張潔　劉磊

海外中國、海外中國平安體系、海外利益、海外公共安全、“安?！倍恰氨０病薄@些概念與術(shù)語隨著中國公民與企業(yè)日益廣泛的全球分布而出現(xiàn)并廣為人知，也生動、準(zhǔn)確地反映了中國海外公共安全的發(fā)展歷程與時代特征。相應(yīng)地，保護中國海外公共安全，加強多主體、多層次的安全治理成為維護中國國家安全的重要內(nèi)容。對此，習(xí)近平總書記多次指出，要加強海外利益保護，確保海外重大項目和人員機構(gòu)安全。黨的二十大報告中也明確要求，加強海外安全保障能力建設(shè)，維護我國公民、法人在海外合法權(quán)益。

海外公共安全：一個新生的時代命題

相對于海外利益的耳熟能詳，海外公共安全算是一個新生概念，二者密切相關(guān)但又有所區(qū)別。有學(xué)者指出，現(xiàn)有文獻(xiàn)常常在境外公民安全保護和新型國家利益建構(gòu)兩個語境下使用海外利益一詞，前者是指保護境外企業(yè)、公民等實體的人身與財產(chǎn)免受毀損滅失，后者是指隨著綜合國力的增長，中國的國際角色發(fā)生變化并帶來了利益觀的變化，即逐步在傳統(tǒng)經(jīng)濟、軍事等物質(zhì)利益之外拓展多邊事務(wù)話語權(quán)、國際制度權(quán)益等新型利益。比較可知，兩種語境下的研究主體具有明顯的差異性，對其進(jìn)行有區(qū)分的研究有助于使理論概念和分析維度更為清晰化，爭議更少。因此，近年來一些學(xué)者將前者定義為海外公共安全，即處于中國管轄權(quán)以外的地區(qū)的中國企業(yè)與中國公民的人身安全與資產(chǎn)安全。可以說，海外公共安全是狹義上的海外利益。

海外公共安全日益受到重視是由現(xiàn)實發(fā)展所決定的。改革開放政策的實行，特別是“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的提出，加速了中國公民與中資企業(yè)遍布全球的步伐。盡管中國海外投資只是過去20年才有的“新生事物”，但是增速很快，從2005年以來以36%的年平均增速在成長。到2017年前后，中國已經(jīng)從資本輸入國變成資本凈輸出國。根據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，中國2.86萬家境內(nèi)投資者在全球190個國家（地區(qū)）設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.6萬家，年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額8.5萬億美元。

海外中國公民涉及廣泛的人員群體，既包括在海外長期居留的中國公民、留學(xué)生和勞務(wù)人員，也包括大量短期出境人員，他們的人身安全與財產(chǎn)安全涉及千家萬戶。根據(jù)統(tǒng)計，到2019年底，中國在外各類勞務(wù)人員99.2萬人，各類留學(xué)人員165.62萬人，2019年全年中國公民出境旅游人數(shù)達(dá)1.55億人次。盡管因為新冠疫情的暴發(fā)，近兩年這些數(shù)據(jù)出現(xiàn)顯著下滑，但是隨著疫后國際流動的逐步恢復(fù)，這些數(shù)據(jù)也將恢復(fù)并繼續(xù)增長。這意味著，一個龐大的人員和資本所構(gòu)成的“海外中國”已然形成并仍在不斷擴大，維護其安全是推進(jìn)中國國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

“?！保猴L(fēng)險挑戰(zhàn)的多樣性與時代性特征

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國的對外投資規(guī)模和投資環(huán)境發(fā)生巨大變化。相對于“走出去”戰(zhàn)略，“一帶一路”倡議不僅擴大了中國對外投資的規(guī)模，而且改變了“走出去”的方向，即投資建設(shè)目標(biāo)側(cè)重由營商環(huán)境較好的國家轉(zhuǎn)向營商條件相對較弱的發(fā)展中國家、甚至還有一些高風(fēng)險國家。這在相當(dāng)程度上增加了維護中國海外公共安全的緊迫性和艱巨性。

另外，在“海外中國”規(guī)模擴大的同時，國際局勢急劇變化，美西方國家針對中國的外部訛詐、遏制、封鎖、極限施壓態(tài)勢持續(xù)加強，嚴(yán)重惡化了中國海外公民與企業(yè)所在的外部環(huán)境。

外交部于2014年9月2日開通外交部全球領(lǐng)事保護與服務(wù)應(yīng)急熱線（12308熱線）。

長期以來，中國海外企業(yè)與公民面臨多樣化的安全風(fēng)險。中國商務(wù)部在2018年發(fā)布的《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理指南》中列舉了中國企業(yè)在東道國普遍面臨的社會安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難等四類安全風(fēng)險。其中，社會安全又被細(xì)分為政局動蕩與社會動亂、武裝沖突與戰(zhàn)爭、武裝襲擊與綁架劫持、社區(qū)或部落干擾、宗教與民族矛盾、社會治安與刑事犯罪、群體性事件，等等。此外，在全球與地區(qū)層面，國際力量地緣政治博弈的加劇，經(jīng)濟形勢的復(fù)雜多變，民粹主義、排外主義等各類社會思潮的興起，均對海外中國企業(yè)與公民的安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。加之走出國門的中國公民群體類別越來越多，所從事的活動類別也越來越多樣，這必然會遭遇更多種類的安全風(fēng)險，諸如社會治安、違法違規(guī)、交通安全、勞務(wù)糾紛、自然災(zāi)害，等等。

2020年是中國海外公共安全形勢發(fā)生重大變化的轉(zhuǎn)折點，反映了其所具有的鮮明時代特性。一是美國對華戰(zhàn)略競爭惡化了中國海外企業(yè)與公民所置身的全球政治、經(jīng)濟、安全與社會文化環(huán)境。美西方國家對中國企業(yè)海外營商活動從警惕、排斥發(fā)展到阻撓，他們將經(jīng)濟政治化、安全化、工具化，對中國的高科技進(jìn)行封鎖，對中國的海外投資加以限制，將產(chǎn)業(yè)“脫鉤斷鏈”上升為國家行為。針對中國海外公民，美西方國家不僅通過諸多手段對其在就業(yè)、留學(xué)、投資等方面加以限制，而且利用新冠疫情引發(fā)全球種族主義和排外主義加劇的時機，抹黑中國，導(dǎo)致海外中國公民遭遇不同類型的種族歧視甚至是暴力攻擊。

二是新冠疫情的暴發(fā)。盡管公共衛(wèi)生一直是海外公共安全重點防范的風(fēng)險之一，但是新冠疫情以其速度之快、規(guī)模之大對中國海外企業(yè)與公民構(gòu)成嚴(yán)重威脅，在短期內(nèi)改變了中國海外公民面臨的安全風(fēng)險類型以及領(lǐng)事保護的方式方法。例如，新冠疫情在導(dǎo)致海外中國公民的數(shù)量下降、海外安全事件總量急劇減少的同時，也引發(fā)了中國公民面臨的海外安全風(fēng)險排序的變化，諸如涉水、交通事故等過去中國海外游客安全的“頭號殺手”退居其次，而新冠疫情本身以及其引發(fā)的次生安全威脅顯著增多，包括前期疫情本身對中國海外公民生命安全的威脅，以及此后導(dǎo)致海外中國公民遭受所在國的“疫情歧視”，各類疫情詐騙數(shù)量猛增導(dǎo)致海外公民財務(wù)受損，等等。根據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年中國駐外各使領(lǐng)館發(fā)布的公民安全警示中占比最高的就是關(guān)于提示謹(jǐn)防各類與疫情相關(guān)的新型電信詐騙活動。盡管新冠疫情已經(jīng)結(jié)束，但它反映出的安全風(fēng)險的突發(fā)性、多樣性對維護中國海外公共安全的緊迫性以及如何完善治理模式提供了重要的經(jīng)驗教訓(xùn)。

“機”：實力提升與時代呼喚

加強與完善中國海外公共安全的治理合作，是維護中國國家安全利益的重要使命。近年來，中國政府在保護海外公民安全方面出現(xiàn)了制度性變革，優(yōu)化了中國海外利益保護的頂層設(shè)計，完成了制度與機制建設(shè)，形成了由中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人組成的“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)；持續(xù)打造由法律支撐、機制建設(shè)、風(fēng)險評估、安全預(yù)警、預(yù)防宣傳和應(yīng)急處置六大支柱構(gòu)成的海外中國平安體系?？傮w來看，當(dāng)前的海外公共安全保障體系中，領(lǐng)事保護發(fā)揮了主要作用，在應(yīng)對諸如新冠疫情等突發(fā)性安全風(fēng)險時展現(xiàn)了國際擔(dān)當(dāng)；持續(xù)性根據(jù)國別與地區(qū)安全態(tài)勢為中國公民提供安全信息、安全保障以及及時救援；不斷加強對海外公民安全意識的教育管理，等等。海外中資企業(yè)也日益重視安全機制與能力建設(shè)，尤其是一些“走出去”時間早、規(guī)模大、實力強的企業(yè)積累了豐富的經(jīng)驗，形成了完備的管理模式。但是，更多中小企業(yè)，尤其是從事零售業(yè)活動的華人商鋪等仍然面臨著被戰(zhàn)亂殃及、種族主義仇視、暴恐襲擊等威脅，而他們較難通過自身努力提升安全防衛(wèi)能力。

發(fā)揮國內(nèi)商業(yè)安保企業(yè)的作用是嘗試使中國海外公共安全服務(wù)市場化的重要途徑。然而，盡管經(jīng)過了數(shù)十年的經(jīng)營，中國安保企業(yè)目前總體上仍處于“保安”業(yè)態(tài)，還沒有上升到精、專、國際化發(fā)展的“安?！睒I(yè)態(tài)，不僅企業(yè)的數(shù)量少、體量小、業(yè)務(wù)單一且同質(zhì)化嚴(yán)重，而且多數(shù)企業(yè)的國際化經(jīng)驗不足，在海外缺乏情報信息網(wǎng)絡(luò)支撐。未來，這些企業(yè)需要以國際一流安保公司為藍(lán)本，努力提供涵蓋情報信息、預(yù)警來源、安防設(shè)計、協(xié)調(diào)資源、應(yīng)急處置全流程的服務(wù)。同時，各級政府也應(yīng)支持這些公司建立行業(yè)聯(lián)盟、提升國際競爭力，給予它們政策上的扶持以及多元化、系統(tǒng)性的服務(wù)，加強其國際市場競爭能力。

未來，隨著大國博弈的加劇與國際形勢的動蕩不安，僅僅依托于“五位一體”境外安保體系建設(shè)，并不能滿足維護海外公共安全的需要，因此，加強包括海外軍事保護能力在內(nèi)的各領(lǐng)域安保能力建設(shè)、推動國際合作也應(yīng)成為中國海外公共安全保障體系建設(shè)的努力方向。