楊廣暉　鄭浦陽(yáng)

摘? 要：我國(guó)公立學(xué)校存在教育資源配置不均衡、教師管理制度缺乏活力和教育模式多樣性不足等問(wèn)題。深入分析美國(guó)、英國(guó)、馬來(lái)西亞三國(guó)“公校民營(yíng)”治理模式及經(jīng)驗(yàn)，從吸納社會(huì)資源、增加管理制度靈活性和辦學(xué)自主權(quán)方面深入探究其對(duì)我國(guó)教育的啟示，助力我國(guó)公立學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的全面提升。

關(guān)鍵詞：公校民營(yíng)；典型模式；經(jīng)驗(yàn)；啟示；教育均衡

中圖分類(lèi)號(hào)：G649? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：2096-3769（2023）04-023-07

近年來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)民辦學(xué)校公立化，旨在通過(guò)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、回報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等形式實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的供給總量，提升整體教育水平和推進(jìn)教育的公平性。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》針對(duì)辦學(xué)體制改革深化問(wèn)題，提出在教育公益原則的大前提下，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，支持公辦教育和民辦教育協(xié)同發(fā)展。“公校民營(yíng)”這一模式是教育民營(yíng)化的典型代表。對(duì)于一般意義的公校民營(yíng)模式而言，主要是指在確保學(xué)校公共性的基礎(chǔ)上，全面打破教育主管機(jī)構(gòu)對(duì)于公立學(xué)校管理及運(yùn)行的壟斷權(quán)，依托市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)廣泛吸納社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源并將其投入到公立學(xué)校的常規(guī)管理及運(yùn)行中。公校民營(yíng)的學(xué)校治理模式一定程度上可以解決公共教育普遍存在的教學(xué)水平不高、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制過(guò)弱、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)過(guò)低等問(wèn)題，給公立學(xué)校投入新動(dòng)力，可有效去除公立學(xué)校管理上存在的不足，充分利用民間機(jī)構(gòu)靈活的運(yùn)營(yíng)理念及管理機(jī)制，同時(shí)顯著減少地方財(cái)政的壓力。因此，當(dāng)前背景下，如何重構(gòu)公共教育結(jié)構(gòu)，調(diào)整政府、教育、市場(chǎng)三者之間的邏輯關(guān)系，以讓“公校民營(yíng)”模式在提升教育資源供給總量、增加教育公平性、推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮作用。本文將結(jié)合國(guó)外“公校民營(yíng)”的治理模式，系統(tǒng)分析國(guó)外“公校民營(yíng)”的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)公立學(xué)校存在的問(wèn)題，提出我國(guó)“公校民營(yíng)”在資本組成、制度優(yōu)化和辦學(xué)自主權(quán)等方面的建議。

一、國(guó)外“公校民營(yíng)”的典型模式

“公校民營(yíng)”這一理念是典型的PPP模式，針對(duì)該模式的實(shí)施細(xì)則，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家均有規(guī)定，美國(guó)的特許學(xué)校（Charter Schools）、英國(guó)的學(xué)苑（Academies）、馬來(lái)西亞的信托學(xué)校（Independent Schools）等均是該模式的典型代表。這些學(xué)校在辦學(xué)模式上有一個(gè)共同點(diǎn)：都是民營(yíng)或者民營(yíng)學(xué)校融入公共教育并補(bǔ)充和完善公立學(xué)校教育不足的方式。因此，探討國(guó)外“公校民營(yíng)”的典型模式，有助于客觀(guān)理解“公校民營(yíng)”的學(xué)校治理方法，對(duì)于我國(guó)公共教育辦學(xué)模式改革和創(chuàng)新起到一定的啟示意義。

1.美國(guó)：特許學(xué)校

20世紀(jì)80年代美國(guó)公辦學(xué)校遭遇了前所未有的危機(jī)，在很多學(xué)者的推動(dòng)下，開(kāi)展了一次轟轟烈烈的“擇?！毙袆?dòng)，特許學(xué)校（Charterschool）由此誕生。1992年明尼蘇達(dá)州府圣保羅成立第一所特許學(xué)校[1]，這是美國(guó)教育創(chuàng)新的成果。特許學(xué)校是指由教師團(tuán)隊(duì)、企業(yè)團(tuán)體、教師家長(zhǎng)等進(jìn)行管理及領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)校[2]。特許學(xué)校是由州政府立法設(shè)立且由政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的學(xué)校，該學(xué)校是允許社會(huì)團(tuán)體作為辦學(xué)主體來(lái)開(kāi)展日常經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)期限一般為3～5年，期間學(xué)校有一定的自治權(quán)，可進(jìn)行董事會(huì)選舉，教師協(xié)會(huì)契約和公立學(xué)校的規(guī)章在其經(jīng)營(yíng)期間無(wú)效，若在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)未達(dá)到績(jī)效結(jié)果的要求，授權(quán)機(jī)關(guān)是有權(quán)取消其經(jīng)營(yíng)權(quán)的[3]。誠(chéng)然，美國(guó)的教育管理組織（EMOS）在推進(jìn)美國(guó)特許學(xué)校的發(fā)展過(guò)程中起到了重要的作用，但美國(guó)的教育管理權(quán)分散在不同州的情況也是客觀(guān)存在的，因此，美國(guó)的“公校民營(yíng)”模式形成了自下而上的組織形態(tài)，即通過(guò)各個(gè)學(xué)區(qū)的變化推動(dòng)美國(guó)教育政策的框架變遷。

特許學(xué)校是一種體制創(chuàng)新的公立學(xué)校，其高度重視經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)一定程度的分離[4]。這不僅代表了美國(guó)教育發(fā)展的最新思路，亦體現(xiàn)了特許學(xué)校的發(fā)展模式。特許學(xué)校在本質(zhì)上為公立學(xué)校，即學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出是由政府負(fù)擔(dān)的，據(jù)統(tǒng)計(jì)特許學(xué)校學(xué)生平均經(jīng)費(fèi)約為7 131美元/位[5]。所謂的經(jīng)營(yíng)權(quán)是指辦學(xué)自主權(quán)。辦學(xué)機(jī)構(gòu)以“特許狀”的形式獲得學(xué)校的辦學(xué)資格，從學(xué)校經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、學(xué)校制度擬定、教師招募以及課程安排等方面均享有高度的辦學(xué)自主權(quán)。鑒于此，美國(guó)特許經(jīng)營(yíng)學(xué)校是授權(quán)方標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效評(píng)估與社會(huì)大眾市場(chǎng)選擇下的新型學(xué)校治理方式，即授權(quán)方在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估其是否勝任且社會(huì)大眾可以靈活地?fù)裥！?/p>

美國(guó)特許學(xué)校取得了飛躍式發(fā)展，從其規(guī)模表現(xiàn)上可以印證：2001年至2016年，新增公立學(xué)校僅160余所，而特許學(xué)校的數(shù)量由1993間提升至6 855間；同時(shí)期內(nèi)的入學(xué)人數(shù)也提升至284.5萬(wàn)人；2014年至2015年，特許學(xué)校的認(rèn)可度不斷提升，選擇特許學(xué)校入讀的在17個(gè)地區(qū)有占比超30%的學(xué)生認(rèn)可，44個(gè)地區(qū)有占比超20%的學(xué)生認(rèn)可[6]。

2.英國(guó)：學(xué)苑

英國(guó)“公校民營(yíng)”辦學(xué)機(jī)制這一理念來(lái)自撒切爾政府時(shí)期，是在其執(zhí)政時(shí)期由肯尼斯·貝克在1986年的保守黨會(huì)議上正式公告，是基于公立學(xué)校教育質(zhì)量不均衡背景下產(chǎn)生的。新工黨政府執(zhí)政期間極力奉行私有化的執(zhí)政議題，即政府大力倡導(dǎo)社會(huì)組織（如商業(yè)機(jī)構(gòu)等）進(jìn)入公立學(xué)校。該政府在執(zhí)政期間也釋放了很多政策福利，如“追求卓越的學(xué)校教育”（Excellence in Schools）六項(xiàng)教育改革措施，此政策在私人資本進(jìn)入公共部門(mén)進(jìn)行提質(zhì)增效方面開(kāi)創(chuàng)了先河，歷經(jīng)保守黨及新工黨的變遷，公立學(xué)校的民營(yíng)化進(jìn)程不斷被推進(jìn)。2002年，英國(guó)政府從立法層面以《教育法案》的形式確立了兩個(gè)核心事項(xiàng)：一是現(xiàn)有需轉(zhuǎn)制的學(xué)校均可依據(jù)本法案進(jìn)行轉(zhuǎn)制，并以學(xué)苑（Academy）命名；二是轉(zhuǎn)制后的學(xué)?？杀毁x予更多的豁免權(quán)?？傊?，英國(guó)的“公校民營(yíng)”計(jì)劃是在政府主導(dǎo)下形成的一種基于選擇性市場(chǎng)機(jī)制下的自上而下的學(xué)校治理模式，即政府推動(dòng)公校民營(yíng)進(jìn)程，即使不同執(zhí)政黨之間的輪執(zhí)時(shí)也在一定程度上保持著政策的延續(xù)。

學(xué)苑的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)重要時(shí)期，即萌芽時(shí)期（1985～2000）、發(fā)展時(shí)期（2000～2010）和成熟時(shí)期（2010年至今）。2016年上半年，英國(guó)教育部頒發(fā)《卓越教育無(wú)處不在》白皮書(shū)以及2015～2020年戰(zhàn)略計(jì)劃書(shū)，旨在提升學(xué)生的全面發(fā)展。其中，政府計(jì)劃在六年內(nèi)把所有的公立學(xué)校全部轉(zhuǎn)制為“學(xué)苑”?？煞譃檗D(zhuǎn)型而來(lái)的學(xué)苑以及贊助而來(lái)的學(xué)苑，前者由績(jī)效表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)校轉(zhuǎn)制而來(lái)，而后者由績(jī)效表現(xiàn)不佳的學(xué)校轉(zhuǎn)制而來(lái)。經(jīng)歷了多年的改革，學(xué)苑學(xué)校的治理模式通過(guò)聚焦學(xué)校管理機(jī)制改革、教師隊(duì)伍選拔、課程開(kāi)發(fā)、教學(xué)資源及合作辦學(xué)機(jī)制優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)由轉(zhuǎn)型而來(lái)的部分學(xué)校中學(xué)生成績(jī)的優(yōu)化，由贊助而來(lái)的學(xué)校中不同學(xué)生之間的成績(jī)偏離度的縮小[7]。

這種學(xué)苑辦學(xué)機(jī)制的核心目的是為了提高教育質(zhì)量，其手段就是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)教育內(nèi)容的控制（如英國(guó)的教育標(biāo)準(zhǔn)局），具體策略如下：從管理架構(gòu)方面，有效扭轉(zhuǎn)地方教育當(dāng)局包攬辦學(xué)的局面，直接獲得中央管理部門(mén)的撥款支持，提升學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)的能力；從入學(xué)政策方面，直接廢除義務(wù)教育階段的就近入學(xué)政策，極力奉行自主擇校策略，通過(guò)校際之間的有效競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提升教育質(zhì)量；從學(xué)科素養(yǎng)的角度，統(tǒng)一規(guī)范了義務(wù)教育階段的課程標(biāo)準(zhǔn)，改變了英國(guó)歷史上課程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面，有效提升學(xué)科核心素養(yǎng)[8]。

3.馬來(lái)西亞：信托學(xué)校

信托學(xué)校是由馬來(lái)西亞政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，由國(guó)庫(kù)控股信托學(xué)校（Khazanah Trust Schools）和任命學(xué)校管理人員及提供辦學(xué)資源，由政府投資控制中心國(guó)庫(kù)控股董事會(huì)（the Khazanah Nasional Berhad）進(jìn)行管理。

信托學(xué)校是馬來(lái)西亞政府在相關(guān)公辦學(xué)校推行的新模式。這種類(lèi)型的學(xué)校計(jì)劃發(fā)展為由民營(yíng)部門(mén)合伙人和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)一起運(yùn)營(yíng)的公辦學(xué)校。馬來(lái)西亞最開(kāi)始是一個(gè)殖民國(guó)家，到現(xiàn)在已發(fā)展為主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家，該國(guó)的社會(huì)成員涵蓋了多個(gè)民族，為了達(dá)到步入世界先進(jìn)國(guó)家行列的目標(biāo)，馬來(lái)西亞把教育改革看作是達(dá)到國(guó)家目標(biāo)的核心方略。馬來(lái)西亞《2013～2025年教育藍(lán)圖》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“教育大藍(lán)圖”[9]）是近些年基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的大變革。2013年逐步執(zhí)行 “教育大藍(lán)圖”，這不但落實(shí)了國(guó)家教育改革的基本理念，還制定歷次教育計(jì)劃，涵蓋很多改革措施，信托學(xué)校便由此誕生。

馬來(lái)西亞開(kāi)辦的信托學(xué)校充分運(yùn)用了“組合式”教育形式，一來(lái)把優(yōu)質(zhì)的公辦學(xué)校和私立學(xué)校有效結(jié)合起來(lái)，二來(lái)基于改善學(xué)生成績(jī)的目的，創(chuàng)建教育協(xié)作模式。信托學(xué)校所采取的模式是公私結(jié)合，學(xué)校始終處于公立地位并給予資助，但是其具備的運(yùn)行職能被民營(yíng)方的合作者所替代，學(xué)校運(yùn)營(yíng)由合作者和校領(lǐng)導(dǎo)共同參與。教育部賦予信托學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，在學(xué)校運(yùn)營(yíng)和教學(xué)質(zhì)量上進(jìn)行考核，以提升學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)。立足于總體政策方向而言，馬來(lái)西亞開(kāi)辦的信托學(xué)校不僅致力于提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)，更著重于讓學(xué)生獲得綜合性發(fā)展，即在知識(shí)水平、思維層次、語(yǔ)言表達(dá)、道德與精神、國(guó)家認(rèn)識(shí)等方面綜合提升。

二、我國(guó)公立學(xué)校存在的問(wèn)題

在世界教育的發(fā)展歷史中，公立學(xué)校始終承擔(dān)著普及教育的功能，并與社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程緊密聯(lián)系[10]，教育機(jī)會(huì)的公平性是公立學(xué)校最突出的優(yōu)勢(shì)。但是，由于公立學(xué)校內(nèi)部管理體制機(jī)制不完善，相關(guān)政策的調(diào)整不到位，公立學(xué)校依舊存在教育資源配置不均衡、教師管理制度缺乏活力和教育模式多樣性不足等問(wèn)題。

1.資源困境：公立學(xué)校教育資源配置不均衡

教育資源指在教育活動(dòng)中投入的人力、物力與財(cái)力[11]，學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平與教育資源的分配息息相關(guān)。隨著人們?cè)诮逃矫娴囊蟛粩嗵岣?，教育資源的供需矛盾越發(fā)突出，教育資源配置的問(wèn)題更加受到關(guān)注[12]。盡管我國(guó)已經(jīng)通過(guò)頒布相關(guān)政策法令、增加教育財(cái)政投入等措施來(lái)試圖解決公立學(xué)校教育資源的問(wèn)題，但面對(duì)人民不斷增長(zhǎng)的需求，資源永遠(yuǎn)是短缺的[13]。特別是我國(guó)人口基數(shù)大，地域?qū)拸V，人口分布不均的情況，進(jìn)一步導(dǎo)致了在教育資源的分配中，能為各個(gè)地方、各個(gè)學(xué)校提供的資源是有限的[14]。不同地區(qū)學(xué)校的教育資源會(huì)受到地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)的影響與制約[15]，學(xué)校間的師資力量和政策條件等方面具有較大差異性，無(wú)法根據(jù)自身?xiàng)l件和訴求對(duì)有限的資源進(jìn)行調(diào)整，學(xué)校辦學(xué)的靈活性弱，教育資源分配不均衡問(wèn)題普遍存在于不同城鄉(xiāng)和學(xué)校之間[16]。

一是城鄉(xiāng)教育資源不均衡，農(nóng)村學(xué)校資源不足。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，存在學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施差，教學(xué)條件簡(jiǎn)陋，辦學(xué)體制不完善，教師學(xué)歷普遍較低，師資隊(duì)伍相對(duì)落后和農(nóng)村學(xué)校教師流失嚴(yán)重等情況。農(nóng)村學(xué)校學(xué)生學(xué)習(xí)條件較差、學(xué)習(xí)效率較低和升學(xué)率普遍不高，大部分家長(zhǎng)為了讓孩子接受優(yōu)質(zhì)的教育會(huì)不惜高價(jià)購(gòu)買(mǎi)城區(qū)的學(xué)區(qū)房，有些家長(zhǎng)還會(huì)花高昂的擇校費(fèi)讓孩子讀城區(qū)的中小學(xué)[17]。二是區(qū)域之間的教育資源分布不均衡，西部地區(qū)教育資源短缺。我國(guó)東西部地區(qū)的教育發(fā)展水平有著極大的差異，東部地區(qū)的教育發(fā)展水平基本已經(jīng)與發(fā)達(dá)國(guó)家相接近，不僅擁有較高專(zhuān)業(yè)水平的師資力量，還擁有先進(jìn)的教學(xué)設(shè)施設(shè)備，而西部地區(qū)只是基本普及了義務(wù)教育，教師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)發(fā)展與教學(xué)設(shè)施設(shè)備均有待提高。三是校際的教育資源分布不均衡。盡管我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)教育的公平性，但是在現(xiàn)實(shí)中學(xué)校的評(píng)級(jí)與教育資源獲得高度相關(guān)，區(qū)域內(nèi)示范校會(huì)得到政府的重視與青睞，獲得更多的財(cái)政支持，導(dǎo)致這些學(xué)校相對(duì)于其他學(xué)校來(lái)說(shuō)會(huì)占有更多的教育資源[18]。這種教育資源分配的不均衡性，破壞了教育公平，對(duì)我國(guó)教育事業(yè)的良性發(fā)展造成不利影響[19]。

2.制度困境：公校教師管理制度缺乏活力

隨著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革的不斷深入，作為事業(yè)單位的公立學(xué)校組織，一方面緊跟改革的步伐，放開(kāi)了對(duì)教師定向分配的政策，在教師招聘的范圍與方式上更加開(kāi)放；另一方面，公立學(xué)校教師管理制度仍然缺乏活力。教師的工資待遇、職稱(chēng)級(jí)別晉升等依舊由政府的人事管理部門(mén)直接負(fù)責(zé)，嚴(yán)格的考試與教師編制管理制度是當(dāng)前公立學(xué)校普遍使用的人事管理制度[20]。管理制度活力的缺乏成為影響公辦學(xué)校教師工作獲得感及工作熱情的重要因素，也是近年來(lái)公辦學(xué)校教師資源向民營(yíng)學(xué)校流動(dòng)的原因之一[21]。具體來(lái)說(shuō)，首先，教師薪酬制度缺乏活力。在公立學(xué)校中給教師的待遇采用的是年資薪酬制度，教師工資之間的差異主要取決于職稱(chēng)的高低，工作量的大小與教學(xué)水平的高低對(duì)教師工資的影響較小，這就容易導(dǎo)致低職稱(chēng)的教師專(zhuān)注于爭(zhēng)奪高職稱(chēng)，評(píng)上高職稱(chēng)的教師又常常出現(xiàn)職業(yè)倦怠的現(xiàn)象[22]。在績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)方面，盡管不斷強(qiáng)調(diào)并試圖采用具體的工作指標(biāo)對(duì)教師進(jìn)行考核，采取按勞分配、多勞多得的方式，以此來(lái)激勵(lì)教師的工作積極性。但是就教師這一職業(yè)的特殊性而言，不同學(xué)科之間教師的教學(xué)內(nèi)容以及育人方式是不同的，不易依據(jù)具體工作指標(biāo)對(duì)教師進(jìn)行整體性的績(jī)效考核。同時(shí)，平均主義的分配方式在教師的觀(guān)念中根深蒂固，在績(jī)效考核的具體操作中存在形式化問(wèn)題，教師之間的工資待遇差異不會(huì)太大[23]，也即所有人無(wú)論能力多強(qiáng)，所獲得的薪資并無(wú)顯著的差別。這種薪酬獎(jiǎng)勵(lì)制度不利于激發(fā)教師的工作積極性。教學(xué)水平高的教師渴望借助公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得應(yīng)有的報(bào)酬，民營(yíng)學(xué)校中教師工資與工作績(jī)效直接相關(guān)的薪資制度對(duì)其更具有吸引力。其次，教師晉升機(jī)制活力不足。在多數(shù)公立學(xué)校普遍實(shí)施骨干教師和名師評(píng)選等制度，這給教師晉升劃定了路線(xiàn)，教師踏上了“普通教師—備課組長(zhǎng)—教研組長(zhǎng)—教務(wù)主任—副校長(zhǎng)—校長(zhǎng)”的升級(jí)路線(xiàn)[24]。然而在歐美多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，校長(zhǎng)等學(xué)校關(guān)鍵職位不從一線(xiàn)教師中晉升，而是需要具有職業(yè)資格證書(shū)的人進(jìn)行應(yīng)聘上崗，對(duì)于想要轉(zhuǎn)變自己職業(yè)方向的教師，需要不斷提升自己來(lái)獲取相應(yīng)的資格證書(shū)。我國(guó)公立學(xué)校的這種單結(jié)構(gòu)、逐級(jí)晉升的方式缺乏一定的活力，容易讓教師將下一步晉升作為自己的評(píng)比目標(biāo)，既違背了教書(shū)育人的價(jià)值追求，又容易造成教師教學(xué)的懈怠感。最后，現(xiàn)有教師管理制度要求下，公辦學(xué)校教師非教學(xué)工作壓力巨大。公辦學(xué)校的教師除了正常的教學(xué)之外，還要處理扶貧、年度考核等非教學(xué)工作，但是民營(yíng)學(xué)校的教師則主要關(guān)注教學(xué)工作，教師對(duì)于非教學(xué)工作具有一定的選擇性。相較于民營(yíng)學(xué)校來(lái)說(shuō)，公立學(xué)校的教師工作內(nèi)容缺乏選擇性，教師在繁重的非教學(xué)任務(wù)壓力下，難免產(chǎn)生職業(yè)的倦怠感。

3.創(chuàng)新困境：公辦學(xué)校教育模式多樣性不足

目前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾從“物質(zhì)文化需要”層面逐步轉(zhuǎn)向“美好生活需要”層面，這體現(xiàn)了人們需求的進(jìn)步，在教育領(lǐng)域則表現(xiàn)為人民群眾更加渴望接受高質(zhì)量多樣化的教育。同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化使得社會(huì)對(duì)人才的需求與要求也千差萬(wàn)別，這就要求對(duì)人才的培養(yǎng)與標(biāo)準(zhǔn)具有差異性和多樣性。新時(shí)代學(xué)校教育模式的多樣化發(fā)展，既要依據(jù)不同的學(xué)科類(lèi)別、學(xué)科性質(zhì)與學(xué)科領(lǐng)域制定不同的人才培養(yǎng)目標(biāo)與衡量人才的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，此外要基于學(xué)生個(gè)性化特點(diǎn)，例如興趣愛(ài)好、文化背景等制定特色培養(yǎng)方案。教育模式的多樣化關(guān)涉多樣化課程模式、多樣化教學(xué)形式、多樣化教育資源，乃至多樣化教育場(chǎng)域的教育模式，這意味著學(xué)校教育供給側(cè)要進(jìn)行重要的變革。

但當(dāng)前我國(guó)的公立學(xué)校多樣化教育模式供給不足。公辦學(xué)校主要采用大班集體授課，課程與教學(xué)模式相對(duì)單一，適應(yīng)個(gè)人興趣愛(ài)好、性格特點(diǎn)與文化背景的特色學(xué)校數(shù)量很少。主要原因是：首先，我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家給予教育的資源有限，只能進(jìn)行基礎(chǔ)教育的普及，著力于各級(jí)各類(lèi)教育普及水平的提升，以保證教育的公平性、公益性，而難以滿(mǎn)足對(duì)多樣化的優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。其次，公立學(xué)校是由國(guó)家政府統(tǒng)一管理、集體領(lǐng)導(dǎo)，公立學(xué)校的運(yùn)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)等均掌握在各級(jí)教育行政部門(mén)手中，學(xué)校教育主體是具有層級(jí)性的單一結(jié)構(gòu)，不同的學(xué)校由不同層級(jí)的政府管理，導(dǎo)致公立學(xué)校不具備自主權(quán)，在教育模式創(chuàng)新發(fā)展方面缺乏動(dòng)力。由此可見(jiàn)，公辦學(xué)校急需擴(kuò)充教育資源，提高教育模式的多樣化，來(lái)為不同的人才提供個(gè)性化和多樣性的教育。

三、國(guó)外“公校民營(yíng)”學(xué)校治理模式的啟示

1.吸納社會(huì)資源，扶持薄弱學(xué)校發(fā)展

教育的公平性一直是制約國(guó)內(nèi)外教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要問(wèn)題，也是國(guó)內(nèi)外教育改革的重要領(lǐng)域。無(wú)論是美國(guó)的特許學(xué)校，還是英國(guó)的學(xué)苑學(xué)校、馬來(lái)西亞的信托學(xué)校，促進(jìn)其產(chǎn)生和發(fā)展的背景均是為了解決教育資源配置不均衡問(wèn)題，改善和提高薄弱學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。通過(guò)“公校民營(yíng)”這種方式，將民營(yíng)學(xué)校的自主管理方式與政府的宏觀(guān)調(diào)控相結(jié)合，在政府相關(guān)政策的保障下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)教育資源的流動(dòng)與資源的合理配置，滿(mǎn)足薄弱地區(qū)教育資源的需求，緩和教育公平與教育質(zhì)量之間的矛盾。我國(guó)當(dāng)前公立學(xué)校的教育資源存在城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際之間資源分配不均衡的問(wèn)題，這是阻礙我國(guó)教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素。結(jié)合國(guó)外成功的“公校民營(yíng)”辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下措施來(lái)補(bǔ)充薄弱學(xué)校教育資源。首先，健全“公校民營(yíng)”制度，為社會(huì)資源進(jìn)駐薄弱公辦學(xué)校提供政策支持。要完善“公校民營(yíng)”相關(guān)制度法規(guī)，完善審批機(jī)制，建立資源篩選機(jī)制，為公私合作提供政策依據(jù)。發(fā)揮政策工具作用，引導(dǎo)和支持民營(yíng)資源進(jìn)入薄弱公辦學(xué)校。麥克唐納爾（Mc Donnell）、艾莫爾（Elmore）等學(xué)者對(duì)政策工具進(jìn)行區(qū)分，提出權(quán)威工具、激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具等概念。政府應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)政策建設(shè)，給予薄弱地區(qū)學(xué)校傾斜性政策，通過(guò)政策優(yōu)惠、多維獎(jiǎng)補(bǔ)、福利待遇等方式，引入社會(huì)民營(yíng)資源。同時(shí)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的能力建設(shè)政策，針對(duì)性地提升薄弱地區(qū)公辦學(xué)校“公校民營(yíng)”合作的能力，通過(guò)交流培訓(xùn)、構(gòu)建資源共享機(jī)制等方式，解決薄弱學(xué)校建設(shè)困境。其次，支持優(yōu)質(zhì)民營(yíng)學(xué)校通過(guò)集團(tuán)管理方式兼并薄弱公辦學(xué)校，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)的傳遞。公校民營(yíng)合作校一般是具備一定規(guī)模優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)學(xué)校，納入薄弱公辦學(xué)校可以為民營(yíng)學(xué)校進(jìn)一步打造良好的社會(huì)聲譽(yù)。同時(shí)加強(qiáng)薄弱地區(qū)公辦學(xué)校與優(yōu)質(zhì)民營(yíng)學(xué)校的聯(lián)系，促進(jìn)教師間的合作交流，既可以提高薄弱地區(qū)公辦學(xué)校教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展水平，又可以推廣優(yōu)質(zhì)學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)。

2.靈活管理制度，激發(fā)教師隊(duì)伍活力

嚴(yán)格的教師招聘考試與教師編制管理制度是我國(guó)公立學(xué)校普遍采用的人事管理制度。雖然這種制度能夠保證教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，為教師提供一定的安全感，但是也造成了我國(guó)公立學(xué)校教師管理制度缺乏活力。從美國(guó)特許學(xué)校、英國(guó)學(xué)苑學(xué)校以及馬來(lái)西亞信托學(xué)校的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，深化教師管理制度改革，完善教師的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將教師的管理權(quán)下放到學(xué)校手中，讓教師的工資直接與工作量掛鉤，有利于激發(fā)教師的競(jìng)爭(zhēng)力，提高教師的教學(xué)活力與創(chuàng)造力。首先，調(diào)整教師薪酬制度。薪酬制度改革是激發(fā)教師隊(duì)伍積極性的利器，改革教師普惠性績(jī)效工資制度，增加獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資額度，將教師的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)與自己的工作量直接掛鉤，避免教師績(jī)效評(píng)價(jià)只順應(yīng)教師職級(jí)身份微調(diào)的做法。同時(shí)繼續(xù)完善教師的考評(píng)制度，利用年度考評(píng)等方式進(jìn)一步增加教師之間的競(jìng)爭(zhēng)力，激發(fā)教師隊(duì)伍的活力與創(chuàng)造力。其次，完善教師晉升制度。改變教師層級(jí)式的晉升制度，將校長(zhǎng)由逐級(jí)選拔方式改為校長(zhǎng)持證上崗，為有意愿競(jìng)爭(zhēng)校長(zhǎng)等職位的教育工作者提供相關(guān)培訓(xùn)，獲得相關(guān)專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)，進(jìn)而持證上崗。這樣可以避免教師將自己的評(píng)價(jià)與背后的仕途相聯(lián)系，進(jìn)而引導(dǎo)一線(xiàn)教師回歸教師身份認(rèn)同與價(jià)值追求。最后，增加教師教學(xué)的選擇權(quán)與自主權(quán)。教師應(yīng)該把自己的注意力集中于教學(xué)工作，對(duì)于其他工作，教師具有選擇的權(quán)利，增加教師參與學(xué)校管理與課程制定等的話(huà)語(yǔ)權(quán)。同時(shí)為教師提供心理疏導(dǎo)服務(wù)，及時(shí)舒緩教師的工作壓力，提升教師工作的滿(mǎn)意度，進(jìn)而激發(fā)教師的活力。

3.增加辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)校多樣化發(fā)展

我國(guó)由政府統(tǒng)一管理的單一學(xué)校教育模式對(duì)社會(huì)公眾教育多樣化需求的滿(mǎn)足程度較低，需要采取一定的措施來(lái)豐富我國(guó)學(xué)校的教育模式。通過(guò)對(duì)美國(guó)特許學(xué)校、英國(guó)學(xué)苑學(xué)校以及馬來(lái)西亞信托學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的分析可知，在國(guó)外公辦民營(yíng)模式實(shí)行之前也面臨著對(duì)社會(huì)公眾教育多樣化需求滿(mǎn)足程度低的問(wèn)題，通過(guò)公辦民營(yíng)的辦學(xué)模式可以讓政府權(quán)力下放，社會(huì)慈善團(tuán)體、信托公司等可以直接參與學(xué)校管理，給予學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、招生管理、課程設(shè)置等方面的自主權(quán)，也賦予校長(zhǎng)與教師在學(xué)校管理上更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)，鼓勵(lì)學(xué)校依據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行改革與創(chuàng)新，保持學(xué)校的活力。同時(shí)，整合社會(huì)力量，為學(xué)校帶入充足的教育資源和先進(jìn)的管理方式，實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主管理，創(chuàng)辦特色教育，激發(fā)學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力，提高學(xué)校的創(chuàng)造力與活力，更有利于滿(mǎn)足社會(huì)公眾教育多樣化的需求。首先，轉(zhuǎn)變政府職能。將政府的角色由高度管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校管理的參與者，將政府控制型的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型管理模式。政府通過(guò)構(gòu)建完善的公共教育服務(wù)體系為學(xué)校的運(yùn)行保駕護(hù)航，間接參與學(xué)校的教學(xué)與經(jīng)費(fèi)管理，增加學(xué)校校長(zhǎng)與教師直接參與學(xué)校管理與課程設(shè)置的話(huà)語(yǔ)權(quán)，讓學(xué)校在遵循國(guó)家課程框架的基礎(chǔ)上，依據(jù)社會(huì)需求與學(xué)生需求創(chuàng)辦具有特色的課程體系，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化管理方式。其次，完善法律體系。通過(guò)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的頒布，來(lái)確保學(xué)校多樣化課程體系構(gòu)建與學(xué)校個(gè)性化管理方式的合法性。明確中央和地方對(duì)教育的管理權(quán)限，減少管理主體的層級(jí)與不必要的干預(yù)，增加學(xué)校的權(quán)位，將管理功能的重心下放到學(xué)校內(nèi)部，更加有利于創(chuàng)建基于學(xué)生差異性與個(gè)性化化發(fā)展的特色學(xué)校，滿(mǎn)足社會(huì)公眾多樣化教育的需求。再次，合理引入信托機(jī)構(gòu)，充實(shí)學(xué)校資源。一方面政府要積極引入合理的私人信托機(jī)構(gòu)，幫助信托機(jī)構(gòu)與學(xué)校建立良好的聯(lián)系。另一方面要落實(shí)監(jiān)督管理制度，保證雙方的合法權(quán)益，并規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)及投資方的資金使用，要確保專(zhuān)款專(zhuān)用、定期公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。同時(shí)，工作流程要“陽(yáng)光”，以招投標(biāo)的方式，確保競(jìng)爭(zhēng)良性有序，以此來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)公共資源投入到教育事業(yè)中，進(jìn)而引入先進(jìn)的學(xué)校管理方式，充實(shí)學(xué)校的教育資源，為社會(huì)公眾提供更加豐富、多樣化的優(yōu)質(zhì)教育。最后，構(gòu)建合作互助平臺(tái)。當(dāng)政府權(quán)力下放，學(xué)校獲得了更多的辦學(xué)自主權(quán)之后，要建立地方之間的交流合作機(jī)制，構(gòu)建合作互助平臺(tái)。對(duì)于我國(guó)公立學(xué)校來(lái)說(shuō)，獲得學(xué)校自主權(quán)是一件比較新鮮的事情，有的學(xué)校可以立即開(kāi)展學(xué)校的自主管理，但有些學(xué)校也會(huì)一頭霧水，難免手忙腳亂。因此需要構(gòu)建合作互助平臺(tái)，加強(qiáng)學(xué)校之間的溝通交流，分享成功的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，以及在辦學(xué)中存在的問(wèn)題，互相協(xié)助，提高學(xué)校自主管理的能力，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自主管理。

四、結(jié)語(yǔ)

公校民營(yíng)化是我國(guó)基礎(chǔ)教育的機(jī)制創(chuàng)新，能夠均衡教育資源，緩解優(yōu)質(zhì)教育稀缺的現(xiàn)狀。公校民營(yíng)是要借助民營(yíng)的教育資源和管理優(yōu)勢(shì)，為公辦學(xué)校帶來(lái)創(chuàng)新的教育思維和管理機(jī)制，能夠讓公辦學(xué)校提高教育活力，激發(fā)教師工作積極性。在公校民營(yíng)轉(zhuǎn)制過(guò)程中，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，從遴選建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理，在政府的宏觀(guān)戰(zhàn)略引導(dǎo)和監(jiān)督下，建立科學(xué)全面的評(píng)估考核體系，借助民營(yíng)教育的經(jīng)營(yíng)管理模式及辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，塑造帶有品牌特色的“公校民營(yíng)”學(xué)校，以提高教學(xué)質(zhì)量。

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On the Model of Public Schools by Private Management in Foreign Countries and Its Enlightenment

YANG Guang-hui， ZHENG Pu-yang

（Institute for Educational Development， Nanchang University， Nanchang 330013， China）

Abstract： Public schools in China have such problems as unbalanced allocation of educational resources， lack of vitality in the teacher management system， insufficient diversity of education models， etc. This paper tries to make an in-depth analysis of the "public school private management" model practiced in the United States， the United Kingdom， and Malaysia. The model will enlighten China's education sectors from the aspects of absorbing social resources， adopting flexible management systems and increasing school autonomy， which helps public schools in China to improve the teaching quality in an all-round way.

Key words： Public Schools and Private Schools； Typical Model； Experience； Enlightenment； Educational Balance

收稿日期：2023-03-11

作者簡(jiǎn)介：楊廣暉（1972），男，江西上饒人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃芾怼⒈容^教育；鄭浦陽(yáng)（1989），男，福建漳州人，2020 級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榻逃芾怼?/p>

此文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“高中-大學(xué)銜接：日本高等教育人才培養(yǎng)創(chuàng)新機(jī)制”（16YJA880055）和江西省研究生創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“我國(guó)公校民營(yíng)模式及過(guò)程管理研究”（ YC2021-S168）的研究成果。