王 寧

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

一、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制與資金支付相分離，執(zhí)行缺乏約束力

由于預(yù)算編制具有預(yù)測(cè)性和不確定性的特點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)際支出與年初計(jì)劃存在一定差異。當(dāng)前預(yù)算系統(tǒng)與資金支付系統(tǒng)相互獨(dú)立，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)存在只關(guān)注資金總額度的情況，國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)只顯示項(xiàng)目名稱，只能全部通過(guò)零余額用款額度科目支付，不能明確資金的性質(zhì)和用途，使得實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)分類科目不完全吻合，無(wú)法全面掌握預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行缺乏約束力。

（二）預(yù)算安排與資產(chǎn)管理缺乏有效銜接

近年來(lái)，隨著國(guó)家相關(guān)政策和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)文件的發(fā)布，行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)使用及盤活國(guó)有資產(chǎn)方面，成效較為顯著，但個(gè)別單位依然存在國(guó)有資產(chǎn)管理不夠嚴(yán)格的問(wèn)題，對(duì)于資產(chǎn)的配置和處置未按照相關(guān)要求處理，造成固定資產(chǎn)流失、閑置、浪費(fèi)情況。此外，由于資產(chǎn)管理系統(tǒng)和預(yù)算系統(tǒng)各有一套獨(dú)立的系統(tǒng)，編制預(yù)算時(shí)，不能及時(shí)查詢?nèi)娴馁Y產(chǎn)情況，造成對(duì)單位資產(chǎn)掌握不夠具體、全面，無(wú)法準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目中的資產(chǎn)配置情況，不能完全發(fā)揮出單位范疇內(nèi)資源配置情況合理性。

（三）項(xiàng)目庫(kù)管理意識(shí)淡薄

財(cái)政部已明確要求預(yù)算單位項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)先入選項(xiàng)目庫(kù)中，編制部門預(yù)算時(shí)，按照輕重緩急，從項(xiàng)目庫(kù)中備選項(xiàng)目。但實(shí)際，有些單位項(xiàng)目庫(kù)管理意識(shí)不強(qiáng)，設(shè)立項(xiàng)目時(shí)籌劃、篩選、豐富項(xiàng)目庫(kù)的管理意識(shí)淡薄，沒(méi)有結(jié)合單位實(shí)際分析梳理問(wèn)題清單，缺乏合理的立項(xiàng)依據(jù)，設(shè)立的項(xiàng)目不能滿足單位的實(shí)際需求，致使出現(xiàn)入選項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不高、可行性低或項(xiàng)目數(shù)量過(guò)少的問(wèn)題[1]。

（四）支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后

近些年，財(cái)政部相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的通知》等指導(dǎo)性文件，通用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)初步建立，但在項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面仍處于探索階段，標(biāo)準(zhǔn)制定的整體意識(shí)和配合程度有待進(jìn)一步提升，逐一標(biāo)準(zhǔn)制定難度較大，基層預(yù)算單位普遍存在公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍不夠細(xì)化，或已細(xì)化但與單位實(shí)際支出標(biāo)準(zhǔn)差異較大的問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)推廣度低，市場(chǎng)環(huán)境多變，造成實(shí)際消耗水平和物耗水平不一，沒(méi)有形成實(shí)時(shí)完善更新機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整困難。對(duì)于項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的概念尚不明確，缺乏制度依據(jù)，進(jìn)而增加了項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)難度，體系建設(shè)滯后，影響預(yù)算編制準(zhǔn)確性。

二、預(yù)算管理一體化平臺(tái)的重要意義

（一）適應(yīng)新政策要求，深化預(yù)算制度改革

為推動(dòng)預(yù)算制度的深化改革，響應(yīng)政府相關(guān)號(hào)召，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以信息化手段提高預(yù)算的精細(xì)化程度，提高預(yù)算機(jī)制對(duì)各項(xiàng)公共資源的管理能力和財(cái)政資源統(tǒng)籌能力，提升財(cái)政資金使用績(jī)效，夯實(shí)財(cái)政部門基本功，更好履行財(cái)政預(yù)算管理職責(zé)的同時(shí)，確保各項(xiàng)財(cái)政政策、財(cái)政改革措施落到實(shí)處。

（二）完善預(yù)算管理工作，建立科學(xué)預(yù)算機(jī)制

將預(yù)算管理一體化平臺(tái)作為承載，整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過(guò)程閉環(huán)管理，推動(dòng)預(yù)算業(yè)務(wù)對(duì)象、操作過(guò)程、控制規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、數(shù)字化。對(duì)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)全流程控制，建立科學(xué)預(yù)算機(jī)制，保障預(yù)算管理規(guī)范高效。

（三）提升預(yù)算資金管控水平，不斷優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)

預(yù)算管理一體化平臺(tái)使預(yù)算資金的收入以及支出等都是建立在公開透明的環(huán)境之下。事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算資金處理時(shí)，要進(jìn)一步夯實(shí)其資金的管控基礎(chǔ)，更好地做好資金的配置管理工作。尤其是在資金支出的過(guò)程中，依托于預(yù)算管理一體化平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)以績(jī)效為導(dǎo)向優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更好地提升管控的整體水平。

（四）順應(yīng)工作需要，提高工作效率

一體化平臺(tái)運(yùn)行前，由于各系統(tǒng)相互獨(dú)立，工作流程復(fù)雜，編制各種報(bào)表需要花費(fèi)大量的人力和時(shí)間，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的任務(wù)重，難度大，財(cái)政部門和各級(jí)主管部門對(duì)各種報(bào)表的審核任務(wù)也十分繁重。而預(yù)算一體化平臺(tái)的誕生，決算報(bào)表、資產(chǎn)年報(bào)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等不需要手工錄入，直接從預(yù)算一體化系統(tǒng)提取生成報(bào)表，順應(yīng)了財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理工作的切實(shí)需求，減輕了財(cái)務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)，工作效率得以提高。

三、預(yù)算管理一體化平臺(tái)對(duì)事業(yè)單位的影響

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的銜接

預(yù)算一體化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)將預(yù)算編制、預(yù)算審批以及預(yù)算執(zhí)行等過(guò)程相銜接。在編制預(yù)算過(guò)程中，所有預(yù)算支出以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫(kù)，并根據(jù)各類預(yù)算支出性質(zhì)和用途分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目。預(yù)算管理各環(huán)節(jié)以預(yù)算項(xiàng)目為基本管理單位，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，細(xì)化形成預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門審核通過(guò)后方可支付，各項(xiàng)用款項(xiàng)目都應(yīng)嚴(yán)格按照計(jì)劃執(zhí)行，更加真實(shí)、全面、動(dòng)態(tài)地反映預(yù)算執(zhí)行情況，從而更加方便財(cái)務(wù)人員及時(shí)和各部門溝通，提高預(yù)算執(zhí)行率。

（二）按照預(yù)算指標(biāo)控制資金支付

預(yù)算單位按規(guī)定通過(guò)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)填報(bào)資金支付申請(qǐng)，財(cái)政部根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和批復(fù)的用款計(jì)劃，對(duì)預(yù)算單位資金支付申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格控制。以編制政府采購(gòu)預(yù)算的購(gòu)買性支出為例，資金支付申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)匹配政府采購(gòu)合同。系統(tǒng)通過(guò)校驗(yàn)政府采購(gòu)合同中的收款人信息、合同金額等信息，將所有貨物、工程和服務(wù)政府采購(gòu)合同包含憑證，訂單都錄入系統(tǒng)，作為資金支付的前提，進(jìn)而規(guī)范業(yè)務(wù)流程、管理要素和控制規(guī)則。

（三）推動(dòng)預(yù)算管理與其他管理活動(dòng)的融合

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將多個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)嵌入整體系統(tǒng)模塊中，將原來(lái)相互獨(dú)立的軟件系統(tǒng)，依據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，同時(shí)還將資產(chǎn)、績(jī)效、政府采購(gòu)等相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合其中，有效解決各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享傳遞不及時(shí)的問(wèn)題。按照全面預(yù)算管理的相關(guān)要求，預(yù)算管理一體化平臺(tái)以預(yù)算編制為起點(diǎn)，在預(yù)算編制過(guò)程中，預(yù)算不再是單獨(dú)的財(cái)務(wù)資金預(yù)算，更需要人事部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門以及其他業(yè)務(wù)部門的協(xié)同配合一起完成預(yù)算編制工作。預(yù)算管理一體化平臺(tái)的應(yīng)用，形成相互補(bǔ)充和促進(jìn)的局面，以此來(lái)提升單位預(yù)算管理與資產(chǎn)、政府采購(gòu)等管理活動(dòng)的融合效率與水平[2]。

四、與預(yù)算一體化平臺(tái)適應(yīng)的業(yè)務(wù)調(diào)整

（一）國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的變化

實(shí)施預(yù)算管理一體化后，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程得到優(yōu)化。全面提升資金支付效率，單位通過(guò)一體化系統(tǒng)提出資金支付申請(qǐng)，系統(tǒng)按照設(shè)定的校驗(yàn)規(guī)則進(jìn)行校驗(yàn)，然后發(fā)送代理銀行辦理資金支付，進(jìn)而代理銀行與人民銀行進(jìn)行清算，代理銀行將憑證回單給財(cái)政部門和單位，這樣使校驗(yàn)通過(guò)，無(wú)須再經(jīng)部門和財(cái)政人工審核，不再區(qū)分直接和授權(quán)支付方式，財(cái)政和單位接收回單后記賬，實(shí)現(xiàn)總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)核算銜接一致。

國(guó)庫(kù)集中支付優(yōu)化了支出經(jīng)濟(jì)分類管理，預(yù)算單位發(fā)起支付申請(qǐng)時(shí)通過(guò)填報(bào)部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)信息，系統(tǒng)依據(jù)可執(zhí)行指標(biāo)所帶的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目進(jìn)行控制，并根據(jù)批復(fù)表對(duì)相關(guān)部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目總額進(jìn)行提示。當(dāng)政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級(jí)科目指標(biāo)不足時(shí)，由預(yù)算單位申請(qǐng)，部門通過(guò)系統(tǒng)向財(cái)政部備案后生效，類級(jí)科目調(diào)劑需報(bào)部門審批。

（二）支付全流程電子化管理

預(yù)算一體化平臺(tái)使得全部業(yè)務(wù)在線辦理，依托國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)與預(yù)算單位直連。單位財(cái)務(wù)人員使用數(shù)字證書（Ukey）登錄系統(tǒng)，除現(xiàn)金支票等個(gè)別業(yè)務(wù)需到銀行柜臺(tái)辦理外，各項(xiàng)業(yè)務(wù)均可通過(guò)一體化系統(tǒng)在線辦理，無(wú)須人工“跑單”。同時(shí)，支付憑證全部電子化梳理，制定近四十種電子憑證和報(bào)表樣式，使用電子憑證庫(kù)生成電子憑證，采用電子簽名和簽章進(jìn)行資金支付安全性管理，實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化支付。

（三）會(huì)計(jì)核算方式的變化

預(yù)算管理一體化平臺(tái)使支付流程統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了與會(huì)計(jì)核算的結(jié)合。主要有兩種方式：一是直接使用一體化系統(tǒng)在線辦理會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，在不改變預(yù)算單位會(huì)計(jì)管理方式、核算模式和主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)單位會(huì)計(jì)核算與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理的有機(jī)銜接；二是保留自有核算管理系統(tǒng)，按照財(cái)政部規(guī)定的接口規(guī)范與一體化系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享。

一體化系統(tǒng)上線運(yùn)行后，取消代理銀行的單位零余額賬戶授權(quán)支付額度控制，代理銀行不再提供預(yù)算單位額度到賬通知單，單位不再使用“零余額賬戶用款額度”會(huì)計(jì)科目?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理，借記“單位管理費(fèi)用/業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”等，貸記“零余額賬戶用款額度”；預(yù)算會(huì)計(jì)處理，借記“行政支出/事業(yè)支出”等，貸記“資金結(jié)存—零余額賬戶用款額度”。一體化實(shí)施后財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理，借記“單位管理費(fèi)用/業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”等，貸記“財(cái)政撥款收入/財(cái)政應(yīng)返還額度”；借記“行政支出/事業(yè)支出”等，貸記“財(cái)政撥款收入/資金結(jié)存—財(cái)政應(yīng)返還額度”[3]。

（四）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的變化

一體化平臺(tái)使得政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全面融入項(xiàng)目入庫(kù)、部門預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，提升了政府采購(gòu)管理水平，為加快建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度奠定了基礎(chǔ)。整合貫通預(yù)算編制、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)業(yè)務(wù)流程，建立起部門預(yù)算控制政府采購(gòu)、采購(gòu)合同輔助控制資金支付的控制體系。統(tǒng)一《固定資產(chǎn)等資產(chǎn)分類與代碼》與《政府采購(gòu)品目分類目錄》編碼體系，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理在預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑及執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效銜接。同時(shí)增加政府采購(gòu)合同備案、履約驗(yàn)收管理等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)項(xiàng)目從預(yù)算、計(jì)劃、執(zhí)行到履約驗(yàn)收的全生命周期管理。

（五）統(tǒng)發(fā)工資業(yè)務(wù)的變化

統(tǒng)發(fā)工資和離退休經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)由國(guó)庫(kù)司操作，國(guó)庫(kù)司在系統(tǒng)中導(dǎo)入國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局提供的統(tǒng)發(fā)離退休經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，掛接預(yù)扣凍結(jié)的統(tǒng)發(fā)指標(biāo)后生成工資支付申請(qǐng)，并與基礎(chǔ)信息中的人員信息進(jìn)行比對(duì)。支付申請(qǐng)金額需與統(tǒng)發(fā)數(shù)據(jù)保持一致，且不得超過(guò)統(tǒng)發(fā)指標(biāo)額度。系統(tǒng)對(duì)預(yù)算單位的統(tǒng)發(fā)指標(biāo)額度進(jìn)行預(yù)警提示，指標(biāo)額度不足時(shí)，預(yù)算單位應(yīng)按照有關(guān)預(yù)算管理程序及時(shí)調(diào)劑補(bǔ)足統(tǒng)發(fā)指標(biāo)。未及時(shí)完成指標(biāo)調(diào)劑造成統(tǒng)發(fā)業(yè)務(wù)失敗的，轉(zhuǎn)由預(yù)算單位自行發(fā)放。

五、與預(yù)算一體化平臺(tái)適應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略

（一）完善預(yù)算管理體系

首先，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要做好預(yù)算管理一體化建設(shè)的準(zhǔn)備工作，加大宣傳力度，增強(qiáng)單位各部門人員的預(yù)算意識(shí)，重視預(yù)算管理一體化建設(shè)工作。推動(dòng)預(yù)算管理關(guān)口前移，做好項(xiàng)目前期規(guī)劃，樹立“先有項(xiàng)目后有預(yù)算”的理念，不得安排未入庫(kù)的項(xiàng)目預(yù)算。其次，做好基礎(chǔ)信息的維護(hù)工作。根據(jù)人員基礎(chǔ)信息，合理預(yù)測(cè)人員類費(fèi)用，根據(jù)費(fèi)用的支出標(biāo)準(zhǔn)和單位實(shí)際情況，測(cè)算公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí)做好項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理工作，將需要資金支持的項(xiàng)目及時(shí)納入項(xiàng)目庫(kù)，并對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性和合理性開展事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審。最后，要明確各預(yù)算項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)部門及負(fù)責(zé)人，由財(cái)務(wù)人員與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)接項(xiàng)目預(yù)算情況，指導(dǎo)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行，開展項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)[4]。

（二）優(yōu)化內(nèi)部系統(tǒng)建設(shè)

根據(jù)相關(guān)制度要求，分析新系統(tǒng)中預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、調(diào)整以及分析等各環(huán)節(jié)與當(dāng)前預(yù)算業(yè)務(wù)的差異，有針對(duì)性地調(diào)整現(xiàn)有業(yè)務(wù)，將單位收支管理、內(nèi)部控制管理、資產(chǎn)管理、合同管理等納入管理平臺(tái)，確保系統(tǒng)與業(yè)務(wù)相匹配，這樣既可以規(guī)范單位的財(cái)務(wù)管理，又可以提升單位內(nèi)部管理水平，不斷完善工作機(jī)制，從而強(qiáng)化部門之間的有效聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)單位內(nèi)部部門資源共享、系統(tǒng)集成、協(xié)同高效[5]。

（三）提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，既要強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)，又要兼顧思想動(dòng)員。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作流程多，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施情況及常見(jiàn)問(wèn)題的調(diào)研和系統(tǒng)操作培訓(xùn)，從而更好地提高預(yù)算單位填報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。在制定預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作流程的基礎(chǔ)上，安排專業(yè)人員對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中各項(xiàng)指標(biāo)填報(bào)和要求作詳細(xì)講解。作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員，應(yīng)及時(shí)調(diào)整心態(tài)，要善于學(xué)習(xí)、勇于接受新事物，加強(qiáng)學(xué)習(xí)領(lǐng)悟，提升解決問(wèn)題的能力和效率，不斷調(diào)整工作思路，成為合格的財(cái)務(wù)人員，適應(yīng)新形勢(shì)的變化。

六、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理一體化平臺(tái)的建設(shè)是一項(xiàng)財(cái)務(wù)升級(jí)工程，通過(guò)整合各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期的管理，將預(yù)算管理制度和信息化技術(shù)完美結(jié)合，深刻改變了現(xiàn)行的預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理行為。因而，各事業(yè)單位在保證預(yù)算管理工作效率和質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的前提下，不斷完善流程，積極適應(yīng)財(cái)務(wù)管理信息的高度共享要求，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作向現(xiàn)代化、信息化、高效化發(fā)展。