趙 理

（湘潭市林業(yè)綜合服務(wù)中心，湖南湘潭 411102）

0 引言

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，是樹立綠色發(fā)展新理念、協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度保證。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，是國(guó)家層面第一個(gè)專門就生態(tài)補(bǔ)償問題出臺(tái)的文件。2021年，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》是踐行綠色發(fā)展理念的綱領(lǐng)性文件，是中國(guó)特色的生態(tài)文明建設(shè)制度框架的頂層設(shè)計(jì)[1]。旨在倡導(dǎo)保護(hù)優(yōu)先，合理利用，建立健全調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、使用者、破壞者之間的利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)和倒逼形成綠色發(fā)展、生產(chǎn)和生活方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)[2]。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是平衡區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的關(guān)系，通過公共政策手段或社會(huì)化、市場(chǎng)化手段予以補(bǔ)償，調(diào)整生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益區(qū)的發(fā)展權(quán)和利益關(guān)系[3]。通過建立和健全生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)資源可持續(xù)使用，促進(jìn)不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、不同利益群體互利互惠，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)。湖南省委、省政府和長(zhǎng)株潭三市各級(jí)政府上下協(xié)同集聚新優(yōu)勢(shì)，探索新路徑，發(fā)揮“兩型”試驗(yàn)區(qū)示范引領(lǐng)作用，“綠心”區(qū)域在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方面取得了不少經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，“綠心”保護(hù)成效明顯。但在試點(diǎn)過程中還存在不足，主要是責(zé)權(quán)不清，補(bǔ)償資金獲取渠道狹窄，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和使用者之間利益調(diào)整不夠精準(zhǔn)、明確，缺乏配套制度保障。

1 “綠心”建設(shè)背景

“綠心”位于長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，生態(tài)綠心區(qū)域涉及21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），總面積約528.32 km2，北至長(zhǎng)沙繞城線、瀏陽(yáng)河，西至長(zhǎng)潭高速西線，東至瀏陽(yáng)鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)，南至湘潭縣易俗河鎮(zhèn)。其中，長(zhǎng)沙面積為306 km2，占比為57.92%；株洲國(guó)土面積83.87 km2，占15.87%；湘潭市區(qū)面積138.45 km2，占26.21%[4]。

2007年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。湖南省及長(zhǎng)株潭各級(jí)政府以“敢為人先的精神”先行先試，從頂層設(shè)計(jì)到具體行動(dòng)，從戰(zhàn)略藍(lán)圖到發(fā)展亮點(diǎn)，兩型探索和改革步步深入、風(fēng)生水起，湘江、“綠心”保護(hù)以地方條例的形式實(shí)施保護(hù)，出臺(tái)了《“綠心”地區(qū)總體規(guī)劃》。目標(biāo)是“建設(shè)成為具有國(guó)際影響力的高品質(zhì)城市群的“綠心”，共出臺(tái)了20多項(xiàng)法規(guī)規(guī)章，實(shí)施了100多項(xiàng)原創(chuàng)性改革。作為長(zhǎng)株潭三市的重要樞紐和生態(tài)屏障，“綠心”既是生態(tài)文明建設(shè)的兩型社會(huì)生態(tài)服務(wù)示范區(qū)，又是長(zhǎng)株潭發(fā)展的先行區(qū)[5]。

2 “綠心”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策設(shè)計(jì)

2017年，湖南省以湘政辦發(fā)〔2017〕40號(hào)印發(fā)《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，2020年出臺(tái)了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于建立長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》（湘政辦發(fā)〔2020〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），長(zhǎng)株潭三市也出臺(tái)了“綠心”生態(tài)補(bǔ)償辦法?！秾?shí)施意見》提出了“按照體制創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共建共享”的思路，健全區(qū)域性全要素生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建“綠心”地區(qū)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新格局的指導(dǎo)思想；明確了生態(tài)補(bǔ)償堅(jiān)持有效保護(hù)、綠色發(fā)展，科學(xué)界定、合理補(bǔ)償，遠(yuǎn)近結(jié)合、分步實(shí)施，政府主導(dǎo)、多方參與的基本原則[6]；在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)核實(shí)、經(jīng)費(fèi)管理等方面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。

“綠心”生態(tài)補(bǔ)償工作成效顯著。一是統(tǒng)一“綠心”區(qū)域內(nèi)國(guó)、省級(jí)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為100元/667m2·年。二是在“綠心”相繼實(shí)施了多項(xiàng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)保護(hù)項(xiàng)目。如森林防火綜合治理、林業(yè)有害生物防控、天然林保護(hù)、裸露山地修復(fù)、森林撫育、長(zhǎng)江防護(hù)林建設(shè)、濕地保護(hù)補(bǔ)助、“綠心”地區(qū)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)“雙重”工程、國(guó)土綠化試點(diǎn)示范等。

3 實(shí)踐中存在的不足

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，缺乏科學(xué)可行的核算與核定方法評(píng)價(jià)方法

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一。如在生態(tài)公益林補(bǔ)償中，只分國(guó)、省和地方公益林，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策在資金測(cè)算時(shí)，主要是按面積平均補(bǔ)償，沒有按實(shí)際情況區(qū)分區(qū)域、林種、樹種、地類、等級(jí)全部實(shí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分配權(quán)重沒用考量“綠心”區(qū)域內(nèi)不同生態(tài)功能區(qū)的差異性、生態(tài)保護(hù)的成效好壞、居民的投入和機(jī)會(huì)成本的損耗多少等因素。未能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、績(jī)效對(duì)應(yīng)補(bǔ)償?shù)墓叫?，“一刀切”的補(bǔ)償模式造成保護(hù)成效和保護(hù)效果不佳。

3.2 補(bǔ)償資金主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，多元化的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)尚未完善

一是政策性縱向轉(zhuǎn)移支付是補(bǔ)償資金的主要來源。在生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目和補(bǔ)償資金方面，中央對(duì)“綠心”并沒有作為重點(diǎn)生態(tài)區(qū)對(duì)待，項(xiàng)目和資金安排缺乏長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性。二是“綠心”在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐中，市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度尚未真正破題。以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的“輸血”的方式無法保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效化，后續(xù)如何拓寬投融資途徑，培育多元化的生態(tài)產(chǎn)品，建立規(guī)范的交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自身“造血”功能，推進(jìn)“輸血”與“造血”機(jī)制融合，是下一步完善“綠心”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作的重點(diǎn)和抓手。

3.3 “綠心”區(qū)域間生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制有待構(gòu)建

根據(jù)湖南省“綠心”相關(guān)政策法規(guī)，將“綠心”區(qū)的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作納入了長(zhǎng)株潭三市各級(jí)政府工作績(jī)效目標(biāo)考核的內(nèi)容。長(zhǎng)株潭三市為“綠心”的生態(tài)共治按照行政區(qū)劃來完成各自任務(wù)，承擔(dān)各自的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)成本。

生態(tài)補(bǔ)償資金主要由長(zhǎng)株潭三市、縣（區(qū)）本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，長(zhǎng)株潭三市發(fā)展并不均衡，三市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較大差距，各市生態(tài)保護(hù)任務(wù)和承載能力都不對(duì)待，所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力必然也會(huì)因生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的投入而有所不同。由于缺乏跨市有效的生態(tài)橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，這種長(zhǎng)株潭三市按照屬地原則來分擔(dān)生態(tài)共治成本的方式，與“多受益、多付出”的生態(tài)補(bǔ)償原則相違背，也與三地市政府之間的公正性相違背。

3.4 缺乏規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償資金使用的成效績(jī)考制度

目前，“綠心”生態(tài)補(bǔ)償資金審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)方面，基本只是在程序上、形式上進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)。生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償工作涉及多學(xué)科相關(guān)方法和理論，如生態(tài)學(xué)、環(huán)境保護(hù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等。在現(xiàn)階段“綠心”生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)方法，同時(shí)審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員大多缺乏開展生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效審計(jì)中所需的知識(shí)水平和綜合能力，容易導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀。

4 完善措施

4.1 建立科學(xué)系統(tǒng)的“綠心”自然資源生態(tài)服務(wù)功能調(diào)查監(jiān)測(cè)、價(jià)值評(píng)價(jià)方法體系，避免生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”

4.1.1 對(duì)開展“綠心”原生態(tài)產(chǎn)品即山水林田湖草等自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，區(qū)劃明晰其所有權(quán)和使用權(quán)邊界。開展基于“綠心”現(xiàn)有自然資源和生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)本底數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的原生態(tài)產(chǎn)品信息普查，利用網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)手段、GIS技術(shù)，開展“綠心”生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查核查，摸清“綠心”區(qū)域各類生態(tài)資源、產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量等底數(shù)，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品GIS數(shù)據(jù)庫(kù)和目錄清單。

4.1.2 建立“綠心”生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量分布、質(zhì)量等級(jí)、功能特點(diǎn)、權(quán)益歸屬、保護(hù)與開發(fā)利用等方面的信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。對(duì)生態(tài)產(chǎn)品及時(shí)進(jìn)行跟蹤和監(jiān)測(cè)，建立可信可靠、開放共享的生態(tài)產(chǎn)品信息大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、云平臺(tái)。利用信息大數(shù)據(jù)，對(duì)“綠心”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)。

4.1.3 依據(jù)“綠心”不同區(qū)域的基本要素，如生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)功能重要性、生態(tài)保護(hù)成效、居民投入及機(jī)會(huì)成本損失等，確定與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人民生活水平相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)中作出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人的積極性，防止“綠心”生態(tài)資產(chǎn)質(zhì)量的退化及自然資本存量的衰退。

4.2 拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，切實(shí)推進(jìn)“綠心”生態(tài)產(chǎn)品多元化、市場(chǎng)化，逐步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金融資途徑

一是通過深入保護(hù)、提升、引導(dǎo)、促進(jìn)、倒逼措施挖掘拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品多元化。包括“原”生態(tài)產(chǎn)品、“衍”生態(tài)產(chǎn)品、“融”生態(tài)產(chǎn)品、“轉(zhuǎn)”生態(tài)產(chǎn)品等，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增值。二是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，探索開發(fā)碳匯期貨期權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品交易，盤活生態(tài)產(chǎn)品交易變量。加快完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，由政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)各方面共同參與，市場(chǎng)化運(yùn)作，建立規(guī)范的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)，使生態(tài)補(bǔ)償資金的融資方式逐步拓寬。

4.3 建立與“綠心”相適應(yīng)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建成本共擔(dān)、合作共建、效益共享合作模式

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，綜合考量長(zhǎng)株潭三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、承載能力的差異和生態(tài)保護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本、生態(tài)受益的實(shí)際情況。從能力、成本和收益等層面確定各市合理的補(bǔ)償額度，實(shí)現(xiàn)“綠心”利益平衡，合理解決外部環(huán)境保護(hù)問題，讓長(zhǎng)株潭從“好鄰居”成為“一家人”，共同守護(hù)好“綠心”，更好地推進(jìn)“綠心”共治、共建、共享。

一是依托長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，“一把手推動(dòng)”，促進(jìn)“綠心”生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)力推進(jìn)，高位推動(dòng)，省直相關(guān)部門和長(zhǎng)株潭三市統(tǒng)籌協(xié)同、共同努力，嚴(yán)保護(hù)、強(qiáng)治理、促轉(zhuǎn)型，推動(dòng)“綠心”生態(tài)環(huán)境再提質(zhì)。二是領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)同治。對(duì)現(xiàn)有相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行合理調(diào)整，提高政策措施的針對(duì)性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)，確保補(bǔ)償區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值持續(xù)增強(qiáng)。三是優(yōu)化“綠心”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償路徑。如探索實(shí)施對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、合作園區(qū)建設(shè)等區(qū)域生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作模式，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)共享度、統(tǒng)籌度，逐步做實(shí)多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。

4.4 完善“綠心”生態(tài)補(bǔ)償效益目標(biāo)績(jī)考制度，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估

一是完善生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。各級(jí)政府為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施主體，落實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落地，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念A(yù)期目標(biāo)和成效。財(cái)政部門歸并各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金管理，并指導(dǎo)其合理使用。生態(tài)保護(hù)監(jiān)督考核評(píng)價(jià)工作由生保部門牽頭統(tǒng)籌實(shí)施。二是要加強(qiáng)區(qū)域之間的合作。結(jié)合“綠心”地區(qū)的特征，探索“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享、信息互通”的監(jiān)測(cè)、審計(jì)、評(píng)估、評(píng)價(jià)區(qū)域合作模式。三是建立一套適合“綠心”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)估的考核指標(biāo)。利用現(xiàn)有研究成果及借鑒其他的成功經(jīng)驗(yàn)，制定量化考核指標(biāo)，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效考核。

另外，還要加強(qiáng)審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)人員綜合能力素質(zhì)培養(yǎng)?？茖W(xué)運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等有關(guān)專業(yè)的理論與方法，結(jié)合傳統(tǒng)的審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)開展工作。探索實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償資金使用成效監(jiān)測(cè)等辦法，委托第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)“綠心”地區(qū)生態(tài)保護(hù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督，保證生態(tài)補(bǔ)償資金效益監(jiān)測(cè)等一系列結(jié)果的獨(dú)立性、有效性、專業(yè)性和權(quán)威性。