禹竹蕊　呂悅

摘 要：隨著經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深入發(fā)展，政府管理迫切需要由傳統(tǒng)向數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，加快數(shù)字政府建設(shè)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求，但這必然會帶來一定的挑戰(zhàn)和潛在的價值沖突。當前，我國在數(shù)字政府建設(shè)方面取得了諸多成績，為全面轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)，但同時面臨法律規(guī)制框架不足、數(shù)據(jù)共享不足、數(shù)據(jù)信息安全存在隱患以及公眾參與度不高等問題。為有效防范化解這一系列潛在的安全風(fēng)險，應(yīng)針對數(shù)字政府建設(shè)進一步加大行政法規(guī)制力度，完善數(shù)字政府建設(shè)法律框架，健全數(shù)據(jù)共享法治規(guī)則，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全管理法律制度，不斷健全有效的公眾參與制度。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；建設(shè)；行政法規(guī)制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.017

［中圖分類號］D63；D922.1? ? ?［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-0339（2023）02－0104-09

信息技術(shù)開發(fā)、使用、升級的速度不斷加快，引領(lǐng)時代新一輪變革，世界各國均憑借信息技術(shù)提升政府職能，加快政府由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府是一種以數(shù)據(jù)為載體，依靠技術(shù)賦能對傳統(tǒng)政府全方位覆蓋，對傳統(tǒng)政府組織形態(tài)進行顛覆性轉(zhuǎn)換的網(wǎng)絡(luò)虛擬政府，是正在發(fā)展中的、運用現(xiàn)代化信息手段并符合數(shù)字時代治理理念的新型政府[1]。數(shù)字政府建設(shè)的根本目的不是創(chuàng)設(shè)一個與原有行政管理模型相一致的鏡像政府，也不是實現(xiàn)“行政信息管理”對政務(wù)信息流提取的理論和技術(shù)路徑的創(chuàng)新，而是要“將數(shù)據(jù)闡釋為信息，合理使用信息以推動知識生成和決策”，旨在推動“數(shù)字”行政向“數(shù)智”行政轉(zhuǎn)變，通過政務(wù)信息的傳遞服從于組織系統(tǒng)的目標和規(guī)范，適應(yīng)組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和制度，實現(xiàn)公共信息治理的轉(zhuǎn)變[2]。

2018年廣東、廣西兩地發(fā)布數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，標志著我國的數(shù)字政府建設(shè)從理念層面真正走向?qū)嵺`，隨后數(shù)字政府這種新型行政模式迅速在全國各地推廣開來。黨的十九屆四中全會明確提出推進數(shù)字政府建設(shè)，黨的十九屆五中全會強調(diào)建設(shè)“數(shù)字社會”“數(shù)字政府”，中共中央、國務(wù)院于2021年發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025）》提出要“全面建設(shè)數(shù)字政府”，黨的二十大報告也提出加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，這表明了黨中央建設(shè)數(shù)字政府的決心。當前，數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為我國政府向數(shù)字時代接軌的前沿陣地，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方向。但相較西方發(fā)達國家而言，我國數(shù)字技術(shù)起步發(fā)展時間較短，傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府轉(zhuǎn)型還處于起步階段，頂層設(shè)計不足、數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)泄露等問題較為突出①。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”背景下，政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理模式是時代發(fā)展大勢，急需法治保障。

一、數(shù)字政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與沖突

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展導(dǎo)致人類生活方式發(fā)生翻天覆地的變化，政府行政模式也悄然發(fā)生改變。與傳統(tǒng)政府相比，數(shù)字政府有三大突出變化：一是組織結(jié)構(gòu)由金字塔型垂直管理的層級型節(jié)制變化為扁平型橫向的結(jié)構(gòu)[3]，由自上而下的命令與服從變?yōu)橛勺笾劣业闹萍s與協(xié)同，極大縮短權(quán)力傳導(dǎo)距離，使政府公權(quán)力流轉(zhuǎn)更加高效透明；二是行政管理由各職能部門“單打獨斗”變?yōu)椴块T間的“群聊對話”，真正實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑路、部門深度合作，大大提升行政管理質(zhì)效；三是由“面對面提意見”變?yōu)檎瘛霸茖υ挕?，公眾可以非常方便地通過數(shù)字政府的政務(wù)APP、門戶網(wǎng)站、官方微博、公眾號等渠道在網(wǎng)絡(luò)上進行意見反饋，參與并監(jiān)督政府管理公共事務(wù)，輕松實現(xiàn)政民在線互動[4]。為了重塑傳統(tǒng)政府組織形態(tài)，一方面是數(shù)字政府建設(shè)采用大量數(shù)字技術(shù)，優(yōu)化行政方式、降低行政成本，為行政管理提速增效；另一方面是數(shù)字技術(shù)的廣泛運用有利于統(tǒng)一執(zhí)法標準、簡化行政執(zhí)法流程，促使行政執(zhí)法更加規(guī)范、高效，推動政府管理更加精準、智能、透明、民主。但是，引入數(shù)字技術(shù)將不可避免地給傳統(tǒng)政府帶來沖擊挑戰(zhàn)，衍生出潛在的價值沖突。

（一）數(shù)字政府建設(shè)帶來的沖擊挑戰(zhàn)

經(jīng)由數(shù)字技術(shù)賦能，傳統(tǒng)政府的組織形態(tài)發(fā)生了顛覆性轉(zhuǎn)換，物理意義上的時間空間被不斷壓縮，人力成本大大減少。然而，數(shù)字技術(shù)在提高行政效率的同時帶來了一定的沖擊挑戰(zhàn)。一是數(shù)字政府建設(shè)中采集、制作、生成的大量數(shù)據(jù)及其衍生的算法等新生事物逐步成了信息時代新的生產(chǎn)要素，一系列有別于傳統(tǒng)的新生權(quán)利、義務(wù)與責任分配問題逐漸凸顯，需要建構(gòu)相應(yīng)的數(shù)據(jù)制度來解決。二是數(shù)字政府建設(shè)會對傳統(tǒng)行政程序造成一定沖擊。隨著數(shù)字技術(shù)水平不斷提升，“秒批”“秒辦”等自動化行政方式大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)行政程序不斷受到挑戰(zhàn)和沖擊，需要在堅持正當程序原則的前提下建構(gòu)新的程序規(guī)則，以滿足建設(shè)數(shù)字政府的程序要求。三是數(shù)字政府建設(shè)對傳統(tǒng)行政組織體制形成沖擊。數(shù)字政府建設(shè)無論是在供給端還是需求端都要依賴數(shù)字技術(shù)的支撐而進行深層次變革，這勢必要求更多的數(shù)據(jù)共享與部門協(xié)同。因而，傳統(tǒng)的組織體系很難滿足整體政府的需求，數(shù)字政府建設(shè)必將重塑組織結(jié)構(gòu)，聯(lián)通數(shù)據(jù)孤島，建設(shè)集約化的公共支撐平臺。

（二）數(shù)字政府建設(shè)導(dǎo)致的價值沖突

數(shù)字政府的建設(shè)有賴于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展、職能優(yōu)化、技術(shù)賦能等各種要素，是大勢所趨，但政府的產(chǎn)生和存在本就面臨著多重價值，數(shù)字政府建設(shè)過程中難免遭遇潛在的價值沖突。一是創(chuàng)新與穩(wěn)定的價值沖突。數(shù)字政府建設(shè)是前所未有的重大變革，對傳統(tǒng)政府的組織體制、行政方式、行政程序等都會產(chǎn)生史無前例的影響。面對全新的政府樣態(tài)，現(xiàn)有的法律制度難以全面落實，法律框架所要維系的穩(wěn)定可能被創(chuàng)新一再打破。二是效率與公平的價值沖突。高效是數(shù)字政府建設(shè)的追求目標，也是這場變革的核心價值。借助數(shù)字技術(shù)的高效，政府在降低行政成本時也使一些過去難以實現(xiàn)的治理場景變?yōu)榱爽F(xiàn)實，但因為數(shù)字鴻溝的存在，強調(diào)高效就可能難以周全地保護數(shù)字弱勢群體的合法權(quán)利，從而對公平價值形成沖突。三是便利與安全的價值沖突。數(shù)字政府建設(shè)當然能給行政管理和群眾生活帶來雙向便利，但這種便利更多地源于數(shù)字技術(shù)，背后隱藏著一定的安全風(fēng)險，尤其是當政府自身掌握的大數(shù)據(jù)挖掘、算法等數(shù)字技術(shù)跟不上一些數(shù)字平臺和企業(yè)時，便利高效與安全隱私就會形成沖突。

顯而易見，要想有效應(yīng)對數(shù)字政府建設(shè)中出現(xiàn)的沖擊挑戰(zhàn)，化解潛在的價值沖突，就應(yīng)該積極建構(gòu)相應(yīng)的數(shù)字法律制度，規(guī)范各種現(xiàn)實問題，確保數(shù)字政府始終在法治軌道上運行。比如，美國就非常重視在數(shù)字政府建設(shè)中建立相應(yīng)的法律體系。早在1998年，美國就先后頒布了《數(shù)字千年著作權(quán)法》《電子簽名法案》等多部法律。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展普及，政府信息泄露、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)詐騙等數(shù)字政府建設(shè)新問題層出不窮，美國又及時制定關(guān)于公共數(shù)據(jù)使用與保障的法律，不斷更新完善數(shù)字政府建設(shè)的法治體系[5]；通過創(chuàng)制首席信息官制度和數(shù)字政府行政辦公室的管理體系，廣泛運用大門戶鏈接和績效評估的管理手段，推動數(shù)字政府建設(shè)中的部門協(xié)作，促進跨層級信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同[6]；通過建立數(shù)字政府管理標準來更好地保護數(shù)據(jù)安全和公民隱私權(quán)，并引入?yún)^(qū)塊鏈平臺，積極化解系統(tǒng)數(shù)據(jù)的密閉性和協(xié)調(diào)性等問題[7]。這些做法與實踐，為我國的數(shù)字政府建設(shè)提供了有益借鑒。

二、我國數(shù)字政府建設(shè)面臨的法治困局

近年來，隨著我國不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，大數(shù)據(jù)、云計劃、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)融入數(shù)字政府建設(shè)，“掌上辦”“指尖辦”“一網(wǎng)通辦”等成為政務(wù)服務(wù)標配，我國數(shù)字政府建設(shè)工作已經(jīng)取得一定成績。但應(yīng)該看到，我國數(shù)字政府建設(shè)還存在諸如法律框架不完備、信息共享不足、數(shù)據(jù)安全存在隱患及公眾參與缺失等問題，這在一定程度上減弱了數(shù)字政府的智能服務(wù)功能，掣肘了數(shù)字政府建設(shè)向縱深發(fā)展。

（一）法律框架不完備

科學(xué)規(guī)劃是數(shù)字政府工作的基礎(chǔ)和起點，也需要成體系的法律框架對數(shù)字政府行政行為進行指引和制約。當前我國數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性立法存在空白，數(shù)字政府建設(shè)賴以運行的制度多以地方規(guī)范性文件為主。2018年以來，已公開試行的相關(guān)制度呈現(xiàn)出“各自為政”的現(xiàn)狀，各省區(qū)市相繼出臺短期發(fā)展綱要、意見和通知，但這些文件多只是原則性規(guī)制。同時，這些發(fā)展綱要均以當?shù)貙嶋H需求制定，不同地區(qū)發(fā)展需求不一致，導(dǎo)致數(shù)字政務(wù)服務(wù)標準不一致。這就為各地行政機關(guān)推進數(shù)字政府建設(shè)帶來諸多問題。雖然國務(wù)院已出臺《數(shù)字政府建設(shè)實施綱要（2021—2025）》（以下簡稱“《綱要》”），但內(nèi)容偏向宏觀層面，亟需出臺規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)的專門法律和保障其運行的統(tǒng)一規(guī)則，以指導(dǎo)數(shù)字政府有序建設(shè)和規(guī)范運行。

1.尚未出臺規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)的專門法律。當前，我國各地數(shù)字政府建設(shè)進入全面提升階段，并已經(jīng)在提升政務(wù)效率和改善民生方面取得較好的成績。但是數(shù)字政府建設(shè)是一項長期性的變革性工作，隨著建設(shè)進程的不斷深化，其法治化程度不足的問題逐漸顯現(xiàn)。首先，數(shù)字行政法缺位導(dǎo)致數(shù)字政府行政行為界定不明。傳統(tǒng)實體政府的行政行為界定十分清晰，而數(shù)字政府可以借由數(shù)字技術(shù)做什么、何時做、怎么做等問題目前依然較為模糊。其次，數(shù)字行政法缺位一定程度上弱化了數(shù)字政府行政控制程序，導(dǎo)致正當程序瑕疵。在數(shù)字政府的具體實踐中，出于對提升行政效率的考量，自動化裁量似乎已成大勢所趨，數(shù)字政府利用人工智能等數(shù)字技術(shù)進行行政決策，徹底改變了傳統(tǒng)依靠人工服務(wù)進行行政決策的政府形態(tài)，執(zhí)法過程不再強調(diào)與行政相對人的直接接觸。但技術(shù)是把雙刃劍，忽視人的審核作用、僅僅依靠智能設(shè)備對個案進行共性裁決，易形成“一刀切”式“秒批”執(zhí)法。當前，數(shù)字政府建設(shè)過程中還未出臺規(guī)制其行政行為的專門法律，導(dǎo)致數(shù)字政府部分行政行為缺乏矯正程序，未能更好實現(xiàn)限制行政權(quán)、保護相對人權(quán)益的行政目的。

2.尚未配套制定數(shù)字政府服務(wù)規(guī)則。目前電子政務(wù)作為數(shù)字政府建設(shè)的前沿工程正在大力推進中，各級職能部門紛紛推出集成化的政務(wù)APP等一系列云政務(wù)窗口，讓“數(shù)據(jù)多跑路”成為現(xiàn)實。但實務(wù)工作也反饋出各地數(shù)字政務(wù)服務(wù)缺少統(tǒng)一的程序規(guī)范，不同地區(qū)不同職能部門間電子公文的認定標準不同、網(wǎng)絡(luò)信息公開范圍不同、政務(wù)審批程序不同、服務(wù)收費標準不同等。即便是同一地區(qū)，也存在有的部門網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)做得好，有的部門不能及時更新網(wǎng)站信息，甚至網(wǎng)站都做得十分簡單。例如，新冠疫情防控期間各?。▍^(qū)、市）的健康碼不能互認，因工作需要途經(jīng)多?。▍^(qū)、市）的公民需要下載多個應(yīng)用程序（APP），關(guān)注多個公眾號，再多次重復(fù)填報個人信息，這是缺乏統(tǒng)一的數(shù)字政務(wù)服務(wù)程序規(guī)范導(dǎo)致的問題。

（二）數(shù)據(jù)開放共享不足

數(shù)字時代，信息的重要性不言而喻。如果數(shù)據(jù)共享和開放的相關(guān)規(guī)定不明確，數(shù)據(jù)壁壘就難以打破，導(dǎo)致各職能部門缺乏數(shù)據(jù)溝通，部門協(xié)同不足，數(shù)據(jù)重復(fù)采集、數(shù)據(jù)資源利用水平低等現(xiàn)象。從實踐來看，造成政府數(shù)據(jù)共享不足的原因，除長期存在的“條塊管理”組織結(jié)構(gòu)外，最重要的還是因為當前數(shù)字政府建設(shè)中對數(shù)據(jù)共享及開放的具體制度欠明晰，保障數(shù)據(jù)共享的規(guī)則機制支撐不足。已出臺的《政務(wù)信息資源共享管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）主要從宏觀層面對政府數(shù)據(jù)開放共享進行頂層設(shè)計，對職能部門數(shù)據(jù)共享的權(quán)責則未明確，各級政府在處理政務(wù)的現(xiàn)實工作中缺乏實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的具體制度支撐。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)共享制度有待更新?！掇k法》對政務(wù)數(shù)據(jù)共享作出規(guī)范，明確數(shù)據(jù)共享應(yīng)以無償為原則，各職能部門需根據(jù)國家發(fā)改委負責制定的《政務(wù)信息資源目錄指南》建立數(shù)據(jù)共享清單，同時宏觀性地對數(shù)據(jù)共享的范圍進行了界定。但自2016年《辦法》實施以來，政務(wù)數(shù)據(jù)流通效果并不讓人滿意。同時，自2018年以來我國數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的趨勢，日益更新的數(shù)字技術(shù)和逐漸成熟的行政方式要求數(shù)字政府政務(wù)對數(shù)據(jù)資源的流通做出新回應(yīng)，提升數(shù)字政府數(shù)據(jù)共享效率。首先，《辦法》針對政府數(shù)據(jù)開放共享的規(guī)定尚不夠明確，可共享數(shù)據(jù)與不可共享數(shù)據(jù)的界限不夠清晰，數(shù)字政府運行需要共享哪些數(shù)據(jù)，共享這些數(shù)據(jù)是否具備法律依據(jù)；如何共享這些數(shù)據(jù)，是全部放在共享平臺還是應(yīng)其他部門申請才予以開放，是對原始數(shù)據(jù)進行整體拷貝共享還是裁剪關(guān)鍵信息再共享；接收數(shù)據(jù)方是否有權(quán)對享有數(shù)據(jù)方所提供的數(shù)據(jù)進行二次編輯；在共享過程里出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全問題風(fēng)險由誰承擔；等等。這些問題在《辦法》中沒有予以明確規(guī)定。其次，《辦法》未對數(shù)據(jù)享有方拒絕共享的依據(jù)進行羅列（現(xiàn)實工作中存在部分享有數(shù)據(jù)的政府部門以“該數(shù)據(jù)為本部門內(nèi)部機密”為由拒絕開放共享），也未對政府收集到的數(shù)據(jù)進行分類，哪些屬于機密數(shù)據(jù)不可共享，哪些屬于公共事務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)該共享，都缺乏具體明確的規(guī)定。

2.職能部門共享權(quán)責待明確。當前數(shù)字政府實務(wù)工作中較常采用的數(shù)據(jù)共享方法分為兩類，一類是一對一模式，它主要由一個部門主動向另一個部門提出共享數(shù)據(jù)請求（提出請求方稱為數(shù)據(jù)使用者，提供數(shù)據(jù)方稱為數(shù)據(jù)享有者），數(shù)據(jù)享有者根據(jù)數(shù)據(jù)使用者的請求內(nèi)容自行決定是否予以開放共享。這種模式下如果相關(guān)職能部門容易被領(lǐng)導(dǎo)或負責人的私人情感關(guān)系影響，就不能很好擔負《辦法》和《綱要》里對職能部門關(guān)于數(shù)據(jù)共享提出的責任要求。另一類是中心化模式，其核心是數(shù)據(jù)管理者承擔“共享平臺”的責任，可以主動向數(shù)據(jù)享有者采集政務(wù)數(shù)據(jù)，并接收數(shù)據(jù)使用者的共享請求，起著“門”的作用。這種中心化模式雖然搭建起了專門的數(shù)據(jù)共享平臺，但仍存在許多法律問題。比如，數(shù)據(jù)多一道傳遞程序造成失真，數(shù)據(jù)的有效性得不到保證，這種情況由誰負責暫不清楚；先收集再共享的方式容易造成數(shù)據(jù)過度采集和供需不對等的現(xiàn)象，共享平臺是否有權(quán)對數(shù)據(jù)進行主動采集和整理也沒有法條規(guī)定?？偟膩碚f，目前兩種數(shù)據(jù)共享和開放規(guī)則都存在權(quán)責不明的問題，需要制定明晰的制度進行規(guī)范。

（三）數(shù)據(jù)安全存在隱患

保障數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是論證數(shù)字政府是否可行的客觀標準。數(shù)字政府建設(shè)則需要對國家和公民的各方面數(shù)據(jù)進行采集、分析、利用和共享，隨時可能因為技術(shù)崩潰、黑客攻擊、人為因素等造成數(shù)據(jù)安全隱患和個人信息保護不足問題，這成為阻礙數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。

1.數(shù)據(jù)安全保護不足。數(shù)字政府在公共事務(wù)管理中嵌入數(shù)字技術(shù)，技術(shù)不成熟容易導(dǎo)致電子系統(tǒng)的突然崩潰或者被黑客入侵，從而引起政務(wù)數(shù)據(jù)泄露。當前數(shù)字政府建設(shè)實踐中，受技術(shù)水平制約導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)出現(xiàn)安全問題是一種常態(tài)，而政府對數(shù)字技術(shù)的使用和數(shù)據(jù)流通的保護不足是造成數(shù)據(jù)安全隱患的最主要原因。政務(wù)數(shù)據(jù)流通過程里較常見的問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面[8]。一是保密性低。不夠嚴謹?shù)乃惴ǔ绦驎{數(shù)據(jù)安全，后臺數(shù)據(jù)在未經(jīng)主體授權(quán)情況下擅自被提供給第三方并常遭營利性利用。二是完整性低。在已實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的政府部門間并未給數(shù)據(jù)設(shè)置“防火墻”，數(shù)據(jù)接收方輕易篡改數(shù)據(jù)導(dǎo)致該數(shù)據(jù)原始性、真實性存疑。三是可控性低。云端傳播始終有跡可循，由于數(shù)字政府建設(shè)存在技術(shù)“卡脖子”難題，共享的數(shù)據(jù)并不能保證其有限傳播范圍，威脅數(shù)據(jù)安全。四是可審查性低。當前并未建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，以公民個人信息為例，可能不同行政部門采集到的個人數(shù)據(jù)完整程度并不一致，但最基本的信息一定是交叉的。若公民部分個人信息被泄露，而多個職能部門都曾使用過該泄露數(shù)據(jù)，出現(xiàn)安全問題時則會難以追溯責任源，風(fēng)險責任劃分不明，這就需要攻克后臺監(jiān)管技術(shù)，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)流向的精準把控，依托數(shù)字技術(shù)形成數(shù)據(jù)鏈管理，提高對數(shù)據(jù)泄露或濫用的審查效度。

2.個人信息保護不足。當前，數(shù)字政府建設(shè)在數(shù)據(jù)安全保障方面對公民個人信息的保護嚴重不足?！掇k法》并未對政務(wù)信息和個人信息作出嚴格區(qū)分，其他涉及數(shù)字政府建設(shè)的制度規(guī)范也暫未對此劃分界限，導(dǎo)致未經(jīng)當事人同意，擅自將公民個人信息公開或者給第三方使用的行為，嚴重侵犯公民的個人信息自決權(quán)，對公民隱私造成一定威脅。通常情況下，公民使用應(yīng)用程序（APP）登陸或者身份驗證時需要人臉識別、指紋識別或證件號碼識別，這些數(shù)據(jù)在采集、保管、交換過程中都可能出現(xiàn)信息泄露，造成安全隱患。例如，學(xué)生個人信息（如姓名、年齡、年級、家庭住址、家庭關(guān)系等）一旦泄露，就有可能被某些課外輔導(dǎo)機構(gòu)或灰色產(chǎn)業(yè)機構(gòu)非法買賣，輕則不斷騷擾學(xué)生家長購買各種產(chǎn)品或教學(xué)服務(wù)，重則可能導(dǎo)致不法分子踩點誘拐兒童，出現(xiàn)嚴重后果。

3.追責機制欠缺。數(shù)字政府建設(shè)雖已持續(xù)推進多年，仍有部分政務(wù)人員數(shù)據(jù)操作能力有限、職業(yè)倫理感不夠強，以致有意或無意地泄露了數(shù)據(jù)。但拋開人為因素，更重要的還是因為缺乏有力的追責機制，導(dǎo)致某些政務(wù)人員行使權(quán)力過于恣意，隨意泄露數(shù)據(jù)。例如新冠疫情防控期間，個別地方出現(xiàn)流行病學(xué)調(diào)查信息泄露，甚至當事人與防控無關(guān)的隱私信息被泄露的現(xiàn)象，這說明現(xiàn)有的追責機制存在缺陷、震懾力不足，導(dǎo)致某些公職人員肆無忌憚。前些年，個別警察利用職務(wù)之便私自查詢他人的隱私信息，2010年《公安機關(guān)人民警察紀律條令》出臺后，警察侵犯公民個人信息這一違法現(xiàn)象便得到了有效遏制?？梢?，要遏制政務(wù)人員泄露數(shù)據(jù)，最為有效的方式是建立健全規(guī)范且嚴肅的追責機制。

（四）公眾參與機制存在缺陷

建設(shè)數(shù)字政府的目的是打造一個全面智能的服務(wù)型政府，它需要人民群眾參與。當前，各地的數(shù)字政府建設(shè)都強調(diào)從政府需求出發(fā)，打破數(shù)據(jù)壁壘、建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)工程、注重產(chǎn)能轉(zhuǎn)型、優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境等，但對吸納公眾參與重視不夠，這對建設(shè)惠普共享的數(shù)字政府形成了掣肘。

1.公眾參與數(shù)字政府建設(shè)的法律保障不足。數(shù)字政府建設(shè)高度依賴數(shù)字技術(shù)，但由于存在數(shù)字鴻溝，政務(wù)服務(wù)在越來越智能化和便捷化的同時，受眾面卻逐漸受到擠壓。以老弱群體為例，以往的政務(wù)服務(wù)雖然程序繁瑣，但對這一群體基本能實現(xiàn)全覆蓋；現(xiàn)在的政務(wù)服務(wù)依賴智能設(shè)備極大提高了效率，卻往往因數(shù)字鴻溝使老弱群體受到忽視。他們難以參與數(shù)字政府建設(shè)衍生的一系列線上政務(wù)服務(wù)，同時原本的線下走訪制度也逐漸式微，老弱群體大多不能直觀享受到數(shù)字政府建設(shè)帶來的數(shù)字紅利。究其原因，除數(shù)字鴻溝這一客觀現(xiàn)象之外，還是因為在數(shù)字政府建設(shè)過程中，公眾參與數(shù)字政府建設(shè)的法律保障嚴重不足。

2.公眾參與數(shù)字政府建設(shè)的具體制度欠缺?，F(xiàn)有的公眾參與機制呈現(xiàn)出公眾參與意識薄弱和能力不足問題。傳統(tǒng)的官尊民卑封建思想在一定程度上仍影響著當代公民的參與興趣，不少公民習(xí)慣于等待政府“安排”。公眾參與數(shù)字政府建設(shè)積極性不足，應(yīng)該思考其淡漠背后的制度缺陷問題。譬如，數(shù)字政府建設(shè)的一大標志是政府的門戶網(wǎng)站、各類政務(wù)APP、公眾號多了起來，公民在享受到數(shù)字技術(shù)帶來的便利時也面臨著信息被單邊采集和訪問的風(fēng)險。如許多網(wǎng)站只注重提供政務(wù)信息不重視回收反饋信息，即使在平臺上開放服務(wù)滿意度調(diào)查問卷表也多以選擇題的形式向公眾展示，這種固定問卷題目的單一形式采集到的公眾反饋意見相對籠統(tǒng)。而現(xiàn)實中，公眾的訴求多元多樣，很難簡單地被一張模板式問卷固定。同時，政府并未建立信息篩選機制，沒有一套合理的意見篩選機制和意見整合辦法則無法保證公眾參與數(shù)字政府建設(shè)的有效性。

三、行政法規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)的路徑選擇

2023年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《新時代的中國網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)》白皮書指出，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新征程上，網(wǎng)絡(luò)法治既是數(shù)字治理的重要方式，也是數(shù)字文明建設(shè)的重要成果，應(yīng)以法治力量護航中國數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展[9]。數(shù)字政府雖是網(wǎng)絡(luò)虛擬政府，但其實質(zhì)仍是行使公共權(quán)力的行政機關(guān)，其建設(shè)應(yīng)該與法治政府建設(shè)同頻共振。作為在法治軌道上良性發(fā)展的“法治政府”，數(shù)字政府建設(shè)要堅持正確價值導(dǎo)向，嵌入數(shù)字技術(shù)、實施數(shù)字行為都應(yīng)受到行政法的規(guī)制。以行政法規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)并非意在用法律限縮其行政職權(quán)，而是通過法律法規(guī)保障其在法治的軌道上良性建設(shè)與運轉(zhuǎn)[10]。規(guī)制數(shù)字政府行政行為應(yīng)堅持協(xié)同、效率、公平、法治和以人為本的原則，從頂層設(shè)計層面為數(shù)字政府建設(shè)和運行提供法治保障。

（一）完善數(shù)字政府建設(shè)法律框架

推進我國數(shù)字政府建設(shè)，首先要加強法律保障和制度規(guī)范，制定數(shù)字政府服務(wù)的統(tǒng)一標準，解決當前數(shù)字政府建設(shè)法律框架不足的問題。

1.制定數(shù)字行政法。數(shù)字政府是政府的必然發(fā)展趨勢，數(shù)字政府是高度依賴數(shù)字技術(shù)的行政方式。技術(shù)本身在不斷發(fā)展，雖然想用法律法規(guī)對數(shù)字技術(shù)進行統(tǒng)一規(guī)范從而一勞永逸的設(shè)想不切實際，但是建設(shè)數(shù)字政府應(yīng)充分考慮數(shù)字時代下政府對數(shù)字技術(shù)的依賴，制定數(shù)字行政法規(guī)范數(shù)字政府行政行為。一方面用法律規(guī)范數(shù)字政府行政程序，在推進自動化行政中保證程序正當。針對依靠人工智能進行自動化裁決的新型執(zhí)法程序，數(shù)字行政法理應(yīng)對行政程序公開機制做出規(guī)定，保證執(zhí)法的透明性和公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。另一方面數(shù)字行政法要對網(wǎng)絡(luò)和算法進行監(jiān)管，防止數(shù)字濫用。例如，對大數(shù)據(jù)殺熟、算法歧視及政府過度采集公民信息做出規(guī)定，扼殺一系列依靠網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)優(yōu)勢地位進行信息剝削的行為，發(fā)揮數(shù)字行政的敏捷作用，為數(shù)字政府運行營造良好法治環(huán)境。制定數(shù)字行政法以構(gòu)建新的政府行政管理和公共服務(wù)機制。應(yīng)以頂層設(shè)計為抓手，對數(shù)字政府建設(shè)提出切實可行的發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)自上而下的政策傳導(dǎo)與自下而上的分散式地方立法相結(jié)合，處理好中央與地方數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)系，更好地利用數(shù)字智能為數(shù)字政府行政管理和公共服務(wù)職能賦能，推動數(shù)字政府在政府治理、社會治理和應(yīng)急管理等方面的政策研究。

2.制定配套實施條例。建設(shè)數(shù)字政府，要明確其重點目標是按統(tǒng)一標準實現(xiàn)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。當前，國家層面已出臺《綱要》，地方層面各?。▍^(qū)、市）也陸續(xù)出臺了實施辦法，但數(shù)字政務(wù)服務(wù)缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準。應(yīng)堅持標準化思維，制定數(shù)字政府的政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一標準以回應(yīng)當前數(shù)字政府行為界定不明等問題?？煽紤]從規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)工程建設(shè)、明晰數(shù)字政府行政管理規(guī)則、捍衛(wèi)數(shù)字政府服務(wù)公平正義、完善數(shù)字政府服務(wù)保障四個維度對我國數(shù)字政府的政務(wù)服務(wù)標準進行規(guī)范和完善。

一是筑牢網(wǎng)絡(luò)安全防線。網(wǎng)絡(luò)安全是實現(xiàn)數(shù)字政府健康發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)，而規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)工程建設(shè)是筑牢網(wǎng)絡(luò)安全防線的硬件要求。建議參照《網(wǎng)絡(luò)安全法》《計算機軟件保護條例》等法律法規(guī)，通過加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)技術(shù)建設(shè)、完善預(yù)警機制等舉措，降低數(shù)字政府遭受非法攻擊的風(fēng)險，強化安全保障，完善網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理。在普及使用5G網(wǎng)絡(luò)的同時，努力研發(fā)6G網(wǎng)絡(luò)，通過建立數(shù)據(jù)安全監(jiān)測體系、實施數(shù)據(jù)分級分類管理制度、構(gòu)建重要系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的容災(zāi)備份和補救措施，在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)領(lǐng)域提升數(shù)據(jù)安全保護監(jiān)管能力，為數(shù)字政府建設(shè)營造高效、安全、智能、綠色、可控的云端環(huán)境，保障網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范有序。

二是明晰數(shù)字政府行政管理規(guī)則。主要包括厘定數(shù)字行為的邊界、明確數(shù)字執(zhí)法中違法違規(guī)行為的法律后果，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機制以及政務(wù)服務(wù)審批流程等內(nèi)容。

三是捍衛(wèi)數(shù)字政府服務(wù)公平正義。堅持人民主體地位原則，堅持從群眾實際利益出發(fā)處理政務(wù)工作，為群眾提供實實在在的便利。加快推進不同職能部門間的電子文件互信互認，推動線上線下一體化服務(wù)，實現(xiàn)政府服務(wù)全程在線，提升人民群眾享受政務(wù)服務(wù)的體驗。

四是從人才、財政和監(jiān)督制度三方面完善數(shù)字政府服務(wù)保障能力。要大力培養(yǎng)適應(yīng)數(shù)字政府發(fā)展需求的復(fù)合型人才，保障數(shù)字政府能提供高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)；加大對數(shù)字政府建設(shè)的財政撥款和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障；制定對服務(wù)標準的監(jiān)督和評審制度，從政府和公民兩個層面對數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)進行全流程監(jiān)督、多主體評審，對不符合服務(wù)標準的行為和有關(guān)政務(wù)人員按照相關(guān)規(guī)制進行懲治。

（二）健全數(shù)據(jù)共享法治規(guī)則

改善當前數(shù)據(jù)共享不足、部門協(xié)同低下的難題，最首要方法是完善信息數(shù)據(jù)互通共享制度，通過法律形式確認政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍、方式、邊界及風(fēng)險承擔問題。建立可信數(shù)據(jù)共享平臺和有效數(shù)據(jù)共享機制，并通過法律形式確認共享數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，明確歸屬方、管理方和使用方共享數(shù)據(jù)的權(quán)力和責任，提升數(shù)字政府數(shù)據(jù)治理能力，推動我國數(shù)字政府建設(shè)。

1.明晰政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放制度。數(shù)字政府的構(gòu)建必然打破傳統(tǒng)政府部門間的信息壁壘，實現(xiàn)部門間的交流溝通，從而形成新的政府部門內(nèi)部聯(lián)動機制[11]。改善政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放規(guī)則不明帶來的一系列問題，最佳辦法是健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放制度。對此，可從以下三個方面進行立法考量。一是通過法律明確共享范圍，在整合清理過去共享清單舊版本的基礎(chǔ)上充分挖掘沉積在政務(wù)中的數(shù)據(jù)資源，彌補過去因法律滯后導(dǎo)致的數(shù)據(jù)共享不足問題。二是通過法律確認共享方式，無論是要求數(shù)據(jù)享有者定點自動更新共享數(shù)據(jù)還是對數(shù)據(jù)享有者發(fā)出請求共享的指令都需要以法定形式進行確認。三是通過法律明確共享級別，建立數(shù)據(jù)分級管理制度，厘定共享邊界，對普通數(shù)據(jù)和涉密數(shù)據(jù)進行區(qū)分管理[12]。數(shù)據(jù)分級管理制度是指對信息設(shè)置分享級別，一般性數(shù)據(jù)直接共享，專業(yè)數(shù)據(jù)設(shè)置可共享范圍，只有被行政法規(guī)授權(quán)的部門享有提取該數(shù)據(jù)的密鑰。例如，公安機關(guān)可將本系統(tǒng)掌握的信息數(shù)據(jù)分為普通數(shù)據(jù)和涉密數(shù)據(jù)，普通數(shù)據(jù)可直接提供給其他政府部門使用，涉密數(shù)據(jù)根據(jù)機密程度分別設(shè)置不同層次的共享數(shù)據(jù)，例如一級、二級、三級機密信息，政府部門只有獲得授權(quán)才可以提取與授權(quán)內(nèi)容相對應(yīng)的機密信息。

2.明確職能部門數(shù)據(jù)共享權(quán)責。要以法律形式明確共享數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)以及相關(guān)部門在共享數(shù)據(jù)的過程中所承擔的責任，解決各職能部門數(shù)據(jù)共享的后顧之憂，促進數(shù)字政府數(shù)據(jù)開放共享。制度建設(shè)一方面要賦予數(shù)據(jù)享有者歸屬權(quán)、共享管理者管理權(quán)、數(shù)據(jù)使用者使用權(quán)，另一方面則要明確三方在數(shù)據(jù)共享中應(yīng)負的責任。數(shù)據(jù)享有者負有保證其共享數(shù)據(jù)真實有效的責任，享有采集、更新、整理和維護本部門共享數(shù)據(jù)的權(quán)力；共享管理者負有協(xié)調(diào)、仲裁共享爭議和追溯共享數(shù)據(jù)泄露及濫用的責任，享有決定被申請共享的數(shù)據(jù)是否可以共享以及如何共享的權(quán)力；數(shù)據(jù)使用者負有不篡改、不濫用共享數(shù)據(jù)的責任，負有在法定權(quán)限內(nèi)使用該共享數(shù)據(jù)的權(quán)力。

（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)安全管理法律制度

建設(shè)數(shù)字政府必須加強對數(shù)據(jù)安全的保障力度，可從宏觀層面繼續(xù)完善對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的保護制度，從微觀層面健全具有操作性的規(guī)章制度和工作條例，同時注重對公民個人信息的保護和強化對政務(wù)人員人為因素導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露的法律追責。

1.增強數(shù)據(jù)安全的法治保障。數(shù)字政府具有高度依賴數(shù)字技術(shù)開展行政活動的特點，因而更應(yīng)該加快出臺法律法規(guī)，對技術(shù)帶來的潛在法律風(fēng)險設(shè)置好應(yīng)對方案。我國已出臺《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護條例》《網(wǎng)絡(luò)安全等級保護條例》等多部涉及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保護的法律法規(guī)，在電子政務(wù)初級階段對保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全起到了積極作用，但是由于法律自身的滯后性，現(xiàn)階段解決建設(shè)數(shù)字政府遇到的數(shù)據(jù)安全問題還存在法律空白。未來可針對行政工作人員的行政行為制定管理條例，針對企業(yè)采集制定行業(yè)自律條例，由地方層面制定地方性數(shù)字政府數(shù)據(jù)安全條例或者數(shù)字政府行政行為條例等[13]，從不同維度完善立法，強化對數(shù)字時代數(shù)據(jù)信息的安全保障。

2.加強個人信息權(quán)益保障。雖然數(shù)字政府強調(diào)數(shù)據(jù)開放共享，實現(xiàn)部門協(xié)同共治，但并不是要將所有數(shù)據(jù)無差別公開，而應(yīng)堅持以“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則厘清數(shù)據(jù)開放和個人隱私的邊界，因地制宜地實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享。對于個人信息安全問題，應(yīng)參照刑法、民法及專門法律中關(guān)于個人信息保護的規(guī)定，健全個人信息保護工作機制，完善數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品對個人信息保護的具體規(guī)則，構(gòu)建個人信息全鏈條保護的法律屏障。例如，以法律促使數(shù)字政府在公眾極易接觸到的政務(wù)服務(wù)平臺、政務(wù)小程序、官方公眾號中設(shè)置隱私聲明，承諾對公民個人隱私信息、國家安全敏感信息以及原始性數(shù)據(jù)等進行保密。

3.健全數(shù)據(jù)泄露追責機制。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)設(shè)置嚴格的法律主體責任，建立健全政務(wù)人員人為原因泄露政務(wù)數(shù)據(jù)的追責機制。要通過制度建設(shè)加大懲戒力度，警示政務(wù)人員切實履行保護政務(wù)數(shù)據(jù)的義務(wù)。對素質(zhì)不達標的政務(wù)人員不僅要進行責任溯源，依靠法律倒逼相關(guān)責任主體履行法定的追責義務(wù)，真正實現(xiàn)各級行政主體數(shù)字化行政行為有法可依、有法必依、違法必究，從而保障數(shù)字信息安全。

（四）健全有效的公眾參與制度

公眾是否滿意是評價數(shù)字政府建設(shè)成果的重要標準，數(shù)字政府建設(shè)需要實現(xiàn)從以行政需求為中心到以公眾需求為中心的轉(zhuǎn)型。雖然我國暫未出臺有效、統(tǒng)一的數(shù)字政府績效評估制度，但從中央到地方都已針對這一問題開展了積極的制度探索。例如，工信部中國軟件評測中心制定的數(shù)字政府服務(wù)能力評估體系、國脈研究院制定的數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)向指數(shù)、中央黨校制定的一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估體系，以及浙江省、四川省制定的關(guān)于本省數(shù)字政府能力評估體系的探索，都將“在線服務(wù)成效度”“用戶滿意度”作為重要考核指標，反映出健全公眾參與制度、提升公民滿意度對數(shù)字政府建設(shè)起著舉足輕重的作用。當前，要拓寬公眾線上參與渠道的法律保障，完善線下服務(wù)的政策支持。

一是在數(shù)字行政法中明確規(guī)定公眾對數(shù)字政府建設(shè)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，賦予公民通過合法渠道與政府對話的權(quán)利，傳達公眾實際需求，檢驗政府工作成績，切實保障公眾參與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)公共事務(wù)管理的權(quán)限和地位，保障公眾參與有法可依。

二是探索出臺專門針對老弱群體的線下服務(wù)政策，并制定公眾和社區(qū)、街道代表等群體的參與激勵制度，打通數(shù)字政府便民服務(wù)最后一公里，保障特殊群體的數(shù)字權(quán)利，增強政府與公眾之間的情感交流，提升公眾對數(shù)字政府的信賴感。

四、結(jié)語

數(shù)字政府建設(shè)是多層次、多維度、多時空的動態(tài)工作，也是一項長期且艱巨的工程，不可能一蹴而就。大量運用數(shù)字技術(shù)，會給數(shù)字政府建設(shè)帶來沖擊挑戰(zhàn)，也會引發(fā)潛在的價值沖突，需要從法治建設(shè)入手，加大數(shù)字政府建設(shè)的行政法規(guī)制，確保數(shù)字政府建設(shè)在法治軌道上科學(xué)有序地開展、規(guī)范良性地運行。從我國的實際情況來看，應(yīng)該加強數(shù)字政府頂層設(shè)計，從宏觀層面構(gòu)建制度藍圖，積極破解數(shù)字政府建設(shè)面臨的法治困局；深入思考當前行政組織結(jié)構(gòu)與數(shù)字政府建設(shè)的適配性，通過行政模式的優(yōu)化升級實現(xiàn)部門協(xié)同；將公眾對該地區(qū)數(shù)字政府服務(wù)的評價結(jié)果作為政府績效考核的一項指標，將績效考核與本單位政府行政能力排名、政務(wù)人員晉升考核指標以及單位績效獎勵掛鉤，激勵政府加強與公眾的交流，加快促進我國數(shù)字政府職能轉(zhuǎn)型。

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