肖南昌

于都縣住房保障安置服務(wù)中心

引文

2011 年1 月21 日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，自公布之日起施行。這是我國(guó)在城市房屋征收補(bǔ)償制度上的一次重大改進(jìn)，是“立法向權(quán)利本位邁出的重要步伐”，同時(shí)會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償有深遠(yuǎn)的影響。目前，征收補(bǔ)償還存在巨大的漏洞，許多規(guī)定沒(méi)有落實(shí)到位。這些現(xiàn)象促使我們必須對(duì)房屋征收補(bǔ)償相關(guān)制度條例做出更深刻的思考。

一、土地上房屋征收補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則

關(guān)于征收房屋所有權(quán)問(wèn)題，我國(guó)憲法和相關(guān)的法律做出明確規(guī)定，需要遵從以下三個(gè)原則，即公共利益需要原則、依照法定程序原則和依法給予補(bǔ)償原則。

（一）公共利益需要原則

我國(guó)憲法及相關(guān)法律都規(guī)定了征收必須遵循公共利益需要原則，這是我國(guó)法律首次以列舉的方式界定公共利益《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8 條明確，出于保障國(guó)家安全，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的目的，如果遇到以下情形，需要進(jìn)行房屋征收的，要由市，縣級(jí)人民政府才可以做出征收房屋決定，這些情形包括：

1.國(guó)防和外交的需要；

2.由政府組織的進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

3.由政府組織實(shí)施的科教文衛(wèi)體環(huán)資以及防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

4.由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

5.由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

6.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

（二）依法給予補(bǔ)償原則

首先，關(guān)于補(bǔ)償主體?！稐l例》規(guī)定的主體與之前的規(guī)定存在一些差異。如第4 條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”作為公益性征收，那么應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的主體應(yīng)該是政府，不能把供應(yīng)商納入責(zé)任范圍，這是政府應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任。其次，關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。《條例》規(guī)定在發(fā)布對(duì)房屋的征收公告時(shí)，應(yīng)明確補(bǔ)償金額應(yīng)不低于當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。有兩種方式可供選擇，一是貨幣補(bǔ)償，二是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。由此可以看出，該條例在最大化保護(hù)被征收人的財(cái)產(chǎn)安全利益，避免其因?yàn)楣怖娑鴵p失個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程與個(gè)人利益共同發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧。

（三）依照法定程序原則

首先，根據(jù)條例規(guī)定，在征收補(bǔ)償前，需要依法進(jìn)行公告，征求被征收人的意見(jiàn)或進(jìn)行聽(tīng)證。這是在《條例》第13 條的規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府在對(duì)房屋進(jìn)行征收時(shí)需要先出公告，公告應(yīng)包含征收范圍以及對(duì)被征收人擬定的補(bǔ)償方案，行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)等內(nèi)容，其次，應(yīng)該不斷完善征收程序的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)措施。如果被征收人不滿(mǎn)意政府的征收決定，可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)益。一方面，市、縣級(jí)人民政府被賦予征收補(bǔ)償決定的權(quán)力，同時(shí)這些權(quán)力受到監(jiān)督，且監(jiān)督程度越來(lái)越高，尤其是司法部門(mén)的監(jiān)督。在之前，被補(bǔ)償人只能對(duì)補(bǔ)償、安置方式進(jìn)行復(fù)議或訴訟，而現(xiàn)在可以采取更多的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)利。同時(shí)縮小政府部門(mén)拆遷權(quán)力，只有司法部門(mén)可以采取強(qiáng)制拆遷，且禁止采取暴力、威脅的方式。

二、集體土地上房屋征收補(bǔ)償法律制度存在的缺陷

（一）征收目的不明確

首先明確征收補(bǔ)償制度的法律依據(jù)“公共利益”的把控標(biāo)準(zhǔn)，《憲法》是我國(guó)的根本法，其中的第13 條是關(guān)于征收公共利益的規(guī)定，然而其中并沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行明確的定義。在2019年國(guó)務(wù)院重新修訂了《土地管理法》，增加了為了公共利益需要征收土地的六種情形，相比《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，在用詞上有所區(qū)別，如將“國(guó)防”變?yōu)椤败娛隆?、增加“通信”“郵政”“社區(qū)綜合服務(wù)”“優(yōu)撫安置”“英烈保護(hù)”“扶貧搬遷”，將第五項(xiàng)“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建”修改為“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，通過(guò)分析比較，我們可以看出，關(guān)于“公共利益”的范圍，是一個(gè)逐漸發(fā)展和變化的過(guò)程，其中仍然存在一些模糊的地方，需要政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步確定。

（二）征收主體不完善

征收的程序是十分復(fù)雜的過(guò)程，這是因?yàn)椋诰唧w征收過(guò)程中，涉及許多主體。通常來(lái)講，征收部門(mén)指的是負(fù)責(zé)土地房屋征收與補(bǔ)償工作的市、縣級(jí)政府部門(mén)，然而，因?yàn)檎魇展ぷ魇謴?fù)雜。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地及地上附屬物、建筑物的征收由縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。而實(shí)際上，大部分縣（市、區(qū)）政府對(duì)于房屋征收，無(wú)論是國(guó)有土地上的還是集體土地上的，都一并納入縣直屬房屋征收部門(mén)（如原房管部門(mén)的房屋征收辦等）。但從法律意義上來(lái)說(shuō)，這些部門(mén)并不具有集體土地上的房屋征收的法定職能，需要縣一級(jí)政府在土地房屋征收方案中加以指定并明確授權(quán)，這樣一來(lái)，房屋征收部門(mén)在具體實(shí)施過(guò)程中，就會(huì)遇到諸多的法律障礙，嚴(yán)重影響征收項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。目前，大部分區(qū)域集體上的房屋征收采取屬地管理，由征遷項(xiàng)目所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施，縣一級(jí)房屋征收部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，這種模式，對(duì)房屋征收具有極大的促進(jìn)作用。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收工作中，國(guó)有土地和集體土地的征收措施存在很大的不同，國(guó)有土地房屋的征收涉及的財(cái)產(chǎn)只有房屋，然而在進(jìn)行集體土地征收時(shí)，除了房屋外，還可能包括土地上的附著物，農(nóng)作物，以及土地等。在進(jìn)行國(guó)有土地上房屋征收工作時(shí)，需要遵循的原則是保證被征收人居住條件等于或高于原有水平，生活水平保持不變，據(jù)此進(jìn)行補(bǔ)償。除此之外，宅基地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于地域的區(qū)別存在巨大差異，參照相關(guān)法律規(guī)定，可以看出還有許多重要項(xiàng)目沒(méi)有被列入補(bǔ)償類(lèi)目，與此相關(guān)的法規(guī)條款也不夠完善，征收補(bǔ)償政策根據(jù)地區(qū)不同存在很大差別，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一，因此有必要建立更加規(guī)范科學(xué)的補(bǔ)償條款。

（四）救濟(jì)措施不全面

征收宅基地上房屋屬于多階段的行政行為，對(duì)于不同階段的救濟(jì)措施，法律也進(jìn)行了不同的規(guī)定。司法方面的救濟(jì)還存在很大的疏漏。首先表現(xiàn)為，司法救濟(jì)很多表現(xiàn)為事后救濟(jì)，且救濟(jì)程度不夠。其次，存在部分問(wèn)題沒(méi)有得到法律明確認(rèn)定，雖然相關(guān)法規(guī)在不斷完善，但在實(shí)際操作過(guò)程中還是存在許多不合規(guī)的情形。舉個(gè)例子，該問(wèn)題有時(shí)既屬于民事問(wèn)題，又屬于行政問(wèn)題，存在很多交叉部分，補(bǔ)償款的分割屬于民事范圍，而征收又屬于行政部責(zé)任范圍，因此，如何妥善處理這種跨部門(mén)事件，還需要進(jìn)一步思考。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償制度的完善

（一）明確征收目的

面對(duì)不同的社會(huì)實(shí)踐問(wèn)題，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，結(jié)合我國(guó)法律現(xiàn)狀，比較不同模式下的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，使法律發(fā)揮最大的作用。

從征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程來(lái)看，相關(guān)的審查程序還不夠科學(xué)規(guī)范，應(yīng)該以滿(mǎn)足公益目的為目標(biāo)，不斷完善征地事項(xiàng)相關(guān)流程，除此之外，還要不斷改進(jìn)監(jiān)管和制約機(jī)制，使整個(gè)流程更加規(guī)范。

（二）完善征收程序

首先對(duì)征收主體進(jìn)行統(tǒng)一，減少不必要的流程和糾紛。在進(jìn)行主體執(zhí)行時(shí)一切按照法律規(guī)定的流程進(jìn)行，在進(jìn)行征收工作時(shí)需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)才能完成，因此在選擇團(tuán)隊(duì)成員時(shí)，應(yīng)注重少而精，把控好成員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，盡量減少權(quán)力的分散，從源頭上杜絕風(fēng)險(xiǎn)隱患；其次有條件地實(shí)行批前預(yù)征收，雖然有很多批前預(yù)征收的流程，但還是存在行政部門(mén)強(qiáng)制性收取房屋的現(xiàn)象。為了減少此類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生，各方應(yīng)做好監(jiān)督工作，從各個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，增強(qiáng)監(jiān)督力度，引入聽(tīng)證程序，訴訟范圍等，迫使工作人員在進(jìn)行相關(guān)工作時(shí)遵守相應(yīng)的程序；三要明確規(guī)定征收期限，對(duì)預(yù)征收時(shí)間維持較長(zhǎng)的項(xiàng)目，因此需要設(shè)置好時(shí)間節(jié)點(diǎn)，就每個(gè)時(shí)間點(diǎn)要完成的事情進(jìn)行明確，提高辦事效率；四是完善接受監(jiān)督程序，土地改革的定州模式中，提煉出“一個(gè)評(píng)估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的改革模式，不斷擴(kuò)大聽(tīng)證和公開(kāi)的范圍，要讓更多的公民了解征收補(bǔ)償?shù)木唧w細(xì)節(jié)和賠償措施，賠償金額，讓百姓參與到整個(gè)征地環(huán)節(jié)中來(lái)，舉行多場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，就征不征，怎么征，如何征，征多少，怎么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題在聽(tīng)證會(huì)上進(jìn)行詳細(xì)討論和說(shuō)明。被征收人可以在聽(tīng)證會(huì)上就相關(guān)問(wèn)題提出自己的看法和疑問(wèn)，并要求行政機(jī)關(guān)予以解釋和說(shuō)明。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該重視被征收人提出的問(wèn)題，能現(xiàn)場(chǎng)解釋的現(xiàn)場(chǎng)解釋?zhuān)荒芙忉尩膯?wèn)題要在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之后進(jìn)行全面了解后予以周全地回復(fù)；不斷完善聽(tīng)證制度，包括各項(xiàng)細(xì)節(jié)問(wèn)題，如筆錄制度，聽(tīng)證官制度等；可以在網(wǎng)上建立公眾參與平臺(tái)，讓百姓更多地參與到征收細(xì)節(jié)中來(lái)，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行。

（三）統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在宅基地和其上房屋進(jìn)行征收后，不僅要對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，還要對(duì)其進(jìn)行合理安置，這是兩種補(bǔ)償措施，應(yīng)同時(shí)進(jìn)行，政府應(yīng)充分意識(shí)到，補(bǔ)償行為僅是對(duì)征收人損失的房屋及其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的合理賠償，但農(nóng)村土地上建的房屋同時(shí)提供給農(nóng)民安身立命之所，一旦失去，就沒(méi)有了居住的地方，所以要對(duì)其后續(xù)安置問(wèn)題進(jìn)行妥善解決，做出完備的預(yù)案。

要明確區(qū)片綜合地價(jià)是否包含宅基地使用權(quán)，明確對(duì)宅基地使用權(quán)予以補(bǔ)償，明確區(qū)片綜合地價(jià)中土地使用費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的比例，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)的分配比例，明確地上附著物的評(píng)估程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確被征地農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障方式和相關(guān)流程，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將預(yù)留的土地補(bǔ)償費(fèi)用用于農(nóng)民再就業(yè)的投入和基礎(chǔ)設(shè)施的改善等。

總而言之，政府要不斷完善制度建設(shè)，與時(shí)俱進(jìn)，保障農(nóng)民生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有所依，認(rèn)識(shí)到土地資源的珍貴，關(guān)于土地的使用涉及整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，包括公共利益，財(cái)富分配效益等等，要盡力平衡社會(huì)利益與個(gè)人利益的平衡，符合當(dāng)前形勢(shì)下公平合理的賠償。

（四）完善救濟(jì)措施

目前我國(guó)常用的救濟(jì)方式為行政復(fù)議，和司法救濟(jì)兩種方式，后者適用范圍更加廣泛，然而，司法救濟(jì)存在很大的弊端，即耗時(shí)較長(zhǎng)，不能使問(wèn)題得到及時(shí)解決。政府考慮到農(nóng)民的知識(shí)水平有限，法律意識(shí)薄弱，缺少利用法律維權(quán)的意識(shí)，所以應(yīng)將由于征收房屋而失去土地的農(nóng)民納入法律援助人群中，增加群眾的維權(quán)渠道，降低維權(quán)成本。法律也應(yīng)考慮延長(zhǎng)農(nóng)民申請(qǐng)復(fù)議，訴訟的時(shí)長(zhǎng)，盡可能地保障農(nóng)民的利益。此外，雖然征收經(jīng)常和補(bǔ)償放在一起講，但兩者可以是不同的兩個(gè)行為。從屬性上講，立法將征收和補(bǔ)償規(guī)定為兩個(gè)不同階段的行為，分屬于行政和民事兩個(gè)領(lǐng)域，兩個(gè)領(lǐng)域都具有各自的糾紛解決機(jī)制，即征收涉及行政行為，可以通過(guò)訴訟的方式得到救濟(jì)，然而補(bǔ)償可以歸為合同，通過(guò)民事訴訟進(jìn)行維權(quán)。

隨著智能手機(jī)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及5G 技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)民數(shù)量激增，他們已經(jīng)越來(lái)越善于通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)渠道獲取信息。為了順應(yīng)這一變化，政府也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將更多的信息以老百姓常用的網(wǎng)絡(luò)渠道發(fā)布出去，將國(guó)家的政策，法律及相關(guān)的惠民工程等信息及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞，讓百姓及時(shí)掌握維權(quán)的方法，途徑，足不出戶(hù)就可以了解征收的法律，政策和補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償金額，如何分割，等問(wèn)題，從根源解決問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)治安與和諧。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地充滿(mǎn)著無(wú)限可能，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是具有中國(guó)特色的制度，符合農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)有著重要的保護(hù)作用，可以更好地推動(dòng)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展的巨大動(dòng)力和保障。然而，目前的農(nóng)村土地房屋征收補(bǔ)償條款還存在很大不足，需要進(jìn)一步完善各項(xiàng)制度和程序，不斷調(diào)整救濟(jì)措施，保障公民的合法權(quán)益。