎng)補(bǔ)金來(lái)源于地方財(cái)政，地方政府取得和處分公共財(cái)產(chǎn)形成公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要約束政府公權(quán)力以保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，控制公共財(cái)產(chǎn)權(quán)［16］。人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的取得在于民主性考察，一般通過(guò)民主性考察的人才獎(jiǎng)補(bǔ)，意味著政府獲得了授權(quán)將這部分集合當(dāng)?shù)丶{稅人私人財(cái)產(chǎn)的公共財(cái)產(chǎn)用于吸引并留住人才。地方政府在支配公共財(cái)產(chǎn)時(shí)，也必須有助于該政策目的的實(shí)現(xiàn)，這樣人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策才是有效的。有效性評(píng)估的核心是對(duì)政府公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制考察，主要可以從納稅人與地方政府、地方政府之間、受獎(jiǎng)補(bǔ)人與地方政府的關(guān)系3個(gè)角度展開。一是為了實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)目的，納稅人能否有效監(jiān)督政府對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放；二是在獎(jiǎng)補(bǔ)目的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)支出責(zé)任是否與事權(quán)有效適應(yīng)；三是當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府能否有效追償已發(fā)放的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

4.1 納稅人權(quán)益尚未得到有效保障

為了更好地實(shí)現(xiàn)人才獎(jiǎng)補(bǔ)目的，需要借助申請(qǐng)獎(jiǎng)補(bǔ)人和當(dāng)?shù)丶{稅人來(lái)監(jiān)督地方政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府如果沒有按照規(guī)定發(fā)放人才獎(jiǎng)補(bǔ)，則申請(qǐng)人有權(quán)提起相應(yīng)的行政復(fù)議和行政訴訟等。政府在實(shí)施人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策時(shí)，也應(yīng)接受當(dāng)?shù)丶{稅人的監(jiān)督，政府不僅應(yīng)及時(shí)公示獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放情況，而且當(dāng)政府存在挪用相關(guān)預(yù)算資金等不合法使用公共財(cái)產(chǎn)行為時(shí)，納稅人有權(quán)提起納稅人訴訟。盡管申請(qǐng)人才獎(jiǎng)補(bǔ)司法糾紛尚不多見，但行政獎(jiǎng)補(bǔ)已經(jīng)納入行政訴訟受案范圍。例如，張愛東訴深圳市人力資源和社會(huì)保障局發(fā)放人才租房補(bǔ)貼糾紛案（見廣東省深圳市福田區(qū)人民法院〔2015〕深福法行初字第530號(hào)行政判決書），申請(qǐng)獎(jiǎng)補(bǔ)人救濟(jì)渠道順暢。蔣悟真（2014）指出，司法化路徑是我國(guó)預(yù)算法實(shí)施的三大現(xiàn)實(shí)路徑之一。雖然我國(guó)已經(jīng)建立由檢察院作為原告的行政公益訴訟制度，但納稅人尚無(wú)法以自身身份對(duì)政府的違法財(cái)政支出行為向法院提起納稅人訴訟，導(dǎo)致納稅人監(jiān)督人才獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放過(guò)程中無(wú)法訴諸司法救濟(jì)。

4.2 事權(quán)與支出責(zé)任尚未得到有效適應(yīng)

公共財(cái)產(chǎn)法要求財(cái)政“取之于民，用之于民”，財(cái)政支出對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的處分應(yīng)落實(shí)支出責(zé)任，即事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)［17］。但地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)中，政府的支出責(zé)任與事權(quán)匹配性不夠，“誰(shuí)請(qǐng)客，誰(shuí)買單”還未得到充分貫徹。延安市人民政府辦公室印發(fā)《科技領(lǐng)域市以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施意見的通知》指出，“市級(jí)實(shí)施的科技人才引進(jìn)、培養(yǎng)支持等人才專項(xiàng)，確認(rèn)為市級(jí)財(cái)政事權(quán)，由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任?？h（市、區(qū)）、管委會(huì)按相關(guān)規(guī)劃等自主實(shí)施的科技人才引進(jìn)、培養(yǎng)支持等人才專項(xiàng)，確認(rèn)為縣（市、區(qū)）、管委會(huì)財(cái)政事權(quán)，由縣（市、區(qū)）、管委會(huì)承擔(dān)支出責(zé)任”。但是，在現(xiàn)實(shí)中大量市級(jí)人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策規(guī)定，人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金由市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。例如，杭州市博士后生活補(bǔ)貼資金由市、縣（市、區(qū)） 財(cái)政按1∶1比例承擔(dān)。同時(shí)，縣（市、區(qū)） 財(cái)政還需先行全額撥付補(bǔ)助補(bǔ)貼，市財(cái)政承擔(dān)部分要根據(jù)實(shí)際撥付情況由市財(cái)政與縣（市、區(qū)）財(cái)政進(jìn)行年終結(jié)算。杭州市還建立了人才發(fā)展專項(xiàng)資金，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式承擔(dān)市財(cái)政的支出責(zé)任。參考《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中的規(guī)定，“對(duì)據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般采取先預(yù)撥后清算的方式”，有必要提前下發(fā)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，避免加重下級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施中，要謹(jǐn)防支出責(zé)任層層下移，造成下級(jí)政府財(cái)力不足。

4.3 人才獎(jiǎng)補(bǔ)金尚未得到有效追償

為了實(shí)現(xiàn)人才獎(jiǎng)補(bǔ)目的，既要在發(fā)放層面防止政府濫用公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要在返還層面限制政府公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。目前一些地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策較寬松，門檻較低，導(dǎo)致虛假領(lǐng)取人才獎(jiǎng)補(bǔ)的事件時(shí)有發(fā)生。例如，杭州市就曾發(fā)生以代繳社保等方式為非杭州工作的應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，騙取人才補(bǔ)貼和租房補(bǔ)貼共計(jì)20萬(wàn)元（見浙江省杭州市濱江區(qū)人民法院〔2020〕浙0108刑初310號(hào)刑事判決書）。也有不少申請(qǐng)人按照規(guī)定領(lǐng)取獎(jiǎng)補(bǔ)后，就馬上離開了發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)的城市。如此，不僅沒能實(shí)現(xiàn)人才獎(jiǎng)補(bǔ)的目的，而且浪費(fèi)了財(cái)政資金。有些盡管實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)補(bǔ)目的，但由于獎(jiǎng)補(bǔ)政策眾多，涉及市區(qū)兩級(jí)政府，引發(fā)監(jiān)管不力、重復(fù)領(lǐng)取的事件。例如，《深圳市2020年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》指出，5名人員在市級(jí)和2個(gè)區(qū)領(lǐng)取了3次新引進(jìn)人才租房和生活補(bǔ)貼26.25萬(wàn)元。如果人才獎(jiǎng)補(bǔ)沒能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有目的或錯(cuò)誤發(fā)放，從財(cái)稅法視角來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)具有追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金的義務(wù)。然而，考察現(xiàn)有人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，政府追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金的義務(wù)被弱化。

首先，惡意多地多次領(lǐng)取人才獎(jiǎng)補(bǔ)的，政府應(yīng)當(dāng)履行追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金的義務(wù)。以應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生補(bǔ)貼為例，盡管各地都規(guī)定該補(bǔ)貼只能領(lǐng)取一次，但仍有人多地領(lǐng)取。例如，杭州市符合學(xué)歷要求的人才在2021年10月14日前畢業(yè)一年內(nèi)在杭繳納社會(huì)保險(xiǎn)后就可以申請(qǐng)領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)貼（如碩士3萬(wàn)），同時(shí)，廈門市規(guī)定符合年齡要求且具有廈門戶口，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿3個(gè)月，即可以領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)貼（如碩士5萬(wàn)），申請(qǐng)人在符合各地要求的前提下，有可能短時(shí)間內(nèi)多地領(lǐng)取生活補(bǔ)貼。考察現(xiàn)有人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，由于缺少全國(guó)性人才獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)范，導(dǎo)致申請(qǐng)人在多地流動(dòng)申請(qǐng)人才獎(jiǎng)補(bǔ)的現(xiàn)象并不鮮見。雖然對(duì)于生活補(bǔ)貼，申請(qǐng)人在多地領(lǐng)取具有一定合理性，但申請(qǐng)人如果惡意短時(shí)間內(nèi)在多地重復(fù)領(lǐng)取獎(jiǎng)補(bǔ)，就喪失了合理性。對(duì)于非生活保障性的人才獎(jiǎng)補(bǔ)，更應(yīng)嚴(yán)格限制多地領(lǐng)取。各地政府在完善獎(jiǎng)補(bǔ)申請(qǐng)資格的同時(shí)，應(yīng)追回重復(fù)領(lǐng)取的人才獎(jiǎng)補(bǔ)金。

其次，人才獎(jiǎng)補(bǔ)與就業(yè)時(shí)間不適應(yīng)的，政府應(yīng)當(dāng)履行追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的義務(wù)。目前不少人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策與聘用合同或勞動(dòng)合同年限掛鉤，出于發(fā)放便利和吸引人才目的，很多獎(jiǎng)補(bǔ)金會(huì)提前發(fā)放。當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)追償提前發(fā)放的人才獎(jiǎng)補(bǔ)金?？疾飕F(xiàn)有人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，例如杭州市對(duì)簽訂3年以上事業(yè)單位聘用合同或企業(yè)勞動(dòng)合同出站博士后給予40萬(wàn)元一次性補(bǔ)助，但沒有明確如果沒有實(shí)際完成聘期，已發(fā)補(bǔ)助如何處理。杭州市要求博士后退站人員按在站時(shí)間主動(dòng)退回剩余補(bǔ)貼，但沒有明確政府如何履行追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的義務(wù)。為此，應(yīng)明確哪些人才獎(jiǎng)補(bǔ)在全國(guó)范圍內(nèi)只能領(lǐng)取一次，哪些人才獎(jiǎng)補(bǔ)盡管可以在多地領(lǐng)取，但獲取獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)原則上與人才在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)時(shí)間相適應(yīng)，對(duì)于不相適應(yīng)部分的人才獎(jiǎng)補(bǔ)金，政府應(yīng)當(dāng)追回。

再次，人才獎(jiǎng)補(bǔ)的特殊性質(zhì)要求先行發(fā)放的，政府應(yīng)當(dāng)履行追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的義務(wù)。杭州市在2021年10月調(diào)整人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策，新引進(jìn)應(yīng)屆大學(xué)生在杭連續(xù)參加社會(huì)保險(xiǎn)6個(gè)月發(fā)放第一筆生活和租房補(bǔ)貼。該調(diào)整雖然有利于避免財(cái)政資金的無(wú)效使用，但也偏離了補(bǔ)貼的實(shí)際意義，尤其是未考慮房租一般“押一付三”的支付形式。對(duì)于生活補(bǔ)貼，理想狀態(tài)應(yīng)按月發(fā)放。人才獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放形式與獎(jiǎng)補(bǔ)目的的失衡，根本上源于政府追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金的義務(wù)被弱化。

最后，人才績(jī)效考評(píng)未通過(guò)的，政府應(yīng)當(dāng)履行追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的義務(wù)。目前人才獎(jiǎng)補(bǔ)一般只與就業(yè)時(shí)間相關(guān)，很少有相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)。對(duì)于獎(jiǎng)補(bǔ)力度較大的高層次人才，績(jī)效考評(píng)更為重要，但目前人才獎(jiǎng)補(bǔ)績(jī)效考核被弱化。例如，杭州市《實(shí)施細(xì)則》中未涉及院士等高層次人才績(jī)效考評(píng)，更沒有規(guī)定當(dāng)績(jī)效考評(píng)未通過(guò)時(shí)是否要追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金。人才獎(jiǎng)補(bǔ)的直接目的是吸引和留住人才，但最終目的是為了讓人才服務(wù)于地方發(fā)展，同時(shí)，反哺地方財(cái)政收入。只有加強(qiáng)人才績(jī)效考評(píng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)人才獎(jiǎng)補(bǔ)的最終目的。

5 規(guī)范地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的法治之路

5.1 地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)遵循財(cái)稅法定

人才獎(jiǎng)補(bǔ)涉及地方財(cái)政支出，考慮到各地情況不同，在預(yù)算法定前提下賦予地方一定財(cái)政自主權(quán)是必要的。首先，調(diào)整預(yù)算科目設(shè)置。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在預(yù)算科目中恢復(fù)并重塑“引進(jìn)人才費(fèi)用”的概念以反映人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出，并且，可以設(shè)置人才生活補(bǔ)貼、人才租房補(bǔ)貼等子科目。其次，強(qiáng)化政策調(diào)整考察。地方人才引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)加劇，導(dǎo)致人才獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)水漲船高，但人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的更新應(yīng)通過(guò)預(yù)算調(diào)整接受民主性考察。學(xué)界早有呼吁應(yīng)建立預(yù)算法的預(yù)算彈性機(jī)制，鑒于人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，預(yù)算科目之間的流轉(zhuǎn)可限制比例以增加外部預(yù)算彈性，在預(yù)算總額和績(jī)效不變的情況下政府可適度更改獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)以增加內(nèi)部預(yù)算彈性［18］。再次，制定全國(guó)規(guī)范文件。個(gè)稅獎(jiǎng)補(bǔ)引發(fā)的預(yù)算法定與稅收法定間沖突，體現(xiàn)了全國(guó)性法律文件規(guī)范的必要性和緊迫性，已經(jīng)有學(xué)者呼吁制訂人才基本法，各地再以此為基礎(chǔ)結(jié)合自身情況制訂相應(yīng)法規(guī)［19］。最后，區(qū)分人才獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。目前不同人才獎(jiǎng)補(bǔ)名目經(jīng)常混用，但其稅法意義并不同，需要合理區(qū)分且合法課稅，既遵照稅收法定且量能課稅，又避免政策迥異違背稅收中性。

5.2 地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)體現(xiàn)財(cái)稅中性

首先，納入法定范疇。通過(guò)預(yù)算法定約束財(cái)政支出，并不足以限制財(cái)政支出的自由裁量空間，需將財(cái)政支出本身納入法律保留［20］。在地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出領(lǐng)域，即使通過(guò)民主性考察，但受制于財(cái)稅中性，需要將地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出納入法定范疇，未來(lái)在制定財(cái)政支出法的前提下可以制定全國(guó)性的地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)支出法規(guī)，避免各地人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策無(wú)序泛濫。其次，平衡區(qū)域發(fā)展。目前我國(guó)城市之間甚至城市內(nèi)部不同區(qū)域之間都存在發(fā)展差距，出于區(qū)域平衡和共同發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)制定力度更大的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，例如，杭州市通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付再次補(bǔ)貼青年人才向杭州西部流動(dòng)。最后，人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策的制定應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，以達(dá)到獎(jiǎng)補(bǔ)目的正當(dāng)、手段適當(dāng)和因地制宜。

5.3 地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)貫徹公共財(cái)產(chǎn)

即使地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)擁有合法性和正當(dāng)性，還需評(píng)估政策有效性，監(jiān)督政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。首先，加強(qiáng)司法保障。為了有效吸引并留住人才，需要在申請(qǐng)人和納稅人兩端健全法律救濟(jì)與監(jiān)督，建立健全納稅人訴訟制度，將預(yù)算法實(shí)施納入司法化保障。其次，事權(quán)與支出責(zé)任適應(yīng)。公共財(cái)產(chǎn)法理論蘊(yùn)含事權(quán)應(yīng)與支出責(zé)任相適應(yīng)，鑒于人才獎(jiǎng)補(bǔ)的普遍性，涉及五級(jí)財(cái)政，既要合理劃分人才獎(jiǎng)補(bǔ)中各級(jí)政府的事權(quán)，也要避免加重下級(jí)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。最后，強(qiáng)化政府監(jiān)管及追償義務(wù)。鑒于地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)資金的公共財(cái)產(chǎn)屬性，要有效監(jiān)管獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放，并建立獎(jiǎng)補(bǔ)績(jī)效考評(píng)制度，在人才獎(jiǎng)補(bǔ)政策目的不能實(shí)現(xiàn)或者錯(cuò)誤發(fā)放時(shí)，要強(qiáng)化政府追償人才獎(jiǎng)補(bǔ)金的義務(wù)。要求受獎(jiǎng)補(bǔ)人主動(dòng)退還相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)金額，并建立健全相應(yīng)法律責(zé)任，如納入受獎(jiǎng)補(bǔ)人信用記錄，同時(shí)，賦予政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

6 結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平［21］在《求是》上撰文指出，“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求”。實(shí)現(xiàn)共同富裕需要更多具備致富本領(lǐng)的人才，但人才獎(jiǎng)補(bǔ)不能成為“過(guò)頭的保障”，要有助于擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模和鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富，更要注重區(qū)域發(fā)展平衡性?！白鳛橐环N回應(yīng)型法，財(cái)稅法的社會(huì)利益本位性質(zhì)和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控性決定了財(cái)稅法具有促進(jìn)社會(huì)平衡發(fā)展的作用”［22］。將地方人才獎(jiǎng)補(bǔ)納入財(cái)稅法治視野下，有助于城市間平衡發(fā)展，促使人才獎(jiǎng)補(bǔ)回歸社會(huì)利益本位。

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（責(zé)任編輯：萬(wàn)賢賢）

英文標(biāo)題Research on Standardizing Local Talent Reward and Supplement Policies from the Perspective of Fiscal and Taxation Law

英文作者Jin Chao

英文作者單位（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

英文摘要Abstract：In recent years， many local governments in China have introduced various talent award and subsidy policies successively in the war for talents.By sorting out the status quo of local government talent award and subsidy policies， it is found that first， there are a large number of local government talent award and subsidy policies， but the legal validity of the policies is low， which leads to intensified competition for talent. Second， there are various forms of local talent award and subsidy policies， but the boundary of talent award and subsidy is blurred， resulting in unclear status in taxation law. Third， local talent awards and subsidies are relatively rich， and the effect is significant， but local governments may abuse public property rights. Talent awards and subsidies directly involve the financial expenditures of local governments， but there are few studies on regulating local talent awards and subsidies from the perspective of fiscal and taxation laws， and this is what this study attempts to do.

The article further investigates the legality， justifiability and effectiveness of the local talent award and subsidy policies by using the theoretical tools of fiscal and taxation laws， including statutory fiscal and taxation， fiscal and tax neutrality， and public property rights. First， talent awards and subsidies of local governments should be examined for taxability when they are considered as personal income， and? for democracy when they are used as fiscal expenditures. However， at present， some local talent award and subsidy policies violate the taxation laws. At the same time， the lack of a separate budget account for talent awards and subsidies will not only reduce the transparency of huge talent awards and subsidies， but also weaken the democratic of talent awards and subsidies standard adjustment. Second， the local talent award and subsidy policies fail to achieve fiscal and tax neutrality effectively. Although some local talent award and subsidy policies conform to formal legitimacy， they not only fail to correct the uneven allocation of talent resources， but also fail to comply with the principle of proportionality with justified purposes， appropriate means and local conditions， thus lacking justifiability. Third， in the implementation of the local talent award and subsidy policies， the local government's public property rights have not been effectively regulated. The rights and interests of taxpayers have not been effectively protected， the powers and expenditure responsibilities of local talent awards and subsidies have not been adapted effectively， and the talent awards and subsidies have not been recovered effectively. As a result， local talent award and subsidy policies have failed to attract and retain talent effectively.

Local talent award and subsidy policies should be legal， justified and effective. First， local talent awards and subsidies should follow the laws of fiscal and taxation. In the future， a separate budget account should be set up to reflect the expenditure on talent awards and subsidies. The update of the talent award and subsidy policy should also be subject to democratic examination through budget adjustment. National legal documents should be formulated quickly to standardize local talent award and subsidy policies. Talent awards and subsidies have different meanings in taxation law， and they need to be reasonably distinguished and taxed legally. Second， local talent awards and subsidies should reflect the neutrality of fiscal and taxation. Local talent awards and subsidies should be included in the law as financial expenditures. With the help of fiscal transfer payments， underdeveloped regions are encouraged to formulate more favorable incentive and subsidy policies. The formulation of the talent award and subsidy policy should follow the principle of proportionality， so as to achieve the justifiable purpose of award and subsidy， appropriate means and local conditions. Third， local talent awards and subsidies should be implemented in public property. In the future， China needs to establish a taxpayer litigation system. On the one hand， it rationally divides the powers of governments at all levels in talent awards and subsidies. On the other hand， it avoids aggravating lower-level fiscal expenditure responsibilities. It is necessary to supervise the distribution of awards and subsidies effectively ， and establish a performance evaluation system for awards and subsidies. When the purpose of the talent award and compensation policy cannot be achieved or issued correctly， it is also necessary to emphasize the government's obligation to recover talent awards and subsidies. To standardize the talent award and subsidy policies of local governments， it is important to move towards a system of smooth flow of talents by following the fiscal and taxation law.

英文關(guān)鍵詞Key Words：Local Talent Rewards and Subsidies Policies;Statutory Fiscal and Taxation; Fiscal and Taxation Neutrality; Public Property Rights

收稿日期：2022-01-15? 修回日期：2022-03-01

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（21AFX007）

作者簡(jiǎn)介：金超（1993-），男，浙江紹興人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅法。