文 施 俊

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會作出的一項(xiàng)重大改革部署，也是以法治思維和法治方式維護(hù)國家利益和社會公眾利益、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排。2017 年6 月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，檢察公益訴訟制度得以正式確立并全面實(shí)施。2020 年6月，《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）審議通過，為支持和加強(qiáng)檢察公益訴訟工作提供法律制度供給?！稕Q定》實(shí)施三年來，本市檢察公益訴訟工作得到全面發(fā)展，辦案數(shù)量穩(wěn)步增長，辦案質(zhì)效不斷提升，推動解決了一批百姓身邊突出的生態(tài)環(huán)境、食品安全等問題，社會知曉度和影響力日益擴(kuò)大，有力維護(hù)了國家利益和社會公共利益。

積極穩(wěn)妥探索具有上海特色的辦案新領(lǐng)域

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓以及英雄烈士保護(hù)等領(lǐng)域開展公益訴訟。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、檢察公益訴訟工作的深入推進(jìn)，全社會公益保護(hù)需求越來越突出，黨的十九屆四中全會明確提出要“拓展公益訴訟案件范圍”。

為充分體現(xiàn)中央精神和上海特色，及時回應(yīng)社會關(guān)切，市人大常委會《決定》在支持檢察機(jī)關(guān)持續(xù)深耕傳統(tǒng)法定領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，鼓勵圍繞上?！拔鍌€中心”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，聚焦城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息安全、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑保護(hù)等領(lǐng)域，積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍。之后，又分別在無障礙環(huán)境建設(shè)條例、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例等八部地方性法規(guī)制定和修訂中增設(shè)檢察公益訴訟條款。2022 年5 月，市人大常委會表決通過《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，再設(shè)專條對公益訴訟檢察工作作出規(guī)定。

目前，公益訴訟涉及領(lǐng)域越來越多，已經(jīng)形成“4+9+N”的格局，案件類型不斷豐富拓展，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年7 月—2023 年5 月，全市檢察機(jī)關(guān)立案辦理公益訴訟案件7380 件，發(fā)出訴前檢察建議和公告4084 件，向法院提起訴訟400 件，分別是《決定》實(shí)施前三年案件量的3.41 倍、3.35 倍和5.56 倍，相關(guān)案件辦理36 次獲評最高人民檢察院典型案例、優(yōu)秀案例等，以實(shí)實(shí)在在的辦案成效回應(yīng)人民群眾對幸福美好生活的新需求。

開展司法保障生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域是最初確立的四個法定檢察公益訴訟領(lǐng)域之一，也是公益訴訟的主戰(zhàn)場。從實(shí)踐情況看，涉及該領(lǐng)域的辦案數(shù)量最多、案件類型最豐富、覆蓋面最廣、社會影響最大。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，本市公益訴訟檢察部門辦理的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件在辦案總量中的占比超過60%。

在《決定》實(shí)施當(dāng)年，為積極回應(yīng)人民群眾對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大關(guān)切，推進(jìn)環(huán)境資源民事、行政、刑事“三合一”審判改革，結(jié)合中央生態(tài)環(huán)保督察和長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境問題整改工作，市人大常委會以環(huán)境公益訴訟為抓手，對本市法院、檢察院加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)司法保障情況開展專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研，發(fā)現(xiàn)梳理了“兩法銜接”平臺建設(shè)滯后、公檢法協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步完善、生態(tài)環(huán)境資源類鑒定機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金專用賬戶缺失等問題，督促“兩院”對照市委制定的環(huán)境督察反饋意見具體問題整改措施清單，推動行政機(jī)關(guān)落實(shí)環(huán)境資源保護(hù)責(zé)任，做實(shí)公益保護(hù)，發(fā)揮治理功效。同時，市委全面依法治市委將專項(xiàng)監(jiān)督列入年度重點(diǎn)工作，市生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組專門聽取了常委會監(jiān)督調(diào)研成果匯報(bào)，并對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題協(xié)調(diào)處理，充分發(fā)揮公益訴訟作為保障生態(tài)文明建設(shè)重要法治手段的作用，不斷推動生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作新發(fā)展，切實(shí)將公益訴訟檢察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，讓綠色成為城市發(fā)展最動人的底色。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動促進(jìn)公益訴訟監(jiān)督提質(zhì)增效

“一花不是春，孤雁難成行?！惫姹Ｗo(hù)本是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、環(huán)境等方方面面，需要各類國家治理主體和社會主體共同參與，積極構(gòu)建有效管用的協(xié)作機(jī)制，創(chuàng)造支持監(jiān)督和協(xié)同的良好氛圍，形成保護(hù)社會公益合力。

《決定》實(shí)施三年來，本市法院、檢察院持續(xù)就公益維護(hù)取得共識，圍繞案件審理程序、訴訟請求提出、法律適用、證據(jù)規(guī)則等問題，通過辦案為完善公益訴訟制度提供司法實(shí)踐樣本，共同推進(jìn)公益訴訟司法實(shí)踐發(fā)展。如在辦理全國首例涉“洋垃圾”公益訴訟案件中，洋垃圾無害化處置是納入行政執(zhí)法成本，還是由行為人承擔(dān)？在法律未明確規(guī)定的情況下，“兩院”探索由侵權(quán)行為人承擔(dān)的做法，打破“企業(yè)污染、政府買單”的僵局。與此同時，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面，法院、檢察院與公安、生態(tài)環(huán)境、綠化市容等部門會簽《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)多元共治機(jī)制的意見》，制定《上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)定》，在證據(jù)收集認(rèn)定、信息數(shù)據(jù)共享、重大案件聯(lián)合督辦、綜合治理等方面，加強(qiáng)常態(tài)化協(xié)作配合，增強(qiáng)法治保障合力。

同時，在長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)下，蘇浙皖滬四地人大監(jiān)察司法委深化協(xié)同協(xié)作，支持行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)公益訴訟區(qū)域協(xié)作，通過加強(qiáng)地方立法，持續(xù)制度供給，細(xì)化落實(shí)相關(guān)法律要求，探索建立信息共享、協(xié)作配合的一體化跨區(qū)域檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，健全長三角一體化生態(tài)環(huán)境公益訴訟的“四梁八柱”，促進(jìn)區(qū)域司法政策適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟走深走實(shí)，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

多管齊下做好公益訴訟法治宣傳工作

檢察公益訴訟是一項(xiàng)切實(shí)的民心工程?！稕Q定》實(shí)施三年來，相關(guān)部門聯(lián)手開展公益訴訟法治宣傳工作，通過設(shè)立公益訴訟舉報(bào)中心、“益心為公”檢察云平臺，推廣公開聽證、公開宣告、公開送達(dá)等方式，引導(dǎo)社會各界和人民群眾共同參與，不僅擴(kuò)大了公益訴訟的社會認(rèn)知度，拓寬了公益訴訟案源渠道，也為更好發(fā)揮公益訴訟作為社會協(xié)同治理的助推器和催化劑作用營造了濃厚法治氛圍。

今年4 月，市人大常委會舉辦了以“檢察公益訴訟 守護(hù)美好生活”為主題的代表論壇，以典型案例釋法講解的方式，回顧介紹五年來本市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作情況，邀請人大代表和嘉賓展開圓桌討論，多角度宣傳檢察公益訴訟在守護(hù)人民美好生活、服務(wù)國家治理、維護(hù)國家利益和公共利益中的職能作用，不斷深化認(rèn)識、凝聚共識，以更高水平監(jiān)督辦案，滿足人民期盼。論壇雖然安排在節(jié)假日舉行，但吸引了百余名市人大代表的熱情參與。

《決定》實(shí)施三年間，本市檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)上線“公益隨手拍”微信舉報(bào)平臺、“益心為公”檢察云平臺，組建了一支1825人的“益心為公”志愿者隊(duì)伍，不少代表委員、專家學(xué)者和民主黨派人士參與其中，先后拍攝了兩季13 集《公益訴訟進(jìn)行時》紀(jì)實(shí)專題片，提升公益訴訟的知曉度。法院每年集中開展包括相關(guān)公益訴訟在內(nèi)的涉民生案例宣傳，進(jìn)一步發(fā)揮“小案大道理”作用，為社會提供價值導(dǎo)向、傳遞法治正能量。

深化理論研究探索推動國家公益訴訟立法

新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益提高，對公益保護(hù)的需求也越來越強(qiáng)烈。近年來，黨中央和人民群眾對這項(xiàng)制度提出更高要求、寄予更高期望，尤其是黨的二十大報(bào)告中寫入“完善公益訴訟制度”，在今年召開的十四屆全國人大一次會議上，近700 名人大代表提出檢察公益訴訟專門立法的議案。

市人大監(jiān)察司法委在監(jiān)督相關(guān)部門貫徹實(shí)施常委會《決定》的同時，加強(qiáng)對相關(guān)制度規(guī)范及其運(yùn)用效果的跟蹤評估和研究論證，聽取各方意見建議，及時總結(jié)檢察公益訴訟實(shí)踐成效，梳理發(fā)現(xiàn)存在的問題困難，比如意見較為集中的有，法律未明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)、法律地位等基本問題，公益訴訟調(diào)查取證手段不足，向法院起訴前的程序存在法律空白，需深化相關(guān)理論制度的前瞻研究和實(shí)踐探索，并提出對策建議，積極為公益訴訟國家立法提供相對成熟的經(jīng)驗(yàn)參考，為推動解決當(dāng)前檢察公益訴訟制度供給“小馬拉大車”的困境、助力公益訴訟工作高質(zhì)效發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有作用。