劉亞楠 陳榮卓

內(nèi)容提要 積極發(fā)展村級(jí)議事協(xié)商是踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，亦是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要形式。鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)的變化必然帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的變化。近年來，黨和國家持續(xù)地通過政策實(shí)驗(yàn)推動(dòng)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新，提升制度的適應(yīng)性和有效性，從而能夠促進(jìn)制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在尊重創(chuàng)新的多樣性和差異性基礎(chǔ)上，分析村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)案例發(fā)現(xiàn)：村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異實(shí)為制度在實(shí)踐場(chǎng)域中的結(jié)構(gòu)化路徑差異，基層政府制度供給策略與村莊自主調(diào)適共同影響了制度創(chuàng)新的結(jié)果差異。在推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新過程中，要注重和堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)均衡，把握影響村級(jí)治理系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡的關(guān)鍵變量，找到一般經(jīng)驗(yàn)與具體實(shí)踐的連接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與村莊的有效互動(dòng)、村民與居民的有效共治、新制度與舊制度的有效互嵌，從而逐步推進(jìn)和最大限度地提升村級(jí)議事協(xié)商實(shí)踐的治理效能。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理 議事協(xié)商 政策實(shí)驗(yàn)

劉亞楠，湖北大學(xué)公共管理學(xué)院講師、湖北大學(xué)哲學(xué)學(xué)院博士后研究人員

陳榮卓，華中師范大學(xué)政治學(xué)部/政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，湖北大學(xué)公共管理學(xué)院院長

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告不僅闡釋了協(xié)商民主與全過程人民民主的內(nèi)在邏輯，而且揭示了協(xié)商民主是加快實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的驅(qū)動(dòng)因素和重要環(huán)節(jié)。作為當(dāng)前中國政治發(fā)展和民主政治建設(shè)的主調(diào)，協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中具有重要的結(jié)構(gòu)性地位和發(fā)展性意義。其倡導(dǎo)的理念與程序既符合了黨和政府推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革需要，又滿足了鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中促進(jìn)公共決策民主化、科學(xué)化的發(fā)展需要[1]，有助于改變鄉(xiāng)村政治社會(huì)文化生態(tài)。在新時(shí)代以制度現(xiàn)代化促進(jìn)治理現(xiàn)代化的改革進(jìn)程中[2]，國家在持續(xù)地推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。但綜合來看，作為改革末梢的正處轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)推進(jìn)議事協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化，還處于實(shí)驗(yàn)探索階段。

2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，該意見出臺(tái)一年之后，即2016年，民政部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》指出，作為新時(shí)期黨治國理政的一項(xiàng)新的制度安排，當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化推進(jìn)工作仍處于起步階段。具體體現(xiàn)在：地方認(rèn)識(shí)不到位，工作推進(jìn)緩慢；議題少且形式單一，群眾參與積極性不高；缺乏成熟、普遍適用的協(xié)商程序和規(guī)則，干群參與意識(shí)和能力不足，協(xié)商水平不高；協(xié)商流于形式，缺乏公信力；等等。整體上與形成“協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面”還有較大差距。此后，2020年民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的通知》，2022年中央一號(hào)文件直接將“開展村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”作為年度工作重點(diǎn)內(nèi)容。

其中，開展“村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”旨在回應(yīng)兩方面的問題：一是回應(yīng)中央決策部署，即為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院關(guān)于豐富村民議事協(xié)商形式的決策部署，引導(dǎo)廣大農(nóng)村進(jìn)一步完善基層民主協(xié)商制度，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；二是回應(yīng)實(shí)踐層面的問題，雖然各地村級(jí)議事協(xié)商以不同形式普遍開展了起來，但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，億萬農(nóng)民群眾對(duì)美好生活有了更多期待，具體表現(xiàn)在提升村級(jí)議事協(xié)商的可操作性和規(guī)范性、把村級(jí)議事協(xié)商貫穿村級(jí)事務(wù)決策制定和實(shí)施的全過程、解決好事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的問題、拓寬農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的制度化渠道等方面。開展“村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”不僅要求通過實(shí)驗(yàn)“為各地推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“兼顧不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，提倡多樣性，體現(xiàn)差異性”。前者體現(xiàn)了我國政策實(shí)驗(yàn)“推廣”環(huán)節(jié)的目標(biāo)要求，后者則是政策實(shí)驗(yàn)“試點(diǎn)”環(huán)節(jié)的指導(dǎo)性原則。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)中各地村級(jí)議事協(xié)商“不同形式”“普遍開展”和不能有效滿足“更多期待”的矛盾，“提倡多樣性，體現(xiàn)差異性”的要求實(shí)則體現(xiàn)了通過村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，提升制度適應(yīng)性和有效性的實(shí)驗(yàn)導(dǎo)向。立足村級(jí)議事協(xié)商的新發(fā)展階段，村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新在落地應(yīng)用層面具體存在哪些方面的差異？在基層創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)場(chǎng)域中這種差異化選擇有著怎樣的邏輯支撐？本文在理論層面關(guān)注當(dāng)下村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新的調(diào)適邏輯和發(fā)展方向，并以村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)案例為基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)證研究。

二、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)路

1.相關(guān)研究述評(píng)

近十年來協(xié)商民主一直是高頻研究詞匯。與鄉(xiāng)村治理、基層民主、村民自治、鄉(xiāng)村振興等相關(guān)聯(lián)，圍繞鄉(xiāng)村有效治理的賦權(quán)增能[3]、村民自治的選舉與協(xié)商并重[4]、鄉(xiāng)村振興的發(fā)展與治理協(xié)調(diào)[5]、鄉(xiāng)村協(xié)商自身的發(fā)展完善[1]等也形成了內(nèi)容豐富的研究圖譜。其中，理解基層協(xié)商制度創(chuàng)新差異有四種代表性的學(xué)理解釋。第一種認(rèn)為基層政府制度創(chuàng)新存在多種復(fù)雜原因，其必要性主要包含三個(gè)方面，分別是地區(qū)差異、地區(qū)間競(jìng)爭、社會(huì)壓力[2]。第二種用“壓力型體制”解釋地方政策執(zhí)行差異，認(rèn)為中國改革政策的目標(biāo)模糊，為地方創(chuàng)新多樣性提供了差異執(zhí)行的空間，并在基層協(xié)商民主創(chuàng)新過程中塑造了先鋒型、觀望型、隨大流型等不同政策執(zhí)行者角色，同時(shí)用“壓力型體制”下政治精英的自利特性和晉升需求，來解釋協(xié)商民主多元化發(fā)展的動(dòng)因和邏輯[3]。第三種強(qiáng)調(diào)“問題導(dǎo)向”產(chǎn)生制度創(chuàng)新差異，認(rèn)為基于協(xié)商功能的異質(zhì)性，現(xiàn)實(shí)問題倒逼實(shí)踐創(chuàng)新，某種協(xié)商模式的建構(gòu)與治理困境高度關(guān)聯(lián)，由此各地供給的具體制度存在不同[4]。第四種強(qiáng)調(diào)組織能動(dòng)性差異，主要從政府創(chuàng)新機(jī)制的差異出發(fā)，解釋不同類型協(xié)商民主所依賴的創(chuàng)新機(jī)制和特征差異[5]。

毫無疑問，這些不同理解對(duì)深入認(rèn)識(shí)區(qū)域間政府制度供給的差異提供了較強(qiáng)解釋力。但也仍有可進(jìn)一步追問的空間：一是關(guān)注基層協(xié)商制度創(chuàng)新差異外因探討的解釋，如“壓力體制”“競(jìng)爭”等，重在分析政府作為主導(dǎo)力量是否以及在多大程度采取了制度創(chuàng)新行動(dòng)，而未闡明實(shí)踐層面協(xié)商制度創(chuàng)新內(nèi)容存在差異的原因。二是聚焦基層協(xié)商制度創(chuàng)新差異內(nèi)因探討的解釋，如“問題倒逼”等，存在解釋空間的局限。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中只有極少數(shù)地區(qū)存在問題倒逼的創(chuàng)新動(dòng)力，多數(shù)地區(qū)往往因縱向壓力傳導(dǎo)、橫向競(jìng)爭驅(qū)動(dòng)，處于被“引導(dǎo)”的制度創(chuàng)新狀態(tài)。三是立足中國農(nóng)村改革的試點(diǎn)推進(jìn)路徑，當(dāng)下村級(jí)議事協(xié)商制度現(xiàn)代化的過程也是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的過程。我們?cè)趯?duì)全國農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)追蹤觀察過程中發(fā)現(xiàn)，村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異不僅體現(xiàn)在政府制度供給層面，在新制度進(jìn)入村級(jí)層面時(shí)，還會(huì)再次被選擇性建構(gòu)，而這種“雙層共創(chuàng)”的基層協(xié)商制度創(chuàng)新還未得到充分研究。

2.本文研究進(jìn)路

在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，實(shí)際隱含著一個(gè)基本假設(shè)：面對(duì)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理的制度安排及體制對(duì)提高鄉(xiāng)村治理效率和促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展存在局限或制約[6]。進(jìn)而為提高發(fā)展效率，創(chuàng)新者對(duì)現(xiàn)存制度進(jìn)行變革。對(duì)于村級(jí)議事協(xié)商制度而言，能夠基于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和既有制度安排采取創(chuàng)新行動(dòng)的，至少存在政府和村莊“雙層”主體。多數(shù)地區(qū)的制度創(chuàng)新可理解為“先政府供給”與“后村莊調(diào)適”的共同作用，而相對(duì)理想狀態(tài)是二者的持續(xù)互動(dòng)。

一是基層政府制度供給。在國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，我國基層民主制度的建構(gòu)呈現(xiàn)出治理與民主的雙重內(nèi)核要求。國家既要通過行政放權(quán)給予鄉(xiāng)村更多自治空間，同時(shí)又要規(guī)范和協(xié)調(diào)分化的利益與權(quán)力關(guān)系，為鄉(xiāng)村治理提供良好的制度供給，推進(jìn)基層民主得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展[7]。事實(shí)上，在關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主和城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)之后，以“制度化、規(guī)范化、程序化”為核心表征的村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新已然成為發(fā)展的重點(diǎn)方向。地方政府作為社會(huì)治理的重要主體，自然承擔(dān)著貫徹落實(shí)國家方針政策、加強(qiáng)和創(chuàng)新地方社會(huì)治理的重要職責(zé)。但對(duì)于基層創(chuàng)新而言，在中國的政權(quán)體系中縣（市、區(qū)）是基本單位，是最能體現(xiàn)中國政治體制基本特質(zhì)的一個(gè)層級(jí)，也是能夠相對(duì)容易地結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策安排創(chuàng)新的一級(jí)，更易于將制度的結(jié)構(gòu)性分析和制度運(yùn)行的能動(dòng)性分析結(jié)合起來[1]。因而，基層政府在村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新過程中，一般扮演著制度直接供給者、創(chuàng)新推進(jìn)者的角色。

二是村莊的制度調(diào)適。任何一項(xiàng)制度由生成到落地都有一個(gè)持續(xù)的實(shí)踐過程，需要在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)、變革和調(diào)適[2]。雖然現(xiàn)實(shí)中國家及其代表的權(quán)威性介入無處不在，且與村莊的互動(dòng)具有非均衡性，但是村莊并不會(huì)完全被動(dòng)地接受國家的制度化改造，也有其自主性邏輯。尤其是中國農(nóng)村改革后的村級(jí)治理制度變遷愈來愈受到鄉(xiāng)村自身因素的影響，制度安排的統(tǒng)一性和制度運(yùn)作的多樣性并存。而這種自主性的支撐恰是國家行政放權(quán)下的鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育和自治秩序。結(jié)合基層群眾自治制度的屬性來看，村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新突出的是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部互動(dòng)規(guī)范和規(guī)則的調(diào)整優(yōu)化。顯然村莊不僅扮演著政策執(zhí)行者角色，同時(shí)也是制度的切身實(shí)踐者，必然不會(huì)完全被動(dòng)地接受制度創(chuàng)新。

概言之，在基層范圍內(nèi)，村級(jí)議事協(xié)商作為新時(shí)代黨治國理政一項(xiàng)新的制度安排，政府制度供給與村莊制度調(diào)適共同形塑了制度創(chuàng)新結(jié)果的差異性。前者為后者提供了制度創(chuàng)新的空間或模板，后者則最終決定行政村范圍內(nèi)的正式制度以何種形式在村莊落地。進(jìn)而，有必要立足新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的整體目標(biāo)導(dǎo)向，分析村級(jí)議事協(xié)商在村莊治理體系中的不同結(jié)構(gòu)關(guān)系與作用形式，挖掘主客觀影響因素，以理解村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異的實(shí)質(zhì)和內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)一步思考如何通過政策實(shí)驗(yàn)提升制度適應(yīng)性和有效性，促進(jìn)制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

3.案例選擇

在以現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的實(shí)證研究中，為了盡量降低現(xiàn)象和環(huán)境邊界模糊可能帶來的不確定性影響，根據(jù)國家相關(guān)政策進(jìn)程，本文選擇了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化這一社會(huì)事實(shí)過程作為分析的主要時(shí)間單位，將村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)作為研究的基礎(chǔ)場(chǎng)域。研究所選兩個(gè)案例來源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)2018—2021年駐點(diǎn)跟蹤的兩個(gè)試點(diǎn)村。試點(diǎn)村所在J區(qū)自2018年正式啟動(dòng)全國農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)（后文簡稱“J實(shí)驗(yàn)區(qū)”）工作以來，通過前期的專題調(diào)研和外出交流學(xué)習(xí)，把設(shè)立農(nóng)村社區(qū)協(xié)商議事會(huì)作為創(chuàng)新起點(diǎn)，在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)。兩個(gè)試點(diǎn)村在相同的政策實(shí)驗(yàn)環(huán)境下，形成了兩種差異化的制度實(shí)踐結(jié)果，有助于展開比較分析。同時(shí)，本研究依循“三角證據(jù)”要求，采用參與式觀察、半結(jié)構(gòu)化訪談、搜索官方網(wǎng)站等多渠道資料收集方法，案例材料主要包括地方實(shí)驗(yàn)簡報(bào)（SYJB）、實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)總結(jié)材料（SYZJ）、駐點(diǎn)觀察周記（GCZJ）等。

三、村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新的差異識(shí)別

本部分將政府制度供給情況進(jìn)行變量控制，將村級(jí)層面的議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異作為結(jié)果變量。從協(xié)商的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)要素來全景分析政策實(shí)驗(yàn)背景下LY-1試點(diǎn)村和WH-2試點(diǎn)村議事協(xié)商制度的創(chuàng)新差異。

1.村級(jí)議事協(xié)商的載體：創(chuàng)新抑或激活

在J實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)探索過程中，最先考慮的問題不是“議什么”，而是載體創(chuàng)新。村級(jí)議事協(xié)商的載體主要是議事協(xié)商得以展開所依憑的平臺(tái)或機(jī)制。通過對(duì)來自J實(shí)驗(yàn)區(qū)兩個(gè)試點(diǎn)村的觀察，發(fā)現(xiàn)二者最大的差異是創(chuàng)新切入點(diǎn)的不同。J實(shí)驗(yàn)區(qū)在建設(shè)過程中，提出了建設(shè)“議事會(huì)”這一實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，并通過正式（政府發(fā)文、實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)推進(jìn)會(huì)推動(dòng)）與非正式（領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研指導(dǎo)）的方式引導(dǎo)試點(diǎn)村開展創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。其中，LY-1村根據(jù)J實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，將“村民議事會(huì)”進(jìn)行了組織實(shí)體化建設(shè)，使其能夠在《村民自治章程》范圍內(nèi)獨(dú)立合法運(yùn)作，顯然這是一種組織嵌入的創(chuàng)新路徑。其中，在村級(jí)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系中村民議事會(huì)得以實(shí)體化，一方面它被界定為村民代表會(huì)議授權(quán)成立的日常性運(yùn)行組織，另一方面，村民議事會(huì)形成的議案最終需要交由村“兩委”決定是否執(zhí)行。但有所不同的是，WH-2村是以村“兩委”會(huì)、村民代表會(huì)議為平臺(tái)載體，推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商常態(tài)化，建立和強(qiáng)化村級(jí)議事決策制度的“四步走機(jī)制”，采取的是機(jī)制嵌入的路徑。“以前開會(huì)，上面開大會(huì)，下面開小會(huì)，常常吵得不可開交?，F(xiàn)在開會(huì)，有了規(guī)范的議事程序，每個(gè)代表都有機(jī)會(huì)發(fā)言，討論的火藥味少了，議事效率也提高了?！保℅CZJ，WH-2村村干部20190708）顯然，作為試點(diǎn)村，區(qū)別于LY-1村對(duì)政府實(shí)驗(yàn)政策倡議的認(rèn)同，WH-2村并未完全采納該區(qū)政府在實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)中關(guān)于建設(shè)“議事會(huì)”的政策倡議，而是選擇在既有平臺(tái)基礎(chǔ)上進(jìn)行議事協(xié)商功能激活，以回應(yīng)政府加強(qiáng)村級(jí)議事協(xié)商的現(xiàn)代治理要求。

2.村級(jí)議事協(xié)商的功能：議事抑或決策

協(xié)商民主有不同的理論進(jìn)路與實(shí)踐形式，因此在運(yùn)用于村級(jí)公共治理領(lǐng)域時(shí)，協(xié)商民主可能轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策方式、治理技術(shù)或治理方式等不同形態(tài)[1]。作為政府主導(dǎo)推進(jìn)的村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新，除了政府這一外在直接動(dòng)因，兩個(gè)試點(diǎn)村也對(duì)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新的內(nèi)因進(jìn)行了挖掘。調(diào)研中，LY-1村認(rèn)為“村里部分公共空間缺乏活力和人氣，村民對(duì)個(gè)別場(chǎng)所的使用率不高，對(duì)公物缺乏愛護(hù)意識(shí)、對(duì)公共空間的發(fā)展漠不關(guān)心。為了解這些問題存在的原因并有效解決這些問題，我們村嘗試搭建‘議事會(huì)這一參與平臺(tái)，以了解村民心聲，并嘗試引導(dǎo)村民共同商討解決這些問題的途徑，做到有事好商量”（GCZJ，LY-1村村干部20191220）。在村民議事會(huì)功能的界定上，LY-1村明確將其定位為“議事”，重在激活村民參與意識(shí)、收集村民意見建議，形成議案。而在WH-2村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村“以黨建為引領(lǐng)，通過開展民主協(xié)商工作，動(dòng)員多方社會(huì)力量，共商共議共建村務(wù)大事。如讓有威望、有能力的人參與村務(wù)管理，聽取反映村情民意，協(xié)助化解疑難矛盾糾紛，由鄉(xiāng)賢對(duì)重大事項(xiàng)廣泛聽取意見、匯聚集體智慧，確保決策的科學(xué)性和可行性”（GCZJ，WH-2村村干部20190708）。比較后可見，WH-2村以村“兩委”會(huì)、村民代表會(huì)議為平臺(tái)載體，更多地將村級(jí)議事協(xié)商功能直接指向?yàn)橐浴白h事”優(yōu)化“決策”，相比于LY-1村案例，該村議事協(xié)商與集體決策的關(guān)系更為緊密。

3.村級(jí)議事協(xié)商的范圍：限定抑或擴(kuò)容

農(nóng)村公共事務(wù)是超出鄉(xiāng)村個(gè)體與家庭范疇、對(duì)鄉(xiāng)村居民產(chǎn)生影響的事務(wù)。伴隨著社會(huì)分化，村莊內(nèi)的公共事務(wù)也在分化。按照事務(wù)屬性、責(zé)任主體和相近事務(wù)合并原則，公共事務(wù)至少可以劃分為三類：基本的公共管理事項(xiàng)、無利益沖突的公共服務(wù)事項(xiàng)、村級(jí)組織承擔(dān)的自治事務(wù)[2]。在村級(jí)治理中，既有的村“兩委”、村民代表會(huì)議、村集體經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)際上都具有一定的議事協(xié)商功能。因此，LY-1村在推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新過程中，便著重對(duì)“村民議事會(huì)”這一新議事機(jī)構(gòu)的議事協(xié)商范圍進(jìn)行了限定，包括“村民意見較為集中的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題；本村鄰里矛盾糾紛調(diào)處涉及的問題；本村公共文體娛樂活動(dòng)所涉及的相關(guān)事務(wù)；村黨組織、村委會(huì)、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、村民代表聯(lián)名提出以及各協(xié)商主體提出經(jīng)村黨組織同意進(jìn)行民主議事協(xié)商的重大事項(xiàng)；其他涉及本村和多數(shù)村民利益的、需要發(fā)動(dòng)村民參與的公共事務(wù)和公益事業(yè)；村民代表會(huì)議授權(quán)的其他村內(nèi)事項(xiàng)”（SYZJ，LY-1村村民議事會(huì)章程）。WH-2村依托村“兩委”和村民代表會(huì)議這兩個(gè)傳統(tǒng)平臺(tái)和“四步走機(jī)制”，因此議事協(xié)商范圍包括村民代表會(huì)議的議事決策事項(xiàng)。即“根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和本村實(shí)際的需要，本村重大事情要召開村民代表會(huì)議表決，以行使監(jiān)督和管理集體經(jīng)濟(jì)的職能：審查修改本村發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)及村民服務(wù)有關(guān)事項(xiàng)；審議通過集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資及重大經(jīng)營決策及重大財(cái)務(wù)開支；審議通過村的各項(xiàng)制度，監(jiān)督干部工作，保障各項(xiàng)制度落實(shí)；討論完成國家任務(wù)的各項(xiàng)措施；選舉產(chǎn)生理財(cái)小組機(jī)構(gòu)”（SYZJ，WH-2村村民代表議事制度）。另外，在實(shí)驗(yàn)過程中，WH-2村將日常生活中產(chǎn)生的熱點(diǎn)難點(diǎn)類新公共事務(wù)作為議題加入日常協(xié)商，如停車管理、村莊環(huán)境衛(wèi)生、矛盾糾紛調(diào)解等。雖對(duì)此還未通過村莊制度章程公開進(jìn)行范圍界定，但總體方向是基于既有平臺(tái)機(jī)制進(jìn)行協(xié)商范圍擴(kuò)容。

4.村級(jí)議事協(xié)商的主體：開放抑或封閉

伴隨著村民自治進(jìn)入有效治理的新通道，對(duì)“村民”的定義日益具有動(dòng)態(tài)性，村民自治的運(yùn)行也日益具有開放性[1]。從利益視角來看，參與村級(jí)議事協(xié)商的主體至少包括三類：利益相關(guān)者、無直接利益相關(guān)者、公共利益代表。在LY-1村，參與議事協(xié)商的基本構(gòu)成為“固定成員+特別成員”。其中，“固定成員”一般為9～13人，主要是鄉(xiāng)賢代表、村民小組代表、駐地企業(yè)/單位代表、社會(huì)組織代表、非本村戶籍居民代表、區(qū)黨代表、居住在本村的各級(jí)人大代表及政協(xié)委員等。“特別成員”為非固定成員，主要是群眾代表、專業(yè)人士等。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)不同議題需要，廣泛吸收不同涉事主體及利益相關(guān)方參加。由于LY-1村是以“本村村民”為主的人口結(jié)構(gòu)，因此議事協(xié)商的主體基本涵蓋了以上三類利益主體代表。與LY-1村不同，WH-2村在實(shí)驗(yàn)過程中，則是重點(diǎn)將鄉(xiāng)賢作為重要力量吸納進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商中，形成了村民代表、鄉(xiāng)賢、村干部三方共商的參與格局。顯然，結(jié)合該村“外來人口”與“本村村民”嚴(yán)重倒掛的人口結(jié)構(gòu)來看，上述三類利益主體并未全部涵蓋。如在該村一場(chǎng)針對(duì)村內(nèi)停車問題的議事協(xié)商中，僅由村民代表、村干部和鄉(xiāng)賢共同參與討論。村民代表提出不僅要多改建停車場(chǎng)、增設(shè)停車位，還要正式開啟“停車收費(fèi)”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要按照村民和外來車輛做區(qū)分，充分保障村民權(quán)益（SYZJ，實(shí)踐案例20190718）。而在這場(chǎng)議事協(xié)商中，即將被“停車收費(fèi)”的外來村民卻沒有受邀參加，反倒成為管理和服務(wù)的對(duì)象。

四、村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異的解釋路徑

在前文分析基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)在同一政策實(shí)驗(yàn)背景下，不同試點(diǎn)村內(nèi)部環(huán)境的差異程度，會(huì)影響各自對(duì)政策實(shí)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的反應(yīng)和判斷。上述案例中，LY-1村和WH-2村圍繞村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新，分別選擇了“組織嵌入”和“機(jī)制嵌入”兩種不同的結(jié)構(gòu)化路徑，并引發(fā)了后續(xù)連鎖的細(xì)節(jié)差異。同時(shí)兩者試圖通過不同方式界定、厘清村級(jí)民主決策與民主協(xié)商的內(nèi)涵和邊界，并表現(xiàn)為功能定位、參與人員、議事范圍等方面的具體差異。而這種對(duì)內(nèi)涵和邊界的不同界定，體現(xiàn)的恰是如何認(rèn)識(shí)和區(qū)別傳統(tǒng)的“村民”議事決策與新的“村級(jí)”議事協(xié)商。實(shí)際上，影響村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異的條件眾多，單一的要素差異無法與最終制度實(shí)踐結(jié)果形成完全的因果對(duì)應(yīng)關(guān)系，因而多因素耦合分析顯得更為重要。鑒于此，在“雙層共創(chuàng)”的研究進(jìn)路基礎(chǔ)上我們遵循外部與內(nèi)部、整體與部分、部分與部分的關(guān)系邏輯，重點(diǎn)將影響制度創(chuàng)新差異的分析放在以下三個(gè)方面。

1.政府“規(guī)定+自選”的試點(diǎn)路徑引導(dǎo)差異化制度創(chuàng)新

當(dāng)下的政策實(shí)驗(yàn)是由受控實(shí)驗(yàn)、地方試點(diǎn)和創(chuàng)新實(shí)踐共同構(gòu)成的[2]。政策實(shí)驗(yàn)既為基層政府進(jìn)行制度供給提供了自主實(shí)驗(yàn)空間，同時(shí)也為村級(jí)議事協(xié)商實(shí)踐建構(gòu)塑造了一個(gè)可以保持適應(yīng)性的實(shí)驗(yàn)環(huán)境。政府制度供給提供了制度合法性、制度機(jī)制、規(guī)則流程等不同層次的供給，因此在實(shí)踐中存在形式多樣的制度、機(jī)制或流程創(chuàng)新，體現(xiàn)了多層次供給的并存。綜合來看，基層政府在供給村級(jí)議事協(xié)商制度上的重點(diǎn)主要在合法性供給、搭建協(xié)商平臺(tái)和設(shè)置運(yùn)行流程三個(gè)方面。因?yàn)楹戏ㄐ宰允季褪艿絿抑贫纫?guī)范的宏觀約束，所以在平臺(tái)和流程設(shè)置方面，基層政府擁有相對(duì)較大的自主選擇空間，并且不同的選項(xiàng)體現(xiàn)了不同的決策策略——“利用”或“探索”[1]?！袄谩倍囿w現(xiàn)在沿著既有的制度資源、信息、傳統(tǒng)進(jìn)行選擇和完善，而“探索”主要體現(xiàn)為對(duì)新領(lǐng)域的選擇和創(chuàng)新。在實(shí)踐中，這二者雖不能截然分開但存在主導(dǎo)性差異，并體現(xiàn)了基層政府制度供給層面的創(chuàng)新程度。

結(jié)合J實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)?zāi)繕?biāo)和實(shí)驗(yàn)過程來看，其制度供給在很大程度上屬于“引導(dǎo)創(chuàng)新”。即在本土?xí)r空范圍內(nèi)，J實(shí)驗(yàn)區(qū)提出推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商的創(chuàng)新導(dǎo)向，再通過試點(diǎn)村實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，深化政策認(rèn)知和效果判斷，進(jìn)而完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。在實(shí)驗(yàn)具體過程中，J實(shí)驗(yàn)區(qū)采取的是從模糊到具體的“探索”策略，對(duì)試點(diǎn)村工作推進(jìn)采取的是“規(guī)定動(dòng)作+自選動(dòng)作”的松散、漸進(jìn)的制度創(chuàng)新推進(jìn)路徑。即進(jìn)行“村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新探索”為“規(guī)定動(dòng)作”，具體創(chuàng)新路徑或制度表現(xiàn)形式則為“自選動(dòng)作”。如地方領(lǐng)導(dǎo)明確表示：“七個(gè)一、兩長八員、議事會(huì)等制度都值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但不能機(jī)械照搬，本土化時(shí)要用科學(xué)的方法，從制度的源頭分析拆解，因地制宜重新組合，并通過試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)?！保⊿YJB20180525）于J實(shí)驗(yàn)區(qū)而言，對(duì)村級(jí)議事協(xié)商的前期制度供給并無固定的制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，也并不存在本土先例或樣板參考。因此該區(qū)采取了引導(dǎo)、間接和放權(quán)的實(shí)驗(yàn)路徑營造了比較寬松的實(shí)驗(yàn)環(huán)境，從而給各試點(diǎn)村推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新提供了一個(gè)可塑造、不斷調(diào)整適應(yīng)且不預(yù)設(shè)結(jié)果的開放、動(dòng)態(tài)、多樣的實(shí)踐過程，進(jìn)而推動(dòng)了村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新差異化選擇。

2.村莊“權(quán)力-利益”結(jié)構(gòu)互動(dòng)影響差異化實(shí)踐方向

村莊社會(huì)和村莊治理體制會(huì)對(duì)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性約束。村莊社會(huì)自身構(gòu)成村級(jí)議事協(xié)商的基本環(huán)境，而村莊治理體制則提供行動(dòng)者和地方性的規(guī)則約束。尤其是，由行動(dòng)者和地方規(guī)則編織的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是理解村莊政治社會(huì)的核心要件，也是理解國家在村莊實(shí)施治理策略的關(guān)鍵[2]。在四十余年的改革實(shí)踐中鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)塑造了治權(quán)的內(nèi)容、范圍與合法性，并遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”的塑造邏輯，形成了以“戶籍本位”為邏輯起點(diǎn)的村民自治[3]，這也是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)。作為全過程人民民主的重要一環(huán)，將民主協(xié)商貫穿于決策之前和決策實(shí)施中，是推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新的一個(gè)重要特點(diǎn)和時(shí)代要求。在村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新探索中，村級(jí)治權(quán)的不斷“橫向”分割是實(shí)踐過程中表現(xiàn)出的重要特征。因?yàn)樽鳛橐环N參與村莊議事決策的制度形式，其無論采取何種結(jié)構(gòu)化路徑，在經(jīng)由主體匯聚和信息傳導(dǎo)的過程機(jī)制之后，都會(huì)不同程度重塑村莊內(nèi)部原本的決策結(jié)構(gòu)[4]。

結(jié)合案例來看：一方面，兩個(gè)試點(diǎn)村因?yàn)槿丝诮Y(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)不同程度的變化，加劇了村莊治理單元的分化以及新治理單元的形成。LY-1村外來人口較少、農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，治理單元和原本以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)形成的自治單元分化程度較低，村莊道義半徑、產(chǎn)權(quán)半徑、服務(wù)半徑一致度較高，村級(jí)議事協(xié)商的基本環(huán)境相對(duì)簡單。WH-2村外來人口眾多、工商業(yè)發(fā)達(dá)，治理單元數(shù)倍于原來以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)形成的自治單元，是典型的通過“精英村民”的村民自治完成對(duì)整個(gè)村莊公共事務(wù)的治理，因而形成了“差序化”的治理單元，村級(jí)議事協(xié)商的基本環(huán)境較為復(fù)雜。另一方面，LY-1村和WH-2村都保持著政經(jīng)一體的管理體制，都存在保障集體經(jīng)濟(jì)分紅的村莊制度規(guī)范，保留著開放的村莊邊界和封閉的村莊決策圈層、利益圈層共存的狀態(tài)。進(jìn)而它們基于原有的“權(quán)力”結(jié)構(gòu)保持著一種特殊的“權(quán)力-利益”結(jié)構(gòu)，即以“村干部-村民代表”為核心組成的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、以“戶籍村民-股民”為基礎(chǔ)組成的村莊集體利益結(jié)構(gòu)。

而作為新生的村級(jí)議事協(xié)商制度，“議事會(huì)”存在著改變?cè)写寮?jí)“權(quán)力”格局的可能性，特別是與村莊內(nèi)部獨(dú)特的“利益”結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來時(shí)，創(chuàng)新的敏感性便更加突出?！皣@本次農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度創(chuàng)新，在區(qū)政府部門相關(guān)同志的主持下，由街道和村干部代表參加，先后線上線下展開了不少于五次的討論，討論內(nèi)容主要圍繞是否合法、是否符合本村實(shí)際、是否可行、與既有制度的關(guān)系、文案基礎(chǔ)表述等問題展開。其中，政府部門同志更關(guān)心合法性問題，即顧忌改革創(chuàng)新的步子大小。村干部則直接表示，因?yàn)楸敬逵写迕裥〗M會(huì)議、村民代表會(huì)議，具有議事協(xié)商功能，如果不說明村民議事會(huì)與原有制度和組織的關(guān)系，就難向村民解釋清楚為什么選舉新議事代表，村民會(huì)擔(dān)心自己權(quán)益受損。”（GCZJ20181205-20181221）從結(jié)果看，受村內(nèi)環(huán)境影響，LY-1村采納政府“組織嵌入”的創(chuàng)新倡議，相較而言，WH-2村則更敏感，采取更加權(quán)宜的“機(jī)制嵌入”路徑。

3.村莊“文化-慣習(xí)”制導(dǎo)村級(jí)議事協(xié)商結(jié)構(gòu)化路徑

鄉(xiāng)村是一個(gè)兼具政治、經(jīng)濟(jì)和文化屬性的共同體單元，長期實(shí)踐中形成的人文環(huán)境也會(huì)影響村莊能動(dòng)者的行為方式和制度實(shí)踐建構(gòu)的具體方向。特別是要在村莊層面實(shí)現(xiàn)議事協(xié)商制度的徹底結(jié)構(gòu)化，不能忽視文化的深層次影響。只有在村莊個(gè)體對(duì)新的協(xié)商價(jià)值理念和制度環(huán)境形成認(rèn)同并自覺踐行某種正式制度后，議事協(xié)商制度才更容易被共同恪守。文化是基于一定的物質(zhì)與制度基礎(chǔ)在長期的行為互動(dòng)中形成的。結(jié)合前文分析，進(jìn)一步挖掘兩個(gè)試點(diǎn)村深層文化慣習(xí)，可以看到，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)治理、重物質(zhì)激勵(lì)輕公共治理的“務(wù)實(shí)”文化是該區(qū)域開展社會(huì)治理創(chuàng)新的鮮明底色?！敖陙?，我們區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)‘一手硬、社會(huì)治理‘一手軟現(xiàn)象?！保⊿YJB20180813）在長期的村級(jí)治理實(shí)踐中，也形成了“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”“花錢買服務(wù)”的理念和“決策型協(xié)商”的慣習(xí)。

一是熟人社會(huì)的軟影響與“集體利益優(yōu)先”的村莊共同認(rèn)知。兩個(gè)試點(diǎn)村的村“兩委”工作人員皆為本村村民，工資從村集體經(jīng)濟(jì)中支出。雖然村干部具有協(xié)助政府推進(jìn)工作的義務(wù)，但因?yàn)榈鼐?、血緣和文化傳統(tǒng)共塑了“熟人社會(huì)”的村莊內(nèi)部認(rèn)同，村干部在推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新時(shí)，不僅要回應(yīng)政府的政策倡議，同時(shí)也要關(guān)注村民的意見和態(tài)度。因?yàn)椤笆烊松鐣?huì)”中除了外部規(guī)范，還內(nèi)含諸多共同認(rèn)知、倫理責(zé)任和輿論壓力，這些共同形塑了村莊在制度創(chuàng)新行動(dòng)中的自主性。調(diào)研中WH-2村提及“肯定要積極配合政府推進(jìn)創(chuàng)新工作，但也要考慮村民的感受，畢竟自己也是本村人，擔(dān)心遭埋怨，下次村民不給自己投票了”（GCZJ，WH-2村村干部20181206）。而“集體利益優(yōu)先”的村莊共同認(rèn)知，在村規(guī)民約中清晰可見，如“離婚的女性村民，如再婚到村外的，應(yīng)自再婚之日起將戶口遷出本村，并以外嫁女的管理辦法處理，不享受本村一切福利待遇；凡戶籍寄掛者，屬村的非農(nóng)業(yè)戶口管理，自愿放棄本村分紅、分田、宅基地分配等一切福利待遇，并簽訂協(xié)議書”（SYZJ，LY-1村村規(guī)民約）。

二是“花錢買服務(wù)”的管理傳統(tǒng)與“決策型協(xié)商”慣習(xí)。開展試點(diǎn)之前，兩個(gè)試點(diǎn)村內(nèi)的公益設(shè)施建設(shè)、道路衛(wèi)生保潔等基本實(shí)現(xiàn)了包干制，村民們已經(jīng)習(xí)慣了由政府、村委會(huì)出資購買社會(huì)服務(wù)處理部分公共事務(wù)。同時(shí)，以村民代表會(huì)議為主的決策型協(xié)商會(huì)議召開比較規(guī)范，在涉及本村發(fā)展的重大事務(wù)方面都有相應(yīng)的流程和規(guī)范，保障村民能夠參與民主決策。調(diào)研中，基層工作人員也表示“現(xiàn)在國家管得嚴(yán)了，各項(xiàng)制度都很規(guī)范，反而為了督促村民積極參與村莊公共事務(wù)，村內(nèi)每次召開村民代表會(huì)議都還要給參加的村民發(fā)放誤工補(bǔ)貼”（GCZJ，區(qū)政府工作人員20190809）。在后期追蹤調(diào)研中了解到，LY-1村設(shè)立村民議事會(huì)后，每次召開村民議事會(huì)依舊要給參與的村民發(fā)放相應(yīng)的誤工補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)大家參與?？梢姡L期以來被動(dòng)接受服務(wù)、以物質(zhì)激勵(lì)為主的參與和決策型協(xié)商慣習(xí)皆影響了村內(nèi)人對(duì)于議事協(xié)商制度創(chuàng)新必要性和創(chuàng)新路徑的認(rèn)知。

五、結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

21世紀(jì)以來，中國治理實(shí)踐不斷深化，取得豐富經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)各種治理創(chuàng)新層出不窮，有的可學(xué)習(xí)、可復(fù)制、可推廣，有的只是一時(shí)之策。只有尋找“治道”，治理才更有合理性、正當(dāng)性和可持續(xù)性?！爸蔚馈笔腔趯?shí)踐反映普遍規(guī)律和發(fā)展方向的原則和依據(jù)，它表現(xiàn)為問題和目標(biāo)雙重導(dǎo)向[1]。對(duì)村級(jí)議事協(xié)商而言，無論在形式上如何多樣和差異化，都須融入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并發(fā)揮實(shí)際效能。村級(jí)議事協(xié)商制度現(xiàn)代化不是簡單某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的政策制定或執(zhí)行，而是一個(gè)歷時(shí)性發(fā)展過程。

值得關(guān)注的是，影響村級(jí)議事協(xié)商制度結(jié)構(gòu)化路徑差異的村莊因素，雖然直接表現(xiàn)為既有村級(jí)治理體制對(duì)新制度的接受程度，但更體現(xiàn)了傳統(tǒng)村莊治權(quán)代表們對(duì)更新村級(jí)治理系統(tǒng)的接受程度，受到物質(zhì)文化、制度文化和精神文化的共同影響。進(jìn)而言之，在社會(huì)變遷的宏觀背景下，因人口流動(dòng)而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化是客觀現(xiàn)實(shí)，但流動(dòng)帶來的社會(huì)分化則影響著鄉(xiāng)村公共治理的復(fù)雜程度。從順應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，村級(jí)議事協(xié)商飽含鄉(xiāng)村“治理有效”新期待，是完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要舉措，是滿足各方利益訴求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡的重要治理機(jī)制[2]。但與此同時(shí)，正是在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，當(dāng)村級(jí)議事協(xié)商帶著新的功能期待以及新的實(shí)現(xiàn)形式，再次進(jìn)入鄉(xiāng)村并試圖成為村級(jí)治理一部分時(shí)，必然也會(huì)對(duì)既有村級(jí)治理結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)均衡狀態(tài)產(chǎn)生影響，從而衍生出村莊制度實(shí)踐與鄉(xiāng)村有效治理目標(biāo)、分化社會(huì)與村莊權(quán)力基礎(chǔ)、新制度與舊體制之間的多重張力，并表現(xiàn)為村級(jí)議事協(xié)商制度結(jié)構(gòu)要素的細(xì)節(jié)差異。

2.發(fā)展建議

政策實(shí)驗(yàn)不僅是要尋找規(guī)范制式，還要通過政策實(shí)驗(yàn)保持鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)均衡，這也是以政策實(shí)驗(yàn)方式推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新的邏輯支撐。當(dāng)下我國農(nóng)村改革正著力于“一核兩翼”，即以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的美好幸福生活為核心目標(biāo)，同時(shí)進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革、有效治理體系建設(shè)。政府與村莊的關(guān)系、農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與村莊的關(guān)系是三個(gè)至為關(guān)鍵的維度[3]?；诖?，在推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新過程中，既要確保因地制宜，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)“可復(fù)制、可推廣”的目標(biāo)要求，注重堅(jiān)持動(dòng)態(tài)均衡的邏輯，把握影響村級(jí)治理系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡的關(guān)鍵變量，找到一般經(jīng)驗(yàn)與具體實(shí)踐的連接點(diǎn)，這顯得尤為重要。結(jié)合案例分析來看，至少有三組變量值得關(guān)注。

第一，“上與下”的動(dòng)態(tài)均衡，主要體現(xiàn)在政府與村莊的有效互動(dòng)過程中。在基層，政府進(jìn)行村級(jí)議事協(xié)商制度供給往往是一種基于制度情境的綜合判斷。政府供給村級(jí)議事協(xié)商制度的依據(jù)，包括上層指令約束、橫向經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的自主判斷。特別是在制度空間出現(xiàn)或自上而下的制度建設(shè)指令抵達(dá)之后，選擇供給的制度，往往經(jīng)過了制度直接供給方的創(chuàng)造加工。而相比于政府類公共組織，村干部和村民等村級(jí)治理主體更加關(guān)注制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)化問題，既定村級(jí)治理體制在運(yùn)行中產(chǎn)生的累積效應(yīng)在相當(dāng)程度上決定了他們的路徑選擇偏好，他們更加關(guān)注新制度是否會(huì)增加執(zhí)行負(fù)擔(dān)，以及新制度會(huì)對(duì)原有的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生何種程度的影響。因此，面對(duì)當(dāng)下村莊的分化，在村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新過程中，不僅需要相對(duì)寬松的政策實(shí)驗(yàn)環(huán)境，同時(shí)也需要持續(xù)的上下互動(dòng)，明確推進(jìn)村級(jí)議事協(xié)商制度創(chuàng)新的基本目標(biāo)，在從政策“一刀切”到試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)、從強(qiáng)制工作任務(wù)到自主選擇路徑、從治理制度上墻到制度功能激活、從外部創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)植入到融入本土規(guī)范的系列轉(zhuǎn)變中，找到地方鄉(xiāng)村治理有效目標(biāo)與村莊治理現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)均衡點(diǎn)。

第二，“內(nèi)與外”的動(dòng)態(tài)均衡，主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)村民與新居民的有效共治過程中。土地等生產(chǎn)要素與人的結(jié)合方式的變化，帶來了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，“村民”在身份上日益具有動(dòng)態(tài)性，既有與集體經(jīng)濟(jì)組織成員、擁有選舉權(quán)的戶籍村民等相關(guān)的指代意義，也包括生活在村莊的非戶籍外來流動(dòng)人口、常住人口等指代意義。但因?yàn)閭鹘y(tǒng)村民自治的利益組織化架構(gòu)的存在，使得“村民”往往存在“內(nèi)—外”圈層之分。其中，內(nèi)圈層多為戶籍村民，外圈層多為非戶籍居民。實(shí)際生活中越靠近產(chǎn)權(quán)單元的內(nèi)圈層戶籍村民，議事協(xié)商的范圍越廣、權(quán)力越大。由非戶籍的流動(dòng)人口、常住人口構(gòu)成的新居民，在村級(jí)治理過程中，往往處于被服務(wù)和管理的狀態(tài)，能夠參與議事協(xié)商的主要事項(xiàng)多為矛盾糾紛類公共事務(wù)。面對(duì)鄉(xiāng)村人口的多域流動(dòng)和土地三權(quán)分置帶來的新變化，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”邏輯，有權(quán)利和義務(wù)參與鄉(xiāng)村治理的人，不僅僅是戶籍村民，利益相關(guān)者均可參與。因此，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)—外”圈層人員互動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡，需要堅(jiān)持黨對(duì)村級(jí)議事協(xié)商的全過程領(lǐng)導(dǎo)，借助公開的協(xié)商事項(xiàng)清單和明確的參與原則、靈活多樣的議事協(xié)商形式、規(guī)范且權(quán)威的議事協(xié)商流程，以及逐漸開放的村莊自治邊界，重建認(rèn)同再造共同體，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)”的權(quán)力與“外”的權(quán)利的動(dòng)態(tài)均衡。

第三，“新與舊”的動(dòng)態(tài)均衡，主要體現(xiàn)在新舊制度之間的有效互嵌過程中。一方面，村級(jí)政經(jīng)體制在一定程度上影響著議事協(xié)商實(shí)踐的整體效力和適用范圍。合理有效的產(chǎn)權(quán)制度和相應(yīng)的治理規(guī)則，能夠有效達(dá)成鄉(xiāng)村治理主體的利益平衡與共識(shí)理念。因此，在產(chǎn)權(quán)與治理的辯證關(guān)系中，村級(jí)議事協(xié)商實(shí)踐不僅是鄉(xiāng)村治理范疇內(nèi)的規(guī)則變革，同時(shí)也面臨如何適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的問題。另一方面，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議本身具有議事協(xié)商功能，在以往“四個(gè)民主”架構(gòu)之下，以民主選舉為突破，后續(xù)民主往往都是緩緩跟進(jìn)，以至于村治體制中的議事協(xié)商功能常常處于休眠狀態(tài)。因此，村級(jí)議事協(xié)商不僅面臨如何創(chuàng)新形式的問題，還面臨舊制度功能激活和新舊制度功能銜接的問題。概言之，為適應(yīng)日漸開放流動(dòng)的現(xiàn)代村莊及其體制框架，逐步促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的整體轉(zhuǎn)型，村級(jí)議事協(xié)商需要兼顧現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)導(dǎo)向，通過實(shí)踐創(chuàng)新減少舊治理體制的阻礙作用，適應(yīng)日益開放化的治理環(huán)境。同時(shí)，也要找到實(shí)踐創(chuàng)新的成本臨界點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮村級(jí)治理制度的簡約性和有效性，找到新制度發(fā)展增能和舊制度動(dòng)能轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)均衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新舊制度間的互嵌、互促。

此外，堅(jiān)持和貫徹政策實(shí)驗(yàn)的推進(jìn)路徑，要在前提上承認(rèn)村級(jí)議事協(xié)商實(shí)踐的客觀差異和多樣性。這就意味著，全國范圍內(nèi)的村級(jí)議事協(xié)商創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)在意義順序上，首先是因地制宜地開展體現(xiàn)地方特殊性、差異性的探索，其次才是從區(qū)域性走向全局性的一般經(jīng)驗(yàn)拓展。因此，相比于高揚(yáng)模式創(chuàng)新的意義，如何在多變量的非線性變動(dòng)中最大限度地提升村級(jí)議事協(xié)商的治理效能，在深化實(shí)踐、規(guī)范實(shí)踐上下功夫，更是當(dāng)下需要重點(diǎn)關(guān)注的議題。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

本文為研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“黨的十八大以來推進(jìn)社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)研究”（22ZDA064）、國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新發(fā)展階段構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體機(jī)制研究”（21BKS129）的階段性成果。

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