高婕　岳書光

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；民族地區(qū)；法治保障

一、民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興中法治保障的意義

（一） 法治貫穿民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺全過程

推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最重要的就是產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動農(nóng)民富裕和解決鄉(xiāng)村問題的基礎(chǔ)和前提。當前，我國在解決“三農(nóng)”問題上形成了以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《促進法》） 為基礎(chǔ)的多層次、全方位的農(nóng)業(yè)法律體系，就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)用地分類管理等方面對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了系統(tǒng)規(guī)定。各少數(shù)民族地區(qū)也以《促進法》為指引，以科學規(guī)劃、因地制宜、改革創(chuàng)新、精準施策為原則，紛紛頒布了“鄉(xiāng)村振興促進條例”。民族地區(qū)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都需要法治作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范、引導和保障，各少數(shù)民族地區(qū)這些條文的頒布實行，為創(chuàng)造團結(jié)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村環(huán)境、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強有力保障。

（二） 法治是實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要制度保障

推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最關(guān)鍵的是生態(tài)宜居，良好的生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富。黨的二十大報告提到了要扎實推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興，在少數(shù)民族地區(qū)，落后的生產(chǎn)生活條件、落后的社會經(jīng)濟發(fā)展時刻阻礙著鄉(xiāng)村振興的進程。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面，民族地區(qū)相比非民族地區(qū)顯得尤為迫切。憲法第二十六條規(guī)定的國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，以及民法典中的綠色發(fā)展原則都為民族地區(qū)實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)奠定堅實的法治基礎(chǔ)。同時，法治作為改善、治理生態(tài)環(huán)境的有力抓手，可汲取與利用少數(shù)民族勤儉節(jié)約的觀念與民族地域特色，構(gòu)建科學有效的生態(tài)治理與監(jiān)督體系，打造現(xiàn)代化、法治化的綠色鄉(xiāng)村。

（三） 法治推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理

推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最基礎(chǔ)的是治理有效，通過法治助推民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理體制建設(shè)是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的固本之策。2018年《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確了“法治”在鄉(xiāng)村治理中的重要作用[1]。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》明確提出建設(shè)法治鄉(xiāng)村重大任務（涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、公共法律服務等九項任務）。2021年《促進法》通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與相關(guān)部門的法律職責來鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉(xiāng)村全面振興。2022年黨的二十大報告再次提出當前及今后的目標是要堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)。在推進全面依法治國的進程中，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是其中最基礎(chǔ)的一環(huán)。在民族地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋鄉(xiāng)村各個領(lǐng)域的全面振興，而鄉(xiāng)村全面振興的根基就是鄉(xiāng)村基層治理工作的順利進行。只有運用法治手段規(guī)范、引導、推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的各個方面，才能有效推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

（四） 法治規(guī)范民族地區(qū)鄉(xiāng)風文明建設(shè)

推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最根本的是鄉(xiāng)風文明，鄉(xiāng)風文明是維護農(nóng)民利益、增進農(nóng)民福祉、解決“三農(nóng)”問題的重中之重。2021年《促進法》的頒布在一定程度上解決了民族地區(qū)鄉(xiāng)風文明建設(shè)的一些問題，隨著黨的二十大的召開，習近平總書記對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了一些新的要求。此時，法治在規(guī)范、推進鄉(xiāng)風文明建設(shè)中就扮演著關(guān)鍵的角色，通過法治保障的全面性、法律實施的強制性和普遍性去規(guī)范民族地區(qū)的鄉(xiāng)風文明建設(shè)，從而推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興中法治保障建設(shè)的困境分析

（一） 民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏法律支撐

1、法律體系不完整。2021年《促進法》的頒布在宏觀層面為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了法治保障。部分少數(shù)民族地區(qū)也相繼制定了實施條例，如新疆、西藏都于2022年制定了適宜本地區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)村振興促進條例。但與《促進法》進行對比不難發(fā)現(xiàn)，這些條例與《促進法》章節(jié)大致相同，只是在其規(guī)定的原則上突出了一些地方特色。例如，西藏添加了“邊境建設(shè)”、新疆添加了“規(guī)劃先行”，但實際上這些地方法規(guī)還是偏原則性的規(guī)定多一些。就新疆地區(qū)而言，南北疆無論是在經(jīng)濟文化發(fā)展方面還是在特色產(chǎn)業(yè)方面，其法制需求都存在不同，所以在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實際執(zhí)行中，其參于主體依然可能會面臨無法可依的窘境[2]。

2、法律執(zhí)行難以真正落地。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、制度保障和監(jiān)督檢查等各個方面都發(fā)揮了重要作用。但不可否認，由于相關(guān)的制度規(guī)定不完善，導致政府在具體實施過程中出現(xiàn)執(zhí)行難的情況：前無先例可供參照，后無法律政策予以支持。針對民族特色產(chǎn)業(yè)，政府一直采取積極鼓勵的態(tài)度，但在資金支撐、政策扶持、產(chǎn)業(yè)監(jiān)督檢測方面還存在一定的滯后性。

3、糾紛化解渠道匱乏。囿于經(jīng)濟發(fā)展落后、法律體系不夠完善以及群眾法治意識淡薄等原因，民族地區(qū)農(nóng)民在處理矛盾糾紛時，第一反應并不是運用法律手段，加上鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，很多人認為一旦采取法律渠道解決糾紛就會落人口舌、破壞自己的形象。且通過法律渠道解決糾紛有一定的訴訟成本，會給農(nóng)民帶來經(jīng)濟壓力。

（二） 民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)治理法制體系不健全

1、針對民族地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法缺位。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，“生態(tài)文明”寫入憲法，為鄉(xiāng)村生態(tài)法治建設(shè)提供了憲法依據(jù)。國家層面為了改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、保障鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，制定出臺了如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《基本農(nóng)田保護條例》等有關(guān)法律法規(guī)。但民族地區(qū)除了具有民族多樣化特性，還兼具生態(tài)功能區(qū)的重要性與城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的差異性。這些條件要求相關(guān)制度與條例要綜合考慮民族性、地域性與生態(tài)要素等多個方面。顯然，我國現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定沒有針對性地解決民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的突出問題。

2、民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能難以保障。首先，立法的缺位導致民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作難以開展，執(zhí)法部門權(quán)責不清晰，執(zhí)法過程中存在互相推諉、推卸責任的現(xiàn)象。其次，少數(shù)民族地區(qū)普遍對生態(tài)環(huán)境危害后果認識不足，對有關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門的工作不配合。最后，民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法部門人員配備不足、執(zhí)法能力不足，且在工作中存在與少數(shù)民族村民溝通不暢的問題。

3、民族地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)民生態(tài)意識淡薄。首先，民族地區(qū)教育水平較為落后，村民在理解、運用、掌握法律法規(guī)方面存在困難。其次，幾千年的傳統(tǒng)文化習俗加之鄉(xiāng)村的經(jīng)濟欠發(fā)達，使得一些落后的思想觀念根深蒂固、難以剔除，在一定程度上影響了民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民對現(xiàn)代法治文化的理解與認同[3]。最后，正是因為民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展普遍較為落后，依據(jù)馬斯洛需求層次理論，農(nóng)民為了滿足自己基本的生存需求，盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，致使鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境受到極大損害。

（三） 民族地區(qū)法治鄉(xiāng)村建設(shè)治理模式不完善

1、涉農(nóng)立法滯后。首先，法治鄉(xiāng)村建設(shè)重點在于“法治”，法律本身的滯后性一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，且鄉(xiāng)村領(lǐng)域立法更是落后于法治體系的建設(shè)進程。少數(shù)民族地區(qū)實施的是“自治”的治理模式，但在鄉(xiāng)村自治過程中出現(xiàn)自治人才匱乏、治理主體弱化等現(xiàn)象。其次，部分民族地區(qū)存在宗族勢力、村霸等灰色力量，阻礙鄉(xiāng)村的發(fā)展與治理。

2、執(zhí)法不規(guī)范。推進民族地區(qū)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，起主導作用的就是鄉(xiāng)村基層組織依法運作。但當前民族地區(qū)鄉(xiāng)村執(zhí)法工作還存在一些問題：一方面，民族地區(qū)基層組織執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不高，執(zhí)法過程中出現(xiàn)執(zhí)法不嚴、處罰不當、適用法律條文不準確等現(xiàn)象，嚴重損害鄉(xiāng)村執(zhí)法人員權(quán)威性。另一方面，由于執(zhí)法主體分散、權(quán)力交叉，在實際的執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)有利搶先、無利互推、抓一陣管一陣的情況。

3、司法保障不充分。首先，公共法律服務程序不規(guī)范。導致參與鄉(xiāng)村公共法律服務工作的人員存在敷衍了事、虎頭蛇尾等問題，相關(guān)的援助律所存在積極性不高、辦案質(zhì)量差等問題。其次，司法資源匱乏。少有律師、法律顧問、公證人員自愿去鄉(xiāng)村開展法律援助工作，村民對法律知識的吸取大多來源于廣播電視，其對法律的認知只停留在表面。最后，民族地區(qū)村民深受傳統(tǒng)文化影響，對法律還持有一種敬而遠之的態(tài)度，對待矛盾糾紛還是盡量回避運用法律途徑維權(quán)。

（四） 民族地區(qū)鄉(xiāng)風文明建設(shè)法制體系不健全

1、法治保障路徑匱乏。鄉(xiāng)風文明建設(shè)工作是一項復雜的、長期的、系統(tǒng)的工作，只有以完善的法律法規(guī)做保障，才能使其得以持續(xù)、規(guī)范開展。但在少數(shù)民族地區(qū)，鄉(xiāng)風文明建設(shè)的有關(guān)制度和機制不夠完善。立法層面也僅有《促進法》作為其基本性、原則性規(guī)定，雖然部分地區(qū)也因地制宜地制定了地區(qū)實施條例，但也僅是原則性條例。

2、村民綜合素質(zhì)不高。作為推進鄉(xiāng)風文明建設(shè)的直接推動者與參與者，村民綜合素質(zhì)的高低將直接關(guān)系到鄉(xiāng)風文明建設(shè)成果的好壞。落后的思想觀念制約鄉(xiāng)風文明發(fā)展，且由于民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，法治意識淡薄問題以及宗教問題在部分落后鄉(xiāng)村顯得較為突出。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興中法治保障建設(shè)實施路徑

（一） 法治助推民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1、民族立法促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以新疆地區(qū)為例，新疆是一帶一路的重要通道，具有獨特的人文、地理優(yōu)勢，在對周邊國家的開放和合作中具有不可替代的得天獨厚的優(yōu)勢。新疆地區(qū)語言文字、生活習俗、宗教信仰、文化傳統(tǒng)以及北疆棉花產(chǎn)業(yè)、南疆特色林果產(chǎn)業(yè)、特色旅游產(chǎn)業(yè)等等，各方面都是民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深厚基礎(chǔ)。要結(jié)合《農(nóng)業(yè)法》《促進法》，有針對性地制定具體的實施細則對民族地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范，使其制度化、現(xiàn)代化發(fā)展。

2、“大數(shù)據(jù)+司法”保障特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興離不開公正司法，民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興更需要加強基層司法組織建設(shè)。在法院、檢察院等司法機構(gòu)中選拔任用少數(shù)民族工作人員，并派駐司法人員對民族特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律援助、指導，對矛盾進行及時的調(diào)解與溝通，對于不愿意通過調(diào)解解決糾紛的，也要及時告知其要通過合法渠道維護自身權(quán)益。可以定期舉辦“司法+商業(yè)”互動活動，豐富公共法律服務模式。聯(lián)合法檢機關(guān)及區(qū)域內(nèi)品牌產(chǎn)業(yè)、知名公司定期為特色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)、技術(shù)服務、推廣宣傳等提供指導，從人才與技術(shù)兩方面豐富鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的渠道。

（二） 法治保障民族地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

1、利用民族地區(qū)自治優(yōu)勢加大環(huán)境立法。建設(shè)民族地區(qū)美麗鄉(xiāng)村，首先應制定科學合理的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護制度，對重點地區(qū)、重點資源實施嚴格保護，對旅游景點采取按時開放按點結(jié)束的經(jīng)營模式，對自然資源的開采利用要有限度，要守護山水林木等天然資源，實現(xiàn)資源可持續(xù)利用與生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)有機結(jié)合。

2、落實民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督機制。首先，要構(gòu)建多元主體環(huán)境監(jiān)督制度，以政府為主導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組織、村民共同參與，明確責任分配，共筑環(huán)境保護合力。其次，要建立綠色鄉(xiāng)村建設(shè)的專業(yè)執(zhí)法隊伍，建立集專業(yè)知識、民族語言、科學技術(shù)為一體的執(zhí)法隊伍，切實加強鄉(xiāng)村生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)治理和生態(tài)屏障保護。

3、落實習近平生態(tài)文明思想，提高農(nóng)民參與度。習近平總書記反復強調(diào)：“綠水青山就是金山銀山”。民族地區(qū)鄉(xiāng)村普遍存在一系列的共性問題，如生產(chǎn)生活方式較為粗放等，且由于民族地區(qū)教育資源不發(fā)達，農(nóng)民自身受教育程度不高、自身環(huán)保意識較差，導致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染形勢嚴峻。因此，要培養(yǎng)提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民的法治意識與生態(tài)治理意識，提升村民參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。可以建立教育培訓平臺，村民可以通過平臺學習法律知識、環(huán)保政策。

（三） 法治構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系

1、構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大提出要構(gòu)建自治、法治、德治“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并提出要在“三治”體系下實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理有效[4]。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中，要以自治為中心，深度融合德治與法治的關(guān)系。在治理的過程中，村規(guī)民約的設(shè)立是鄉(xiāng)村治理的有效手段，民族地區(qū)村規(guī)民約的制定要充分考慮到多民族的因素——多民族、多風俗、多習慣，要在尊重各少數(shù)民族風俗習慣的基礎(chǔ)上制定適用于全體村民的制度，這樣村民的各項基本權(quán)利才能得到有效的保障。此外，鄉(xiāng)村治理離不開法治和德治的結(jié)合，民族地區(qū)德治不僅僅是指村民用道德進行自我約束，更是指在鄉(xiāng)村治理過程中充分尊重民族習慣、民族文化，打造“特色民族鄉(xiāng)村”，營造良好的鄉(xiāng)村治理氛圍。

2、完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村基層自治組織建設(shè)，實現(xiàn)科學治理。具體而言，一方面，要提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導干部的法治思維，注重對少數(shù)民族干部法治思維、法治意識的培養(yǎng)，增強領(lǐng)導干部運用法治思維和方式推動鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興，另一方面，要豐富民族地區(qū)鄉(xiāng)村法律人才隊伍建設(shè)，在鄉(xiāng)村基層組織隊伍建設(shè)中納入多民族的法律人員，同時可與學校、政府等相關(guān)單位建立雙向培養(yǎng)機制，對工作出色的大學生或公職人員設(shè)定激勵機制。

3、健全鄉(xiāng)村公共法律服務體系，推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村要建立功能完善、設(shè)備齊全的法律援助機構(gòu)，增強鄉(xiāng)村公共法律服務的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[5]。民族地區(qū)政府、律協(xié)、法檢系統(tǒng)要定期、定向地向周邊縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供無償法律服務，并做好咨詢記錄和跟進工作?；诿褡宓貐^(qū)民族多樣性的特點以及群眾現(xiàn)實的文化知識水平，鄉(xiāng)村公共法律服務機構(gòu)的設(shè)置要考慮多民族、多語言的特性，打破語言壁壘，采用雙語糾紛解決機制。

（四） 法治為鄉(xiāng)風文明建設(shè)保駕護航

1、“民俗”與“法治”共治，共筑鄉(xiāng)風文明建設(shè)。鄉(xiāng)村能不能振興，要看鄉(xiāng)風好不好。文明鄉(xiāng)風建設(shè)既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興的重要推動力量和軟件基礎(chǔ)。推進鄉(xiāng)風文明建設(shè)離不開法治，首先，要以《促進法》及其他相關(guān)法律為依據(jù)，并結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況和需求，制定適宜當?shù)氐膶嵤l例，并且要強調(diào)其重要地位。各地在具體實施過程中，可以將鄉(xiāng)風文明建設(shè)作為評估優(yōu)秀鄉(xiāng)村、模范鄉(xiāng)村的重要指標。其次，也要注意到地方特色、民族文化、風俗習慣與法治的深度融合，各地政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織在具體執(zhí)行過程中也要注意執(zhí)行力度與村民接受度的問題，將“民俗+法治”共治模式深入人心。

2、“民族特色+法治”協(xié)同，協(xié)力打造文明鄉(xiāng)村。在推進民族地區(qū)鄉(xiāng)風文明建設(shè)過程中，民族特色鄉(xiāng)村建設(shè)與法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要同步推進、同步發(fā)展。在以法治推進鄉(xiāng)村建設(shè)同時，要充分發(fā)揮民族特色在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，可以在政府內(nèi)部設(shè)立具有本地特色的民族工作隊伍，加快文明鄉(xiāng)風建設(shè)的推動進程，以打造民族特色鄉(xiāng)村為鄉(xiāng)風文明建設(shè)的著力點。同時，也要注重法治在其中的重要地位，要以黨的方針、政策為指導，以法律法規(guī)作為規(guī)范行為的底線與紅線。使民族特色鄉(xiāng)村建設(shè)與法治鄉(xiāng)村建設(shè)并行，協(xié)力共筑文明鄉(xiāng)村。

作者簡介：高婕（1998-），女，新疆沙灣人，碩士在讀，研究方向：憲法學與行政法學；岳書光（1972-），男，山東濟寧人，博士，副教授，研究方向：行政法學。

（責任編輯 王昕）