陳惟杉

2022年5月28日，廣東廣州市番禺區(qū)鐘村。圖/視覺中國

鄭汴路是鄭州市區(qū)的一條主干道，河南省人民檢察院位于道路南側，對面便是當地一處頗具名氣的商品房樓盤。如果站在這處樓盤的高層向南眺望，會發(fā)現(xiàn)不遠處一片紅色屋頂的獨棟房屋，當地人會告訴你，“那是村民的房子”。

這些散落在城市中的村莊，被快速發(fā)展的城區(qū)包圍，形成了城市中的農村聚落，往往擁有密集的村民自建房屋，并普遍出租。這樣的城中村在中國的城市中并不鮮見，對它們的新一輪改造正在開啟。

7月21日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（下稱“指導意見”）。會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發(fā)展的一項重要舉措，要優(yōu)先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造，成熟一個推進一個，實施一項做成一項。

7月24日的中央政治局會議也指出，要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。

中央政治局會議與國務院常務會議都要求推動城中村改造，這被認為是新一輪城中村改造強力啟動的信號。

不同于以往的“棚戶區(qū)改造”，這輪城中村改造聚焦超大、特大城市。根據國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口達1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口達500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。

目前，國內共有7個超大城市，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。14個特大城市，分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

在房地產市場低迷之時決策層推動城中村改造，無疑希望其可以激活當前的樓市，這也是外界關注的重點。

城中村改造此前一直在各地推進，一些城市已經推進數十年，甚至已經度過城中村改造的高峰期。

如杭州早在2004年就頒布了《關于繼續(xù)深入開展撤村建居與城中村改造的實施意見》。2016年，杭州啟動“主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動”，目標是“十三五”期間基本完成主城區(qū)246個城中村改造。截至2020年，杭州市全市共啟動266個城中村改造，基本完成主城區(qū)“城中村”改造。

近年國家部委出臺的政策文件中，多將城中村改造置于“城市更新”之下，與老舊小區(qū)改造、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等并列于“三區(qū)一村”改造之中。國家發(fā)改委在2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務中便提到，要在老城區(qū)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內容的城市更新行動。

“其實在城市更新的概念下，各個城市，以及城市中不同區(qū)域的側重點與方式也不一樣。比如北京東、西城區(qū)一些老舊的平房區(qū)，改造的方式早已從‘拆遷’轉變?yōu)椤暾埵酵俗狻用褚罁栽冈瓌t搬入安置房，由城投公司進行整修后進行適度經營?！庇袇⑴c北京城市更新項目的城投公司負責人告訴《中國新聞周刊》，這樣的城市更新項目偏重于保護與通過綜合治理改善居民生活環(huán)境。

而此次在7月底國務院常務會議、中央政治局會議層面單獨聚焦城中村改造，足見決策層對其重視程度之高。聯(lián)系到當下房地產市場低迷的狀態(tài)，人們很容易將這一輪城中村改造視為“二次棚改”。

2008年國際金融危機爆發(fā)，官方開始在全國范圍內大規(guī)模推進城市、國有工礦、國有林區(qū)（林場）、國有墾區(qū)（農場）等各類棚戶區(qū)改造，使其作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要組成部分。特別是在“十三五”期間，棚改目標定為2000萬套。最終，從2016年到2020年8月，全國開工改造各類棚戶區(qū)2300多萬套，超額完成目標任務。

但此次針對超大、特大城市的城中村改造，顯然與上一輪不分城市大小、全面鋪開的棚改不同，集中于超大、特大城市也被認為更加符合當前中國樓市的供需關系。

上海金融與法律研究院研究員劉遠舉便認為，隨著人口向一線城市聚集，三四線城市的房地產市場存在庫存過剩、房價過高、債務風險等問題。但一線城市的房地產需求卻被限制。這一輪城中村改造，思路順應人口向大城市聚集的經濟規(guī)律。

同時，城中村改造也并不一定意味著“大拆大建”。

2021年，住建部曾發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，強調不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20％。原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆建比不應大于2。

城中村改造的強度，可能也并不像外界想象的那般劇烈，從一些城市透露的城中村改造方案中可以看到，往往是拆除重建和綜合整治并重。

如濟南就在2021年～2035年的城市更新專項規(guī)劃中明確提及，“以多種更新方式推動城中村改造”，其中在二環(huán)以內、城市建設重點片區(qū)和城市重大設施建設涉及的城中村采取拆除重建方式；其他一般地區(qū)的城中村，通過綜合整治方式改善基礎設施，消除安全隱患，增加公共服務設施，提升空間品質，改善人居環(huán)境。

2021年3月19日，河南鄭州市，陳砦村的幾棟高樓被爆破。圖/IC

同一時間段內，青島針對城中村的規(guī)劃是“拆除重建為主、改造提升為輔”。而成都則在2022年～2025年的城市更新規(guī)劃中提出，按照“少拆多改，注重傳承”的原則，推進31片城中村改造。

盡管7月底以來外界已經對于這一輪城中村改造的規(guī)模有過眾多期待，測算其年均投資體量約萬億元。不過華泰證券在研報中認為，規(guī)模與周期上，預計城中村改造影響周期較長，短期規(guī)模不宜夸大。

特別是在當前的房地產市場環(huán)境中，一個重要問題是誰來改造城中村？

陳砦曾是鄭州最著名的城中村，被稱為“小香港”，也是眾多“鄭漂”來鄭后最先租住的區(qū)域。在0.6平方公里的800多棟建筑中，曾經擠下18萬人。2012年到2016年間，鄭州曾提出三環(huán)之內城中村全部拆遷的口號，“小香港”便在那之后逐漸消失。

與陳砦相距不遠，便是金水升龍廣場，其更為人們熟知的名字是“曼哈頓廣場”，在幾年前整頓房地產項目“洋名”時更名，這是鄭州最早的城中村改造項目之一，由閩系房企升龍集團開發(fā)。

“誰來操盤城中村改造項目，多少能看出當地房地產行業(yè)的變遷軌跡，2010年前曾有不少閩系房企涌入鄭州。在如今陳砦的城中村改造進程中，占據主角的是鄭州本地房企美盛置業(yè)，這也是當下為數不多保持健康的民營房企?！编嵵莘康禺a業(yè)資深人士透露。

盡管國常會審議通過的“指導意見”提到，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，但是多位房地產業(yè)內人士的共同擔憂是，還有多少房企有意愿、有能力參與城中村改造項目？

對于此前已經出險的房企而言，此前參與的城中村改造、城市更新項目仍有待盤活。截至今年6月30日，恒大參與舊改項目78個，其中34個位于深圳?！芭f改項目周期較長，理應在出險后及時出手，但是位于深圳的舊改項目顯然相比于恒大眾多位于三四線城市的項目更具價值，涉及資金體量較大，加之恒大惜售，舊改項目出手并不容易。”有業(yè)內人士向記者分析說。

今年4月，因為幾份招標公告，深鐵置業(yè)接盤恒大深圳龍崗區(qū)四聯(lián)社區(qū)排榜村城市更新項目才被外界知悉，項目計劃總投資超過464億元。排榜村早在2016年年底便被列入《2016年深圳市城市更新單元計劃第六批計劃》，更是以近50.6萬平方米的拆除重建面積成為所處的橫崗社區(qū)最大的舊改項目。此前，招商蛇口、深圳市級地產紓困平臺安居建業(yè)也曾接盤恒大位于深圳的多個舊改項目。

顯然，相比于民營房企，央企、國企以及地方城投被認為應該在新一輪城中村改造中發(fā)揮更大作用。不過，作為廣州國資系房企越秀地產，面對廣州今年城中村改造投資達983億元這塊蛋糕也頗為謹慎。

在8月底召開的業(yè)績會上，越秀地產副董事長、執(zhí)行董事兼總經理林峰坦言，城市更新項目的周期比較長，與一手市場不同，還涉及拆遷、回遷等問題，所以首先要控制風險?！皩Τ鞘懈马椖浚覀円蟮耐顿Y標準比公開市場招拍掛市場更高，如對其凈利率、毛利率要求會更高，這樣就能留足一些安全墊，以防出現(xiàn)一些風險?！?/p>

他認為，對舊改項目要有評判，即拆遷的難度多大，項目所在地區(qū)未來有沒有發(fā)展?jié)摿?，是不是位于城市產業(yè)、人口、資源、公共建設配套重點投放的區(qū)域。

“城中村改造雖然有極強的政策導向，但是如果房企通過招拍掛摘下城中村改造地塊，那就是企業(yè)行為，從拆遷開始，投入較多、周期較長，這也是為什么此前一些企業(yè)參與舊改項目時資金鏈斷裂的原因?！鼻笆龀峭豆矩撠熑烁嬖V記者。

華泰證券在研報中認為，目前來看，民營房企現(xiàn)金流緊張的狀況仍待緩解，地產銷售走弱下償債風險或進一步上升，預計短期內民營房企競標城中村改造項目實施主體的積極性較低，但可能通過輸出代建、提供物業(yè)服務、存量商品房回購為保障房等多元化途徑參與。而龍頭國資房企，可能是未來參與城中村改造的主力。

“新一輪城中村改造，有幾個新特征，比如國企主導代替民企，綜合改造（比如市政和公服補短板）代替房地產單一改造，公共屬性回歸代替完全的市場化。因此，改造的資金投入非常大，而且期限錯配很嚴重，后期不管是運營回收資金還是賣地回收資金，周期都很長，而且存在較大的不確定性，特別是地能否賣出去。因此，解決資金問題、解決資金期限錯配是頭等大事?！睆V東省規(guī)劃住房政策研究中心首席研究員李宇嘉向記者解釋說。

在“誰來改造以及錢從哪里來”問題的背后，涉及是否還要遵循過往“征地拆遷”的開發(fā)邏輯？農村集體建設用地能否入市？這同樣是外界對于這一輪城中村改造的期待。

2022年8月28日，廣東廣州市荔灣區(qū)，茶滘城中村改造項目83套安置房順利交付。圖/視覺中國

原中房集團公司黨委書記、董事長孟曉蘇對于新一輪城中村改造推動集體土地和國有土地“同等入市、同權同價”有所期待，他撰文指出：今后的“城中村改造”除了政府把土地征為國有這種傳統(tǒng)形式，還可以采取集體建設用地與國有土地“同等入市、同權同價”的方式，以實現(xiàn)農村建設用地充分利用。它將逐漸破除城鄉(xiāng)二元結構，讓農民財富成倍增值，加快促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

國有土地上的房屋可以交易，農村集體土地上的房屋只能在村集體內部流轉，這種嚴格的城鄉(xiāng)二元結構在集體建設用地建設租賃住房上撕開一個缺口。早在2010年，北京便曾試點利用集體土地建設公租房；2017年，13個城市開展集體建設用地建租賃住房試點。

根據國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部第三研究室副主任伍振軍對北京早期試點項目的調查，認為其緩解了保障房建設項目的土地、資金壓力?！岸蚁啾日鞯匮a償，村集體建設租賃房的土地收益大幅度提高?！?/p>

市場對于城中村改造感到興奮，不僅因為較大的投資體量對于投資與經濟的提振作用，其更被視為拉動當前樓市低迷需求的一招。因為不管是建設安置房，還是貨幣化安置，總歸會創(chuàng)造新的住房需求。

2015年，房地產市場同樣陷入低谷，正是因為棚改，特別是貨幣化安置推動大規(guī)模棚改，最終重啟樓市。所謂棚改貨幣化安置，就是指政府部門直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區(qū)居民，而后居民再到商品房市場上購置住房。

住建部原部長陳政高曾公開表示，棚改貨幣化安置，第一，提高了效率。老百姓從棚戶區(qū)搬出以后，就可以住進樓房，而建設房子至少要三年甚至四年時間；第二，可以自由選擇，包括地段、樓層選擇，新房、舊房選擇，物業(yè)選擇等。

2014年全國棚改貨幣化安置比例為9％，2015年快速上升為29.9％，2016年這一比例更是上升到了48.5％。官方數據稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。雖然自2017年后，住建部門不再公布全國棚改貨幣化安置比例，但其去庫存的效果可見一斑。

外界期待新一輪房票的發(fā)放在當下可以起到類似的效果。日前，在網絡上流傳的《廣州市城中村改造房票安置實施辦法（建議稿）》（下稱“建議稿”）中已經具體描述了“房票安置”的細節(jié)，這份建議稿隨后也被證實。

“房票”指的是被征收人的房屋安置補償權益進行貨幣量化后，征收人出具給被征收人購置房屋的結算憑證，可以說是貨幣化安置的具體形式。

建議稿提及，“房票安置”適用于廣州市行政區(qū)內各類城中村改造項目的拆遷安置工作，包括政府收儲、統(tǒng)籌做地和“三舊”改造等不同模式下的城中村改造項目。原則上各區(qū)發(fā)放的房票優(yōu)先在本轄區(qū)內統(tǒng)籌兌換安置，對本轄區(qū)范圍內房票房源不足以滿足安置需求的，報市政府研究同意后，可在廣州市內其他區(qū)統(tǒng)籌存量房源。

房票票面金額包括基礎補償金額、政策性獎勵等。在房票資金結算方面，建議稿提及，政府部門以分期支付的方式與地產開發(fā)商結算房票資金，被征收人完成房票購房后支付票面金額的10％，城中村土地拆遷平整后支付票面金額的20％，城中村土地出讓（劃撥）后支付票面金額的70％。參與房票安置工作的房地產開發(fā)企業(yè)，按照企業(yè)自愿參與原則公開進行征集，鼓勵央企、國企和有實力的民企積極參與房票安置工作。

在這一輪樓市的下行周期中，房票并非第一次出現(xiàn)在地方政府的工具箱中。鄭州，是此輪房地產下行周期中，首個推行房票安置政策的省會城市。2022年6月，河南鄭州發(fā)布了大棚戶區(qū)改造項目房票安置實施辦法。但從實際情況來看，房票政策并未帶動市場的有效恢復。

2023年8月15日，廣東東莞市東城街道，拆遷中的城中村火煉樹社區(qū)。圖/視覺中國

據中指院統(tǒng)計，鄭州推出房票安置政策首月，即2022年7月，鄭州商品住宅周均銷售由6月前三周的1191套降至1016套，市場在6月傳統(tǒng)旺季銷售短暫回升后再次下滑，房票安置政策實施對成交無明顯拉動效果。

但從解決緩解改造資金壓力的角度看，房票有獨特價值。李宇嘉解釋，一方面，房票安置不需要改造主體支付拆遷安置費用或建設安置房；另一方面，可以拉長與入庫開發(fā)商（被拆遷人拿房票選房）的結算周期，比如簽訂銷售合同付10％，土地平整完支付20％。這樣，前期最大的一塊資金投入就解決了，再加上資金投入由市場化資金（信托、私募、更新貸等）變?yōu)楣操Y金投入（專項債、更新基金等），融資成本降低，這樣就極大地降低了資金壓力。

他建議可以將二手住房納入到房票安置的范疇，這樣房票對新房、二手房庫存去化有明顯的效果，也能滿足居民多樣化的居住需求，還能降低改造成本。