楊鸝

在“雙碳”目標(biāo)背景下， 國內(nèi)煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型是一個(gè)無法回避的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度。煤炭資源型地區(qū)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)民生保障、能源清潔安全、生態(tài)文明建設(shè)四個(gè)維度下建立和完善公正轉(zhuǎn)型的政策著力點(diǎn)，確保轉(zhuǎn)型過程的安全、平穩(wěn)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

——加快推進(jìn)煤炭行業(yè)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)間接續(xù)替代

推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，提高經(jīng)濟(jì)韌性是煤炭資源型公正轉(zhuǎn)型關(guān)注的重要領(lǐng)域。

煤炭資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭行業(yè)，煤炭行業(yè)與其他部門關(guān)聯(lián)度低，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性不強(qiáng)。例如，山西作為典型的煤炭資源型地區(qū)，一直以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困于“煤價(jià)起—煤炭行業(yè)興—經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快 ；煤價(jià)跌—煤炭行業(yè)困—經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩”的周期性循環(huán)中。筆者根據(jù)山西2017年投入產(chǎn)出表計(jì)算，山西煤炭開采行業(yè)占工業(yè)增加值比重超過40%，但是煤炭開采產(chǎn)業(yè)在地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)體系中的影響力系數(shù)和感應(yīng)度系數(shù)分別位居42個(gè)部門的第24和37。

煤炭資源型地區(qū)保持經(jīng)濟(jì)韌性需要加快推進(jìn)目前作為支柱產(chǎn)業(yè)的煤炭行業(yè)與未來作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的綠色低碳產(chǎn)業(yè)之間接續(xù)替代。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托當(dāng)?shù)赝恋?、能源資源等優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的基本規(guī)律和未來趨勢(shì)，推動(dòng)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，煤炭資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型通常采取“兩手抓”戰(zhàn)略。

一是現(xiàn)有煤炭行業(yè)智能化綠色化轉(zhuǎn)型。對(duì)于存量煤礦產(chǎn)能，要向綠色化、智能化、無人化、集約化、柔性化方向深度改造，從勞動(dòng)密集型向技術(shù)、資本密集型轉(zhuǎn)型升級(jí)。根據(jù)本地區(qū)煤炭資源種類，推動(dòng)煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，從原材料開采和加工行業(yè)發(fā)展煤電一體化、現(xiàn)代煤化工、煤基材料、高端設(shè)備制造業(yè)等，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。

二是依托煤炭行業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)以及國家和地方政策優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)環(huán)境，積極培育和發(fā)展與煤炭行業(yè)融合共生的可再生能源、綠色低碳產(chǎn)業(yè)。對(duì)于廢棄礦區(qū)，依靠自身擁有的采煤沉陷區(qū)、廢棄煤礦巷道等土地資源，積極開發(fā)風(fēng)電、光伏發(fā)電、蓄水儲(chǔ)能等新能源產(chǎn)業(yè)，以及提前布局新型儲(chǔ)能、氫能等產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和試點(diǎn)。

社會(huì)民生保障

——消除低碳轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的就業(yè)機(jī)會(huì)少和返貧風(fēng)險(xiǎn)

如何穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)，提高生活水平是煤炭資源型地區(qū)公正轉(zhuǎn)型最為核心的政策著力點(diǎn)。強(qiáng)化民生與就業(yè)保障，應(yīng)構(gòu)建和完善由政府、企業(yè)和員工參與的多層級(jí)社會(huì)保障和就業(yè)支撐體系，有效消除煤炭資源型地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型導(dǎo)致被影響的群體或弱勢(shì)群體面臨的就業(yè)機(jī)會(huì)少和返貧的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

煤炭化解過剩產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整減少了相關(guān)行業(yè)的就業(yè)崗位，安置轉(zhuǎn)產(chǎn)職工、就地消化和轉(zhuǎn)移就業(yè)過程是否順利直接影響到煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的快慢和社會(huì)穩(wěn)定與否。根據(jù)“中國煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目發(fā)布的《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型公正》研究報(bào)告，煤炭資源型地區(qū)都提出了職工安置策略，包括內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部退養(yǎng)、補(bǔ)償下崗、幫扶再就業(yè)四大職工分流安置方案。但是，研究也認(rèn)為以企業(yè)為主導(dǎo)的就業(yè)安置普遍存在內(nèi)退人員的工資標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、安置職工辦法缺乏可持續(xù)性、缺少有關(guān)職工子女就業(yè)安置辦法、缺乏有效的職工多技能復(fù)合型人才培訓(xùn)機(jī)制、支持穩(wěn)崗轉(zhuǎn)崗的有效就業(yè)保險(xiǎn)政策等宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等問題及挑戰(zhàn)，導(dǎo)致安置效果不佳或缺乏可持續(xù)性 。

煤炭資源型地區(qū)需要在能源安全和綠色低碳之中尋找平衡點(diǎn)，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將本地區(qū)和煤炭行業(yè)易受影響人群的民生和就業(yè)保障情況納入宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。中央政府及煤炭消費(fèi)重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)應(yīng)建立相應(yīng)的煤炭地區(qū)轉(zhuǎn)型支持平臺(tái)，對(duì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長緩慢和財(cái)政收入無法有效保障當(dāng)?shù)孛禾柯毠ぞ蜆I(yè)和福利水平的煤炭資源型地區(qū)提供必要資金和特殊政策支持。

地方各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)煤炭資源型地區(qū)民生和就業(yè)的政策扶持力度，建立有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和靈活就業(yè)的社保制度。煤炭行業(yè)和企業(yè)制定轉(zhuǎn)型方案應(yīng)將如何確保員工安置和福利保障可持續(xù)性作為前置性條件，同時(shí)，職工應(yīng)積極參與各類職業(yè)技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀點(diǎn)，靈活就業(yè)。

能源清潔安全

——確保煤炭開采行業(yè)有序退出，避免短期能源供給缺口

大多數(shù)煤炭資源型地區(qū)承擔(dān)著國家能源基地的功能定位。在我國能源安全和應(yīng)對(duì)氣候變化兩大戰(zhàn)略下，基于煤炭需求變化研判，確定煤炭的科學(xué)產(chǎn)能，并制定煤炭有序退出規(guī)劃，確保煤炭供給與國家需求的適配性，避免短期能源供給缺口。

但是，煤炭資源型地區(qū)需要充分認(rèn)識(shí)到煤炭作為能源資源，其需求中長期呈下降趨勢(shì)，應(yīng)未雨綢繆將其對(duì)當(dāng)?shù)孛禾啃袠I(yè)乃至整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不利影響降到最低。根據(jù)清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院的《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究》1，2030年前，煤炭作為我國能源主體的地位不變，煤炭消費(fèi)占比將從2021年的56.8%下降到43%以下；2030年后，煤炭消費(fèi)將持續(xù)下降，2050年煤炭消費(fèi)占比將進(jìn)一步下降到9%左右，非化石能源將替代煤炭成為我國主體能源。

在保障全國能源需求的前提下，謀劃存量先進(jìn)產(chǎn)能優(yōu)化和減量退出是煤炭資源型地區(qū)推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)。煤炭資源型地區(qū)的產(chǎn)能和產(chǎn)量除了受到去產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策的影響，也受到安全生產(chǎn)、環(huán)保等政策限制，當(dāng)前產(chǎn)能利用率并不高。煤炭資源型地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力和煤炭資源稟賦條件，依托本地區(qū)先進(jìn)煤礦建立產(chǎn)能應(yīng)急保供動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考量核定生產(chǎn)能力、實(shí)際生產(chǎn)能力、運(yùn)輸能力和煤炭消費(fèi)地區(qū)的需求變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)煤炭開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度。

煤炭資源型地區(qū)應(yīng)制定煤炭開采行業(yè)有序退出的頂層設(shè)計(jì)，建立健全退出補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，避免地區(qū)經(jīng)濟(jì)和煤炭行業(yè)遭遇斷崖式下跌的局面。煤炭資源型地區(qū)需要依托當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，建立由煤炭向煤層氣、頁巖氣等新能源和風(fēng)光、水能、生物質(zhì)等可再生能源協(xié)同開發(fā)，建立多能互補(bǔ)綜合能源供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，逐漸從煤炭供應(yīng)基地轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄芑パa(bǔ)能源供應(yīng)基地。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)

——統(tǒng)籌 “雙碳”行動(dòng)與煤礦區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)

轉(zhuǎn)變煤礦區(qū)生態(tài)保護(hù)治理理念，以“雙碳”目標(biāo)為導(dǎo)向重構(gòu)煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)和模式。煤炭資源型地區(qū)作為主要的煤炭供應(yīng)基地，長期的煤炭開采引發(fā)了礦區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)大面積破壞、治理難度高等問題。過去20多年，我國由于煤炭開采造成的土地資源損壞超過180萬km2，損害自然生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)固碳能力的下降（何振嘉等，2022）2。我國煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)將生態(tài)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)放在優(yōu)先地位，治理理念強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)，但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容要求，礦區(qū)治理修復(fù)模式單一，傾向于采用簡單工程措施進(jìn)行環(huán)境污染防治、土地復(fù)墾、地形重塑、土壤重構(gòu)、植被重建等。

煤炭資源型地區(qū)應(yīng)將“雙碳”理念融入和統(tǒng)籌到本地區(qū)煤礦區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的內(nèi)涵和定義中去。

從減緩氣候變化角度，在采煤沉陷區(qū)、廢棄礦生態(tài)修復(fù)的同時(shí)，進(jìn)行土地資源再利用開發(fā)風(fēng)光發(fā)電項(xiàng)目，以及利用廢棄煤礦井開發(fā)蓄水儲(chǔ)能和壓力空氣儲(chǔ)能電站等，提高可再生能源利用率。

從增強(qiáng)自然碳匯能力角度，將符合條件的煤礦塌陷地改造為自然濕地，恢復(fù)綠地和林地植被，提高煤礦區(qū)生態(tài)碳匯3。目前，我國一些資源型耗竭地區(qū)已經(jīng)有了類似的實(shí)踐，例如，上?！吧羁泳频辍表?xiàng)目、陜西潼關(guān)小秦嶺金礦國家礦山公園、黃石國家礦山公園、湖北應(yīng)城國家礦山公園、威海華夏城礦坑修復(fù)項(xiàng)目、徐州沛縣安國湖國家濕地公園原為張雙樓煤礦采煤塌陷地等。

未來煤炭資源型地區(qū)將面臨更多煤礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治需求，有必要根據(jù)本地情況建立以“雙碳”目標(biāo)為導(dǎo)向，充分利用廢棄煤礦和塌陷區(qū)土地等資源，促進(jìn)綠色低碳項(xiàng)目的生態(tài)恢復(fù)治理體系，建立健全地質(zhì)環(huán)境保護(hù)修復(fù)法律法規(guī)體系、監(jiān)督管理機(jī)制，省、市、縣和企業(yè)統(tǒng)一有效的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，以及以“政府引導(dǎo)、項(xiàng)目支撐、收益共享、市場(chǎng)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”方式拓展投融資渠道4。

注釋：

1.清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院，等. 中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究[M]. 北京： 中國環(huán)境出版集團(tuán)， 2021.

2.何振嘉， 羅林濤， 杜宜春， 等. 碳中和背景下礦區(qū)生態(tài)修復(fù)減排增匯實(shí)現(xiàn)對(duì)策[J]. 礦產(chǎn)綜合利用， 2022， 79（2）： 9-14.

3.卞正富， 于昊辰， 韓曉彤. 碳中和目標(biāo)背景下礦山生態(tài)修復(fù)的路徑選擇[J]. 煤炭學(xué)報(bào)， 2022， 47（1）： 449-459.

4.李鋼，等. 總結(jié)潘安湖濕地公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)提升采煤塌陷區(qū)綜合整治水平[EB/OL]. （2019-02-01）[2022-11-05]. http：//www.qunzh.com/jdfc/jcck/202010/t20201030_72806.html.