張靜

6 月19 日，浙江省東陽(yáng)市南馬鎮(zhèn)花園村（徐昱/ 攝）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的提出，標(biāo)志著推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程從重視物質(zhì)環(huán)境的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張轉(zhuǎn)向重視人的城鎮(zhèn)化，使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化就業(yè)轉(zhuǎn)移的前提下，實(shí)現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變，并逐步實(shí)現(xiàn)全面融入城市型社會(huì)。

近十年過(guò)去了，在國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要及相關(guān)文件中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)仍是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)的重中之重。近日，浙江省在提高城鎮(zhèn)化率，進(jìn)一步打造浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)等方面再次邁出創(chuàng)新性的一步。

不久前，《浙江省推動(dòng)落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施方案（2023-2027年）》（以下簡(jiǎn)稱“浙江方案”）施行，有效期5年。浙江方案明確，浙江全省（杭州市區(qū)除外）全面取消落戶限制政策，同時(shí)進(jìn)一步放開(kāi)放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件。

浙江此舉有何示范意義，其做法未來(lái)是否會(huì)在全國(guó)推廣？就相關(guān)話題，《瞭望東方周刊》近日專訪了清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚。

尹稚

集十年探索之大成

《瞭望東方周刊》：此次浙江方案有哪些亮點(diǎn)？?

尹稚：浙江方案亮點(diǎn)可從以下方面去觀察：

一是集十年探索之大成，在高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)進(jìn)程中形成系統(tǒng)全面的率先垂范。這十年間，在渠道建立、制度保障和需求應(yīng)對(duì)等方面，全國(guó)各地都在推進(jìn)，但受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異化影響，進(jìn)展程度不一。此次浙江方案是一次全面系統(tǒng)性的探索，以期在新市民的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社保、文化生活等全方位條件改善上更上一層樓。同時(shí)，也反映出站在區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合等新理念、新要求的視角下，浙江正在將涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的三大工程整合起來(lái)，以期達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距，縮小公民身份差別，走向共同富裕的總目標(biāo)。

二是在暢通渠道方面，試行的登記戶口制度是推動(dòng)居住證與戶籍管理的并軌，變雙軌制為并軌運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)突破會(huì)增加人口流動(dòng)的自主性特征，更適合現(xiàn)代化社會(huì)就業(yè)流動(dòng)性、居住地選擇流動(dòng)性增加的特征，使更多的新移民和青年一代有更多的精力和財(cái)力投入個(gè)人成長(zhǎng)和事業(yè)發(fā)展。針對(duì)超特大城市的積分落戶政策，則明確向就業(yè)穩(wěn)定和居住穩(wěn)定的時(shí)長(zhǎng)傾斜，明顯淡化了目前普遍存在的“精英”優(yōu)惠特征，更好體現(xiàn)了超特大城市現(xiàn)代化進(jìn)程中必須具備的多樣化和包容化特征，這是很有前瞻性的。同時(shí)，浙江方案中提及的省內(nèi)城市間的落戶積分互認(rèn)以及逐步拓展到長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的互認(rèn)，則反映出對(duì)超特大城市發(fā)展必須走區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路的堅(jiān)定信心。對(duì)舉家落戶和家屬隨遷制度的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)出明確的人文關(guān)懷政策導(dǎo)向。電子居住證推行的重點(diǎn)是逐步實(shí)現(xiàn)居住證與身份證的銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可享受的公共服務(wù)和福利與在地性戶籍脫鉤（這是傳統(tǒng)戶籍制度的核心），以達(dá)到全體公民的地域平等和身份平等。這一點(diǎn)是國(guó)家現(xiàn)代化、社會(huì)治理現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的。

浙江方案中提及的省內(nèi)城市間的落戶積分互認(rèn)以及逐步拓展到長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的互認(rèn)，反映出對(duì)超特大城市發(fā)展必須走區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路的堅(jiān)定信心。

三是在制度建設(shè)方面，明確把就業(yè)問(wèn)題列為公共服務(wù)保障的首位。能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化就業(yè)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心。浙江方案的切入點(diǎn)選擇很精準(zhǔn)：靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，提升就業(yè)指導(dǎo)、輔導(dǎo)以應(yīng)對(duì)新興業(yè)態(tài)，這些做法無(wú)疑是在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中帶來(lái)的就業(yè)方式的變化，創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)更多更充分的就業(yè)機(jī)會(huì)。要解決新市民和青年人的住房問(wèn)題涉及身份性救助和時(shí)段性救助兩個(gè)方面，其中時(shí)段性救助是根本。堅(jiān)持租售同權(quán)的原則并落在實(shí)處是基礎(chǔ)，以租賃方式滿足需求比一次性購(gòu)房補(bǔ)貼更加公平合理，而對(duì)選擇這種路徑會(huì)遇到的瓶頸——長(zhǎng)租房政策不夠完善的問(wèn)題，浙江方案也進(jìn)行了充分關(guān)注。

近年來(lái)，清華大學(xué)相關(guān)智庫(kù)的研究表明，隨遷子女教育問(wèn)題仍然嚴(yán)峻?？蛇x學(xué)校質(zhì)量差、就學(xué)過(guò)程不穩(wěn)定和非連續(xù)性都嚴(yán)重影響到下一代教育質(zhì)量的提升，升學(xué)考試政策的“排外性”更是最大痛點(diǎn)。浙江方案首提“探索建立以流入地學(xué)籍和連續(xù)受教育年限為依據(jù)的中高考報(bào)考制度”，這是目前最大膽的嘗試，也會(huì)形成最根本的突破，其經(jīng)驗(yàn)必將造福數(shù)以億計(jì)的后代子孫，從根本上改變中國(guó)的后備人力資源素質(zhì)，使人口的規(guī)模紅利真正向質(zhì)量紅利轉(zhuǎn)變。

四是“金藍(lán)領(lǐng)”職業(yè)技能提升行動(dòng)應(yīng)對(duì)了中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新動(dòng)能轉(zhuǎn)換的核心需求。新市民融入城市社會(huì)首先需要的是就業(yè)融入，傳統(tǒng)“農(nóng)民工”技能培訓(xùn)所聚焦的初中級(jí)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，應(yīng)對(duì)了當(dāng)時(shí)中國(guó)制造業(yè)的中低技術(shù)含量發(fā)展和城鎮(zhèn)化的大規(guī)模物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的特征。而在新發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，中高端勞動(dòng)技能培訓(xùn)成為重點(diǎn)，杰出工匠將成為“金藍(lán)領(lǐng)”的代表。

五是數(shù)字化支撐，這是實(shí)現(xiàn)復(fù)雜政策閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的好平臺(tái)，也是及時(shí)反饋、完成政策評(píng)估、糾偏和適時(shí)修正的好路徑。浙江在這方面有優(yōu)勢(shì)，也走在前列。

2022年7月22日，村民在浙江省湖州市德清縣舞陽(yáng)街道盛安名苑小區(qū)看新房

中長(zhǎng)期人口凈流入地區(qū)

《瞭望東方周刊》：人口政策率先向前邁出一大步，為什么是浙江？

尹稚：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的推進(jìn)是有成本的?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺(tái)以后，一個(gè)熱議話題就是中央、地方、企業(yè)、個(gè)人如何分擔(dān)市民化的成本。浙江向前邁出一大步的最大底氣，來(lái)自于地方財(cái)政的積累和良性預(yù)期，在地企業(yè)的發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以及相對(duì)穩(wěn)定并較好的人均收入，當(dāng)然開(kāi)放包容的城市氛圍也必不可少。改革開(kāi)放幾十年來(lái)，浙江模式的總結(jié)已有很多，深植其中的對(duì)個(gè)體奮斗、勤勞致富的尊重，抱團(tuán)闖海所形成的互利共贏“新集體主義”精神特質(zhì)等等，都會(huì)影響到未來(lái)發(fā)展。

《瞭望東方周刊》：2022年，浙江以比上年常住人口增量37萬(wàn)，位居全國(guó)31個(gè)省份榜首。浙江為何還要從省級(jí)層面宣布全面取消落戶限制？

尹稚：原因有兩點(diǎn)：一是促進(jìn)省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，先富帶后富，以城帶鄉(xiāng)，走向共同富裕。這是一個(gè)就地、就近城鎮(zhèn)化和人的全面現(xiàn)代化的過(guò)程。當(dāng)下的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不僅有從鄉(xiāng)到城的人口流動(dòng)，城與城之間的人口流動(dòng)也在迅速增加，從城返鄉(xiāng)的人口流動(dòng)也在出現(xiàn)，這是現(xiàn)代化的標(biāo)志，也是趨勢(shì)，反映出人的全面發(fā)展和人的現(xiàn)代化的本質(zhì)。讓更多的人在就業(yè)、居住和享受物質(zhì)與文化生活方面擁有更多的自主選擇可能，實(shí)現(xiàn)更大的可流動(dòng)性，才能創(chuàng)造更充分的就業(yè)，享受更好的公共服務(wù)和獲得人生不同階段更好的生活質(zhì)量，也才能讓城與鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)更充分的融合和利益交換，催生出生產(chǎn)要素的統(tǒng)一市場(chǎng)。

二是中國(guó)是一個(gè)廣域人口大國(guó)，但真正適宜人居并適宜城鎮(zhèn)化集中發(fā)展的國(guó)土面積并不大，這也是為什么國(guó)家要制定印發(fā)《全國(guó)及各地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，并劃定19個(gè)城市群作為城鎮(zhèn)化集中發(fā)展地區(qū)的原因。浙江是其中一個(gè)重要的城鎮(zhèn)化集中發(fā)展地區(qū)，也是長(zhǎng)三角城市群的核心組成部分。省內(nèi)還有若干都市圈在培育之中，其新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，內(nèi)外循環(huán)中重要的節(jié)點(diǎn)和樞紐作用，對(duì)未來(lái)全國(guó)城鎮(zhèn)化大格局的形成都十分重要。因此，浙江將會(huì)是一個(gè)中長(zhǎng)期的人口凈流入地區(qū)。

是否出現(xiàn)落戶高峰，取決于浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否能形成穩(wěn)定的就業(yè)高峰。

十年內(nèi)在長(zhǎng)三角普遍推廣

《瞭望東方周刊》：除杭州市區(qū)外，浙江全省基本零門(mén)檻落戶。政策一出，是否會(huì)出現(xiàn)落戶高峰？浙江各地的公共服務(wù)是否能覆蓋至常住人口？

尹稚：是否選擇在城市落戶，選擇什么樣的城市落戶，這本質(zhì)上是個(gè)人的自主意愿選擇，也是個(gè)體和家庭利益平衡下的自愿行為。政府要解決的是“半城市化”問(wèn)題，以及由此引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定、代際發(fā)展和階層跨越阻斷問(wèn)題。要相信個(gè)人和家庭不會(huì)盲目地走“被城市化”的道路。

就全國(guó)而言，浙江的城鄉(xiāng)收入差是比較小的，省內(nèi)居民在城與城之間的流動(dòng)會(huì)成為重點(diǎn)，而公共服務(wù)的均等化正在進(jìn)一步縮小城與城的差別。公共服務(wù)均等化程度越高，擇城流動(dòng)的動(dòng)力會(huì)越來(lái)越轉(zhuǎn)向個(gè)人發(fā)展需求，催生多樣化的個(gè)人成長(zhǎng)路徑。公共服務(wù)的均等化也會(huì)削弱城市體系的層級(jí)化特征，走向網(wǎng)絡(luò)化的城市均衡發(fā)展。城市各有所長(zhǎng)，居民各取所需，這是區(qū)域均衡發(fā)展的路徑。

至于跨省區(qū)域差距所引發(fā)的移民是與穩(wěn)定就業(yè)掛鉤的，這也是落戶的第一前提。是否出現(xiàn)落戶高峰，取決于浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否能形成穩(wěn)定的就業(yè)高峰。有則順其自然，沒(méi)有則涌入的人口也不具備落戶條件，會(huì)自行離開(kāi)。在這個(gè)問(wèn)題上，不要低估個(gè)體的智慧，只有高就業(yè)機(jī)會(huì)地區(qū)才有足夠的吸引力。

基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，是一個(gè)盡力而為、量力而為，逐步漸進(jìn)的過(guò)程。更好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造出更好的就業(yè)機(jī)會(huì)；更好的均等性，帶來(lái)更好的流動(dòng)性；催生更充分的就業(yè)，形成更好的地方財(cái)政提升機(jī)會(huì)，政府就有更好的公共財(cái)政投入能力去擴(kuò)展基本公共服務(wù)——這是設(shè)計(jì)中的正向良性循環(huán)。這個(gè)循環(huán)中的任一環(huán)節(jié)出問(wèn)題，漸進(jìn)式的改革就會(huì)有波折。而無(wú)論何種改革都是有風(fēng)險(xiǎn)的，也不會(huì)是一路凱歌的。浙江方案是一個(gè)五年規(guī)劃，有的目標(biāo)是可預(yù)期達(dá)成的，有的目標(biāo)是前沿探索的，但沒(méi)有一個(gè)目標(biāo)是能一蹴而就。

《瞭望東方周刊》：從推動(dòng)省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化到影響整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)，浙江“落戶”新政在長(zhǎng)三角區(qū)域意味著什么？?

尹稚：浙江是個(gè)常住人口超過(guò)6500萬(wàn)、城鎮(zhèn)化率超過(guò)73%的省份。按人口普查數(shù)據(jù)，浙江省的戶籍人口也在5800萬(wàn)以上。因此，浙江方案的最大受益者從數(shù)量上看是本省居民，作為共同富裕示范區(qū)最大或最直接的獲益者也是本省居民。

建立全國(guó)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素大市場(chǎng)（人力資源市場(chǎng)是其中之一）是有一個(gè)過(guò)程的。浙江方案提出先統(tǒng)一全省并試圖影響長(zhǎng)三角地區(qū)，推動(dòng)跨省的經(jīng)濟(jì)圈、城市群統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。隨著全國(guó)的區(qū)域發(fā)展更加平衡，才有可能建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力（人力）資源市場(chǎng)。全國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕則是一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的奮斗過(guò)程，五年時(shí)間先在省級(jí)尺度上有突破性進(jìn)展已十分不易了。

浙江方案無(wú)疑會(huì)推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域的一體化進(jìn)程，其率先垂范的做法，我預(yù)計(jì)十年內(nèi)會(huì)在長(zhǎng)三角地區(qū)得到普遍采納和推廣，至于全國(guó)推廣，可能是2035年以后的事情。

6月7日，浙江省杭州市蕭山區(qū)梅林村美好生活中心，一名女士自助測(cè)量血壓（才揚(yáng)/ 攝）