楊行健

［摘 要］《個人養(yǎng)老金實施辦法》是我國發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，在個人養(yǎng)老商業(yè)模式探索道路上邁出的關(guān)鍵一步。本文基于多源流理論框架，梳理個人養(yǎng)老金政策議程過程中的問題源流、政策源流和政治源流，分析政策之窗的開啟以及三源流交匯，以解釋我國個人養(yǎng)老金政策出臺的政策過程。同時就我國個人養(yǎng)老金政策設置的議程進行經(jīng)驗總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題源流的充分成熟和開放通暢的表達渠道推動了政策之窗的打開，最終促成了個人養(yǎng)老金政策的出臺。

［關(guān)鍵詞］個人養(yǎng)老金政策；多源流理論；政策議程設置

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.13.048

［中圖分類號］D632.1；C913.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）13-0168-04

0? ? ?引 言

養(yǎng)老保障涉及千家萬戶，既關(guān)乎民生福祉，也關(guān)系到國家的長治久安。黨的二十大報告提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。1991年我國頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》指出，要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”。我國基本養(yǎng)老金在這三十年來取得了顯著成就，企業(yè)年金和職業(yè)年金也在穩(wěn)步發(fā)展。2022年4月21日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，11月4日人力資源社會保障部等五部門聯(lián)合發(fā)布《個人養(yǎng)老金實施辦法》（以下簡稱“《辦法》”），正式啟動了個人養(yǎng)老金制度。

《辦法》的出臺是我國在個人養(yǎng)老商業(yè)模式上做出的全新探索，而從我國基本養(yǎng)老體系建立的意見提出到標志個人養(yǎng)老金模式形成的《辦法》出臺，經(jīng)歷了一個漫長的過程。本文以多源流理論為分析框架探討個人養(yǎng)老金政策議程的建立，試圖回答以下問題：個人養(yǎng)老金問題是如何進入公眾視野的；哪些因素助推個人養(yǎng)老金納入政策議程；問題源流、政策源流、政治源流在推動個人養(yǎng)老金政策議程設置中起到了怎樣的作用。

1? ? ?多源流理論：公共政策議程設置的分析框架

美國著名的公共政策學家金登于1984年在他的專著《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流理論，他指出：“并非由某種因素單獨作用，而是由于在某一特定時刻多種因素匯合在一起共同作用導致了某一項目被提上議程［1］。”金登在多源流理論中將這些特定因素分為問題源流、政策源流和政治源流，當這三大源流發(fā)生交匯連接時，政策之窗便會隨之開啟，與此相關(guān)的社會問題就能夠上升至政策議程。問題源流著眼于問題的定義，包括系統(tǒng)指標的變化、焦點事件和現(xiàn)行政策運行的評估反饋。政策源流包括政策建議、政策主張和政策方案等。政治源流涉及政治對于問題解決方案的影響，其涵蓋了國民情緒、公眾輿論等。當三大源流逐漸演變至成熟時期，通常由于某些焦點事件或政策促進者的推動，三大源流匯合，“政策之窗”就會打開，使得問題上升至政策議程。

2? ? ?我國個人養(yǎng)老金政策議程設置的多源流分析

根據(jù)多源流理論，當有關(guān)我國個人養(yǎng)老金的問題源流、政策源流、政治源流充分發(fā)育并且交匯之時，政策之窗就會打開，推動我國個人養(yǎng)老金政策的出臺。

2.1? ?問題源流

問題源流是人們在政策活動中辨認與理解客觀存在的、已經(jīng)被覺察到的社會公共問題的過程［2］。在個人養(yǎng)老金政策出臺這一案例中，問題源流主要由我國老齡化和養(yǎng)老金制度問題、數(shù)據(jù)指標以及焦點事件構(gòu)成。

2.1.1? ?存在問題及其數(shù)據(jù)指標

第一，我國人口老齡化問題顯著。根據(jù)2021年《第七次全國人口普查公報》的數(shù)據(jù)，2020年我國60歲及以上人口為26 401萬人，占總?cè)丝诘?8.70%，與此同時，老年人口贍養(yǎng)比上升至19.7%。老年人口贍養(yǎng)比的提高也意味著社會上勞動年齡人口需要贍養(yǎng)的老人越來越多，我國的養(yǎng)老金體系將面臨難以持續(xù)發(fā)展的巨大風險。

第二，基本養(yǎng)老金缺口擴大。數(shù)據(jù)顯示，2012年有12個省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當期征繳收入大于基金支出［2］。2020年全國各地為了給企業(yè)紓困，減免了2～6個月不等的基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費部分，當年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費收入（44 375.7億元）首次低于基金支出（51 301.4億元）［3］。解決基本養(yǎng)老金缺口擴大趨勢的暫緩之計就是發(fā)展第一、第二支柱以外的個人養(yǎng)老金制度。

第三，養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不平衡。具體來看，基本養(yǎng)老金壓力過大，面臨嚴重的收支不平衡問題，而第二、第三支柱所起到的補充作用太弱，占比太小并且覆蓋范圍有限。截止到2018年，第二支柱參保人數(shù)5 000萬人～6 000萬人左右，而2018年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達41 902萬人［4］，與之相比，第二支柱的覆蓋范圍非常有限，支撐作用比較弱。

2.1.2? ?焦點事件

焦點事件具有提升對問題的預先預見的知覺，讓人們重新注意到已經(jīng)“被忘到腦后”的問題上［2］。近年來，各種養(yǎng)老院非法集資的“爆雷”事件層出不窮，

有些養(yǎng)老院借著“返利”“折扣”或者“會員費”等極具誘惑性的名目遮掩著巨額資金的真實流向——短債長投、挪用其他項目或投向理財，最終陷入資金危機而驟然倒閉。2022年9月，湖北鄂州數(shù)百名老人被當?shù)刈畲蟮氖裆鷳B(tài)頤養(yǎng)院的宣傳吸引，每人投入數(shù)萬元的床位預定金，但卻遭遇機構(gòu)“爆雷”再也無法拿回預定金。眾多養(yǎng)老機構(gòu)非法集資的“爆雷”事件反映了我國目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資市場的亂象，而如何甄別信息，將資金投到靠譜的養(yǎng)老產(chǎn)品中成了人們?nèi)找骊P(guān)注的問題。

2.2? ?政策源流

為了促進個人養(yǎng)老金相關(guān)政策制度的出臺，政府相關(guān)部門、業(yè)界代表、學者專家、新聞媒體等提出了不同的主張和建議，這些匯聚在一起就形成了個人養(yǎng)老金政策議程的政策源流。個人養(yǎng)老金政策議程設置中的政策源流主要來自先行政策的探索試驗和政策網(wǎng)絡成員的建言獻策。

2.2.1? ?先行政策的探索試驗

1995年3月國務院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，全國范圍內(nèi)開始試行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度。2008年6月《天津濱海新區(qū)補充養(yǎng)老保險試點實施細則》頒布，第一部商業(yè)養(yǎng)老保險地方性法規(guī)開始試點。2018年4月，財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，在上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點工作。稅延型養(yǎng)老保險方案的提出讓第三支柱個人儲蓄型養(yǎng)老保險開始在各省市地區(qū)逐步開展試點工程，為個人養(yǎng)老金政策的出臺提供了經(jīng)驗參考。

2.2.2? ?政策網(wǎng)絡成員的探討

關(guān)于建立第三支柱個人養(yǎng)老金的討論和探索長期存在，受專業(yè)背景、社會屬性和個人偏好等因素影響，政策網(wǎng)絡成員持有不同的觀點。本文對各方代表的觀點進行歸納發(fā)現(xiàn)，政府部門一般從宏觀制度出發(fā)，指出現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的不足，從結(jié)構(gòu)性缺陷、發(fā)展不平衡等角度提出政策上的建議；商界代表多從實踐經(jīng)驗出發(fā)，從基金運行的角度，對養(yǎng)老金的投資和募集提出很多建設性意見；專家學者從學術(shù)研究的角度，一方面對我國的養(yǎng)老問題提出針對性意見，另一方面對比國外養(yǎng)老金制度，提出探索經(jīng)驗；新聞媒體則主要曝光問題，引起公眾對商業(yè)性養(yǎng)老保險的關(guān)注。這些政策建議，經(jīng)過“政策企業(yè)家”的軟化活動進入政策制定的系統(tǒng)中，加快了個人養(yǎng)老金實施方案的出臺。

2.3? ?政治源流

政治源流通常包括國民情緒、執(zhí)政黨的理念、利益集團的競爭等因素［1］。個人養(yǎng)老金政策議程的政治源流主要有國民情緒和執(zhí)政黨理念。

2.3.1? ?國民情緒

養(yǎng)老與養(yǎng)老金話題是公眾關(guān)心的熱點之一，無論是在政府工作報告還是網(wǎng)絡平臺都有著很高的關(guān)注度和點擊量，每年“兩會”期間相關(guān)話題熱度也是居高不下。2012年6月6日人民網(wǎng)在網(wǎng)絡上發(fā)起“如何看待人社部擬適時建議彈性延遲領養(yǎng)老金年齡”在線調(diào)查，截至當日凌晨六點，已有超過76萬名網(wǎng)友參與調(diào)查，高達93.7%的網(wǎng)友投了反對票。2013年1月至2014年2月，中青輿情監(jiān)測室共統(tǒng)計到與“養(yǎng)老”有關(guān)的輿情信息3 210多萬條。其中抽樣分析5萬條，結(jié)果顯示，25.5%的網(wǎng)民認為解決我國養(yǎng)老困境還需要很長的時間。綜合來看，養(yǎng)老金話題一直是媒體和公眾關(guān)注的熱點話題，公眾的不滿情緒也暴露出第一、第二支柱養(yǎng)老金存在的問題，加快了個人養(yǎng)老金政策的出臺。

2.3.2? ?執(zhí)政黨的理念

執(zhí)政黨的意識形態(tài)深刻影響著公共政策的制定，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，其理念對我國公共政策的出臺具有關(guān)鍵性甚至決定性的作用。黨的十九大報告中黨做出了我國社會基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變的重大政治判斷，確立了以人民為中心的發(fā)展思想。黨的二十大報告中提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”。這種執(zhí)政理念指導著人民政府的工作方向，在2021年政府工作報告中，首次提及了第三支柱養(yǎng)老保險，并提出將規(guī)范其發(fā)展；在《“十四五”規(guī)劃綱要》中，明確提到要“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略；健全多層次社會保障體系”。個人養(yǎng)老金政策的推出，是政府秉持以人民為中心的發(fā)展思想，為健全完善我國社會保障體系、滿足人民美好生活需要而做出的政策回應。

2.4? ?三流交匯的實現(xiàn)

當問題源流、政策源流和政治源流相互獨立發(fā)展成熟后，由政策企業(yè)家在恰當?shù)臅r機推動，三條源流匯合，就能促進“政策之窗”的開啟。

2.4.1? ?政策之窗的開啟

“政策之窗”的開啟是某一公共問題和構(gòu)建被決策者識別為政策議題的機會，是政策決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［5］。2021年12月17日，中共中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，促進了個人養(yǎng)老金政策議程三源流的匯合，進而開啟了“政策之窗”。“政策之窗”并沒有在會議結(jié)束后立即關(guān)閉，中共中央全面深化改革委員會會議起著研究剖析改革深水期難點痛點的作用，旨在站在頂層設計角度破除深化改革的阻力［6］。會議意見引發(fā)了相關(guān)部門、專家學者和社會公眾的廣泛熱議，政策企業(yè)家圍繞“個人養(yǎng)老金”的話題整合意見形成提案。在2022年3月的全國“兩會”上，多名人大代表、政協(xié)委員針對個人養(yǎng)老金提出了自己的建議方案，這些建議在經(jīng)過政府吸納整合后成為《辦法》的一部分。

2.4.2? ?政策企業(yè)家與三流交匯

政府官員、商界代表、專家學者和新聞媒體扮演了個人養(yǎng)老金政策出臺過程中的“政策企業(yè)家”角色，

助推了三大源流交匯并讓個人養(yǎng)老金問題納入政策議程。個人養(yǎng)老金的相關(guān)提案在之前就被多次提出，但直到中共中央全面深化改革委員會第二十三次會議，建立個人養(yǎng)老金的方案才逐步完善。在隨后2022年3月的“兩會”上，多名代表圍繞這個話題提出了相關(guān)提案，如《關(guān)于大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老信托基金的建議》等。議案的提出加速了個人養(yǎng)老金政策的出臺。2022年4月，國務院發(fā)布了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，在該文件的指導下，同年11月五部門聯(lián)合發(fā)布的《個人養(yǎng)老金實施辦法》正式出臺。

3? ? ?結(jié)論與探討

由以上分析論述可以看出，個人養(yǎng)老金政策議程的設置過程與多源流模型的軌跡具有一定適切性。我國的人口老齡化問題、基本養(yǎng)老金缺口的擴大和養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)體系的不平衡構(gòu)成了問題源流，養(yǎng)老院“爆雷”焦點事件引發(fā)了社會輿論的關(guān)注；網(wǎng)絡新聞將問題宣傳報道進一步強化了國民情緒，最后在執(zhí)政黨的執(zhí)政理念下，結(jié)合先行政策的積累和政策網(wǎng)絡成員的廣泛討論，中共中央全面深化改革委員會會議以及“兩會”的召開為個人養(yǎng)老金開啟了政策之窗，三大源流于此匯合，通過“政策企業(yè)家”的軟化活動，最終推動了個人養(yǎng)老金政策方案的出臺。在此次政策出臺的過程中，環(huán)境的變化以及問題源流的發(fā)育推動了三大源流的交匯。此前，雖然我國已提出建設三支柱養(yǎng)老體系的設想，但有關(guān)政策建議和試點并沒有取得理想的成效。由于環(huán)境的變化和問題的加深，我國日益嚴重的老齡化問題和缺口日漸擴大的基本養(yǎng)老金推動公眾和政策制定者不得不更加重視養(yǎng)老問題，此前積累的試點經(jīng)驗和方案構(gòu)想也隨著國民情緒的高漲和執(zhí)政黨的理念與我國的實際養(yǎng)老問題結(jié)合，最終三源流匯合，政策之窗打開。最后應當注意到，中共中央全面深化改革委員會會議和“兩會”的召開為“政策企業(yè)家”的軟化活動和“政策之窗”的打開提供了必要條件。隨著我國公民社會的發(fā)展和民主化程度的提高，建立完善通暢、多層次的表達渠道，讓更多社會公眾、代表參與公共政策的討論和制定，可以大大減小政策出臺的阻力，推動更加民主、科學的政策出臺。

主要參考文獻

［1］金登.議程、備選方案與公共政策［M］. 2版.丁煌，方興，譯. 北京：中國人民大學出版社，2014.

［2］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013：社保經(jīng)辦服務體系改革［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2013．

［3］田月紅，趙湘蓮.人口老齡化、延遲退休與基礎養(yǎng)老金財務可持續(xù)性研究［J］.人口與經(jīng)濟，2016（1）：39-49.

［4］董克用，施文凱.加快建設中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度：理論探討與政策選擇［J］.社會保障研究，2020（2）：3-12.

［5］黃俊輝，徐自強.《校車安全條例（草案）》的政策議程分析：基于多源流模型的視角［J］.公共管理學報，2012，9（3）：19-31，123.

［6］吳光蕓，劉潞，李嘉薇.基于多源流理論的“體教融合”政策議程設置分析［J］.教育學術(shù)月刊，2021（6）：39-45，53.