徐向春

編者按：2023年是毛澤東同志批示學習和推廣“楓橋經(jīng)驗”60周年暨習近平總書記指示堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”20周年，歷經(jīng)新時代偉大實踐的豐富發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗”早已超越了經(jīng)驗層面的簡單提煉，逐漸形成一套邏輯自洽、科學嚴謹?shù)睦碚擉w系。黨的二十大報告提出“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作”。4月18日，最高檢召開黨組會研究部署檢察信訪工作，應勇檢察長強調(diào)“深入踐行新時代‘楓橋經(jīng)驗’，高質效辦好信訪案件，既解‘法結’又化‘心結’”。為全面貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要指示批示精神，獻禮“楓橋經(jīng)驗”60周年，本刊聚焦“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’的檢察實踐”，從歷史的、理論的、實務的角度，多方位展現(xiàn)檢察機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的工作舉措，以饗讀者。

摘 要：檢察機關開展信訪工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，深入學習貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，通過充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，將信訪事項納入法治化軌道解決，確保合法合理訴求依照法律規(guī)定和法定程序得到合法合理的解決，引導群眾逐步樹立依法信訪的法治理念。

關鍵詞：楓橋經(jīng)驗 信訪法治化 七個深化 矛盾化解

一、檢察機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推進信訪工作法治化的意義

進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有著更高的期盼，這也對檢察工作提出了更高的要求。面對新形勢、新任務、新要求，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，對于做好檢察機關信訪工作具有重要而深遠的現(xiàn)實意義。

（一）全面貫徹習近平法治思想的必然要求

毛澤東思想誕生“楓橋經(jīng)驗”，習近平法治思想孕育新時代“楓橋經(jīng)驗”。習近平總書記高度重視“楓橋經(jīng)驗”的推廣運用和創(chuàng)新發(fā)展，多次就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，親自對“楓橋經(jīng)驗”在浙江的生動實踐進行系統(tǒng)總結和全面闡述，不斷豐富發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的理論品格、思想內(nèi)涵和時代特征。習近平法治思想使得“楓橋經(jīng)驗”能夠不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化和社會主要矛盾深刻變化而與時俱進、轉型升級、歷久彌新，成為中國共產(chǎn)黨領導社會治理現(xiàn)代化、法治現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。新時代“楓橋經(jīng)驗”作為習近平法治思想的生動實踐，先后被寫入《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力代化建設的意見》《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》等重要文件和綱領性文獻。其中，法治原則、法治思維、法治方式是推動信訪問題在法治軌道上解決的重要保障。

（二）依法防范和化解矛盾糾紛的重要法寶

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推動信訪問題在法治軌道上解決就是要依法預防和化解矛盾。最高檢要求運用新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強檢察環(huán)節(jié)預防和化解社會矛盾機制建設，推動信訪問題在法治軌道上解決。一方面，不僅要注重及時解決具體的矛盾糾紛，同時也要注重理順并修復原本受損的社會關系，最大程度彰顯“和為貴”的傳統(tǒng)文化價值，從而避免矛盾糾紛反復發(fā)作或是衍生出新的矛盾糾紛。另一方面，盡可能將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。新時代檢察工作需要加強預測預警預防，堅持對矛盾糾紛依法及時排查和訴源治理，打造矛盾風險防控新模式。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，有利于檢察機關掌握矛盾規(guī)律，充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”在防范和化解社會矛盾中的重要作用。

（三）依法能動履職助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉

2021年6月，黨中央印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確提出，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，健全控告申訴檢察工作機制，通過完善辦理群眾信訪制度、引入聽證等方式辦理疑難案件，有效化解矛盾糾紛。檢察機關作為國家重要的政治機關和司法機關，既承擔著法定職責，也承擔著政治職責和社會責任。檢察機關參與國家治理、基層社會治理，是把檢察工作融入黨和國家工作大局中的必然要求，是檢察機關必須承擔的重要政治職責和社會責任。在參與基層社會治理中堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，有利于提高檢察機關依法參與國家治理的質量、水平，是檢察機關服務大局、保障民生的重要契機，是以檢察工作高質量發(fā)展助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

二、檢察機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推進信訪工作法治化的“七個深化”

檢察機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動信訪問題在法治軌道上解決，化解了一大批信訪積案，解決了一大批實際問題，有效維護了信訪群眾合法權益，促進了嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。信訪總體形勢趨穩(wěn)向好，信訪總量、重復信訪量及比重實現(xiàn)“三下降”。信訪“倒三角”結構得到改善，最高檢和省級檢察院信訪量有所下降。信訪結構不斷優(yōu)化，涉法涉訴信訪占比逐年提高。信訪秩序更加穩(wěn)定，非理性訪、集體訪、進京訪均大幅下降。

（一）深化群眾信訪件件有回復，及時回應群眾訴求

2019年，最高檢提出群眾信訪“7日內(nèi)程序回復、3個月內(nèi)辦理過程或結果答復”，并在全國“兩會”上作出承諾。截至2022年底，全國檢察機關接收群眾信訪353.94萬件，7日回復率為99.58%，3個月答復率為93.72%，真正把“事事有回音、件件有著落”落到實處。深化群眾信訪工作，可以主要從五個方面力推力促、深化落實：

1.健全工作機制，規(guī)范群眾信訪接收、回復、辦理和答復等各環(huán)節(jié)工作。

2.加強信息化建設，優(yōu)化信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)四級檢察院所有信訪線上辦理，回復情況全流程監(jiān)控。

3.強化督導檢查，系統(tǒng)梳理、定期通報落實情況。對于落實不力的，直接向省級院檢察長通報。

4.定期開展“回頭看”，圍繞是否存在應回復未回復情況、是否存在辦案不規(guī)范不盡責問題開展督查。

5.常態(tài)化開展電話回訪和滿意度調(diào)查，廣泛聽取信訪群眾意見，倒逼提升回復答復質效。

（二）深化檢察長包案化解，帶頭解決信訪“老大難”問題

信訪問題“老大難”，“老大”重視就不難。最高檢要求各級院檢察長帶頭辦理疑難復雜信訪案件，特別針對首辦責任落實不力，導致矛盾上行問題，要求首次信訪案件全部由基層檢察院領導包案辦理，盡可能把矛盾化解在首辦環(huán)節(jié)。2019年以來，各級院檢察長包案辦理信訪案件12.9萬件、接待群眾來訪13.6萬件，推動解決了一批“老大難”問題。其中，最高檢院領導包案60件，以上率下推動檢察機關三級或四級檢察長聯(lián)合包案，在各級黨政部門的協(xié)同配合下，已全部化解。實踐證明，檢察長帶頭包案，不僅帶動一個院、一個地區(qū)信訪案件優(yōu)質高效辦理，更能發(fā)現(xiàn)、解決檢察監(jiān)督辦案中的深層次問題，更實、更優(yōu)化解社會矛盾、維護公平正義。

（三）深化檢察聽證辦案，既解“法結”又解“心結”

檢察聽證是檢察機關踐行全過程人民民主，依法保障人民群眾知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的重要舉措。邀請代表委員、人民監(jiān)督員、律師等擔任聽證員，就案件事實、法律適用等疑難、爭議性問題針對性聽證，促進依法辦理、第三方評判、群眾見證等形成合力，讓公平正義看得見、聽得懂、真實可感。2021年，最高檢又創(chuàng)新開展“簡易聽證”和“上門聽證”，組建專門聽證員隊伍，在接待來訪群眾的同時，就地組織公開聽證，把信訪矛盾化解在接訪一線，或者把聽證室“搬”到信訪人家門口，把矛盾糾紛化解在當?shù)亍?/p>

（四）深化國家司法救助，著力解決群眾急難愁盼

2019年以來，最高檢先后與原國務院扶貧辦、國家鄉(xiāng)村振興局、全國婦聯(lián)會簽文件，將司法救助工作深度融入脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和幫扶困難婦女群體等重大專項工作，為因案致貧、因案返貧的困難群眾及時提供有效救助，讓人民群眾實實在在感受到黨和政府的關懷、司法的溫情、社會的溫暖。2019年至2022年，全國檢察機關辦理司法救助案件、發(fā)放救助金額分別為1.6萬件2.62億元、2.5萬件4.17億元、3.9萬件6.1億元和7.1萬件8.4億元，年均增幅分別為63.53%和39.3%。同時，天津、河北等29個省級檢察院還建立了司法救助與社會救助銜接機制。

（五）深化重復信訪治理，推動信訪積案實質性化解

重復信訪歷來是信訪治理工作的重點。2020年，最高檢部署開展信訪積案清理活動，梳理的5年以上信訪積案348件全部清理。2021年，開展集中治理重復信訪、化解信訪積案專項工作，排查的16656件重復信訪案件全部辦結。2022年，對依法終結后再次信訪開展“回頭看”，集中交辦兩批共670件久訪不息案件，化解387件，化解率為57.76%。2023年，對排查的1062件重復信訪案件開展實質性化解攻堅行動。建立“三色信”分類治理制度，對首次來信（綠信）、5次以下重復信件（橙信）和5次以上重復信件（紅信），分別采取不同辦理方式。截至2022年底，已向各地集中交辦督辦386件“紅信”，化解率為78.76%，實現(xiàn)常態(tài)化治理重復信訪。

（六）深化律師執(zhí)業(yè)權利保護，助推依法理性信訪

律師參與信訪是保障當事人依法行使控告申訴權利，實現(xiàn)信訪法治化，提高司法公信力的重要途徑。2019年以來，最高檢持續(xù)部署開展保障律師執(zhí)業(yè)權利專項活動。截至2022年，全國檢察機關審查辦結侵犯律師執(zhí)業(yè)權利控告申訴案件8352件，依法監(jiān)督糾正5166件，糾正率為61.85%。建立檢律定期會商工作機制，中國檢察官協(xié)會、中華全國律師協(xié)會聯(lián)合印發(fā)《關于加強檢律良性互動、共同維護司法公正的倡議書》，最高檢、司法部、中華全國律師協(xié)會聯(lián)合印發(fā)《關于依法保障律師執(zhí)業(yè)權利的十條意見》，進一步暢通權利救濟渠道，保障律師對案件辦理重要程序性事項的知情權、閱卷權、會見權以及律師反映意見的權利，及時向律師反饋意見采納情況。

（七）深化信訪源頭治理，壓實首辦與屬地責任

化解信訪矛盾不僅要治標，更應助推治本。

1.持續(xù)開展院領導包案辦理首次信訪專項檢查活動。2020年以來，全國基層檢察院領導包案辦理首次信訪12.6萬件，包案后再申訴率不超過5%。

2.建立并推行刑事申訴、國家賠償案件“每案必評、實質化解”工作機制。2022年12月至2023年2月，全國檢察機關辦結刑事申訴案件4000余件，均做到每案必評，并綜合運用領導包案、公開聽證、司法救助等措施，實質化解信訪矛盾。

3.開展首次刑事申訴案件質量專項檢查活動。采取線上線下相結合，共抽查約2000件首次刑事申訴案件，發(fā)現(xiàn)百余項問題，并及時進行了反饋。

4.全面推行刑事申訴、國家賠償案件反向審視和分析報告制度。持續(xù)對不服法院生效刑事裁判申訴、不服檢察機關不起訴申訴和國家賠償?shù)劝讣_展反向審視，從中發(fā)現(xiàn)偵查、審查逮捕、審查起訴、刑事審判、審查申訴等環(huán)節(jié)存在的突出問題及原因，有針對性地提出改進措施和加強制度機制建設的意見建議。

三、檢察機關堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”推動信訪工作法治化的思考

檢察機關應緊緊圍繞“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’推進信訪工作法治化”的要求，深入分析影響和制約檢察機關信訪工作開展的各項因素，認真總結提煉可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，提出破解難題、推進信訪工作法治化的意見和建議。

（一）準確把握新時代涉法涉訴信訪工作新要求，堅定不移地推進信訪法治化

檢察機關要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于改進和加強信訪工作的重要思想，認真落實陳文清同志關于涉法涉訴信訪工作提出的“要制定信訪工作路線圖，全面提升信訪工作法治化水平。要推進預防法治化，切實落實源頭治理責任。推進受理法治化，做到分清性質、明確管轄，轉辦督辦到位。推進辦理法治化，對信訪事項依照法律規(guī)定和程序按時處理到位。推進監(jiān)督追責法治化，對濫用職權、玩忽職守的公職人員堅決問責到位。推進維護秩序法治化，對擾亂社會秩序的違法犯罪行為及時依法處理到位。要加強信訪工作隊伍能力建設，不斷提高運用法治思維和法治方式開展工作的能力”［1］的要求，積極引導人民群眾依法有序信訪申訴，堅定不移在法治軌道上解決涉法涉訴信訪問題，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）健全完善檢察信訪工作制度，保障信訪群眾合法訴權

1.加強檢察信訪工作規(guī)范化建設。根據(jù)《信訪工作條例》等相關規(guī)定，結合檢察工作實際，修訂檢察信訪工作規(guī)范性文件，細化工作要求，更好保障群眾依法信訪的權利。針對群眾反映強烈的問題，逐步規(guī)范立案監(jiān)督案件、民事訴訟監(jiān)督案件，以及“名為控告實為申訴”案件的受理審查工作。

2.推進檢察信訪工作制度有效實施。上級檢察院加強對下級檢察院落實信訪工作制度的指導和監(jiān)督，及時開展督導檢查，發(fā)現(xiàn)和糾正信訪工作制度落實中存在的問題，聽取完善工作的意見建議。

（三）高質效辦好每一個案件，避免因案致訪

1.精準開展受理審查工作。全面審查核實群眾反映的信訪問題，堅持訴訪分離，準確把握信訪人的訴求，按照訴求性質、職能管轄、級別管轄和地域管轄等要素，嚴格把握法定受理條件，該受理即受理，不得抬高受理門檻或違反規(guī)定附加受理條件。

2.嚴格依法規(guī)范辦案。嚴格執(zhí)行辦案質量標準，嚴格遵守法律規(guī)定的辦案期限，提高證據(jù)審查判斷能力、執(zhí)法過錯和瑕疵發(fā)現(xiàn)能力、法律適用能力，依法糾正或者監(jiān)督糾正錯誤決定和違法行為，依法維護正確決定，依法作出賠償決定。

3.提高法律文書質量。嚴格按照格式要求制作文書，重點突出針對性和說理性，避免因文書質量不高引發(fā)新的矛盾。建立法律文書質量評查常態(tài)化機制，加強文書制作的培訓與指導，持續(xù)提高文書質量。

4.加強釋法說理。對當事人提出的質疑或異議，從事實認定、證據(jù)采信、程序運用、法律適用等方面進行針對性釋法說理，注重法、理、情相結合，增強釋法說理的說服力和公信力。

（四）壓實首辦責任，推動將信訪矛盾化解在首辦環(huán)節(jié)

1.壓實首辦矛盾化解責任。首辦檢察院要在依法審查辦理基礎上，通過閱卷、當面聽取意見等方式，準確把握信訪人的訴求、信訪原因及信訪人家庭經(jīng)濟狀況等，開展實質性化解。上級檢察院加強督查工作，發(fā)現(xiàn)首辦檢察院存在辦案質量不高、化解工作不到位等問題，交由首辦檢察院重新辦理，對工作滯后、問題較多的，及時約談、責令整改、通報批評。

2.完善院領導包案辦理首次信訪制度。嚴格落實最高檢關于院領導包案辦理首次信訪的要求，堅持應包盡包、真包實包，壓實包案責任，將院領導包案辦理和化解情況納入主要辦案數(shù)據(jù)季度通報，推動首次信訪案件實質化解。

3.常態(tài)化開展首次刑事申訴案件質量檢查。堅持線上抽查與線下檢查、機動檢查與集中檢查、查閱卷宗與詢問承辦人、專項檢查與培訓指導、發(fā)現(xiàn)問題與提出建議、實時反饋與座談交流“六個結合”，促進首辦刑事申訴案件質量持續(xù)提升。

（五）完善多元化解機制，合力促進矛盾實質性化解

1.多措并舉化解“老大難”案件。積極運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段解決信訪突出問題，綜合運用教育疏導、幫扶救助、協(xié)商、咨詢、聽證等方式化解疑難復雜信訪案件。

2.構建“檢察官、律師、心理咨詢、公益組織”一體化多元解紛平臺。針對疑難復雜的信訪案件，由專業(yè)律師、心理咨詢師、社會工作師和檢察官組成多元解紛團隊，開展釋法說理、司法救助、社會幫扶等工作，推動實質化解。

3.探索公益律師代理申訴案件。對首次向檢察機關提出刑事申訴、賠償監(jiān)督申請的案件，申訴人沒有委托代理律師的，引導向法律援助機構提出申請。不符合法律援助條件的，可申請公益律師免費代理申訴。

4.建立健全司法救助與社會救助銜接機制。堅持應救助盡救助，積極將司法救助融入社會救助格局，對于符合社會救助條件的，檢察機關協(xié)調(diào)有關職能部門，納入社會救助范圍。

5.健全上下聯(lián)動、外部協(xié)作配合機制。建立健全上級檢察院與下級檢察院、原辦案檢察院息訴化解聯(lián)動機制，整合資源，形成化解合力。主動向黨委、政府報告信訪工作情況，爭取理解和支持，協(xié)調(diào)解決共同化解、幫扶救助、違法信訪處理等難題。

（六）強化信訪矛盾源頭治理，預防和減少信訪問題發(fā)生

1.加強法治宣傳教育。堅持“誰執(zhí)法誰普法”，創(chuàng)新信訪法治宣傳教育形式，把宣講信訪法律法規(guī)、告知信訪權利義務作為接訪的必要內(nèi)容，引導群眾依法理性表達訴求。

2.繼續(xù)鞏固深化群眾信訪件件有回復。推進群眾信訪答復回復工作規(guī)范建設，進一步提升“件件有回復”工作質效。在確保7日內(nèi)程序回復和3個月辦理過程或結果答復的同時，重點解決3個月未辦結每月后續(xù)答復落實不到位的問題。

3.全面推行“每案必評、實質化解”工作機制?？厣瓴块T牽頭，與其他部門聯(lián)合出臺相關工作文件，積極引導在辦理各類案件中做好“每案必評、實質化解”工作，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早化解。

4.繼續(xù)深化檢務公開。堅持應聽證盡聽證，進一步推行簡易聽證、上門聽證，提升聽證的針對性、實效性和規(guī)范性，防止湊數(shù)聽證。加大指導力度，對聽證工作薄弱院，進行“點對點”指導督導，實現(xiàn)聽證“全覆蓋”。

5.常態(tài)化推進信訪案件反向審視工作。通過“一案一評查、一案一分析、一案一預警”的個案分析、發(fā)案集中環(huán)節(jié)的“類案分析”和普遍共性問題的“整體分析”等，倒逼各部門、各環(huán)節(jié)提高辦案質量，促進訴源治理。