張 霞，張長志，張 巧

（肥城市水利局，山東肥城 271600）

肥城市地處山東省中部，泰山西麓，屬于省級水土流失重點(diǎn)治理區(qū)?？偯娣e1 277 km2，全市大致分為低山、丘陵、平原3 種地形，其中山區(qū)面積為429.17 km2，占全市總面積的33.6%，丘陵面積為254.18 km2，占全市總面積的19.9%。2022年以來，肥城市被列為山東省水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)試點(diǎn)。為預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)并合理利用水土資源，鼓勵引導(dǎo)社會力量撬動社會資金參與水土保持工程建設(shè)，發(fā)揮財政資金“四兩撥千金”的杠桿作用，肥城市從實(shí)際情況出發(fā)，通過“以獎代補(bǔ)”“先建后補(bǔ)”先后在各鎮(zhèn)（街區(qū)）統(tǒng)籌安排實(shí)施水土保持以獎代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目，配套實(shí)施管理運(yùn)維機(jī)制，使群眾參與水土流失治理的熱情不斷提高，獲得了較好的效果，探索出了可復(fù)制、易推廣的成功經(jīng)驗(yàn)做法。

1 主要做法

1.1 確定獎補(bǔ)對象和范圍

肥城市始終把水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)試點(diǎn)作為一項(xiàng)重要工作來抓，結(jié)合水土保持工程特點(diǎn)和本地實(shí)際情況，制定了《肥城市水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》），明確實(shí)施以獎代補(bǔ)項(xiàng)目的總體要求、對象類型、建設(shè)范圍、標(biāo)準(zhǔn)方式、申報流程等信息并以公告形式發(fā)布，為實(shí)施水土保持試點(diǎn)工作提供了制度保障。按照“先批后建、先建后補(bǔ)”的原則實(shí)施水土保持治理項(xiàng)目，將自愿出資、投勞參與水土流失治理的農(nóng)戶、村組集體或合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型建設(shè)主體作為獎補(bǔ)對象。市水行政主管部門向各鎮(zhèn)（街區(qū)）政府及建設(shè)主體下達(dá)以獎代補(bǔ)工作計劃，明確建設(shè)任務(wù)和時間要求。納入獎補(bǔ)范圍的水土流失治理工程措施主要包括：梯田整修，道路硬化，截排水溝、沉沙池、引蓄水工程建設(shè)，以及在符合用地規(guī)劃的地塊種植水保林、經(jīng)果林等。

1.2 明確資金來源和獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)

年度獎補(bǔ)資金總額不超過項(xiàng)目實(shí)施方案確定工程措施的投資總額度，市財政按年度安排專項(xiàng)資金作為水土保持工程建設(shè)的獎補(bǔ)資金。單項(xiàng)工程措施獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)不超過項(xiàng)目年度實(shí)施方案確定的投資概算，集中連片治理面積不低于3.3 hm2；以生態(tài)效益為主的工程項(xiàng)目在年度實(shí)施方案確定投資概算的90%以內(nèi)獎補(bǔ)，以經(jīng)濟(jì)效益為主的工程在項(xiàng)目年度實(shí)施方案確定的單項(xiàng)工程投資概算的70%以內(nèi)獎補(bǔ)；針對不同工程建設(shè)主體、治理措施、治理標(biāo)準(zhǔn)和治理成效采取差別化的獎補(bǔ)政策，見表1。

表1 水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn) %

1.3 嚴(yán)格項(xiàng)目申報和審批

水土保持工程建設(shè)主體根據(jù)《試點(diǎn)辦法》要求填寫以獎代補(bǔ)工程建設(shè)申報表，由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府匯總報送市水行政主管部門。市水行政主管部門組織或委托技術(shù)服務(wù)單位對申報項(xiàng)目逐一審核，剔除不滿足要求的建設(shè)項(xiàng)目，將符合要求的項(xiàng)目勾繪成圖，明確項(xiàng)目位置、建設(shè)內(nèi)容等信息。市水行政主管部門會同財政部門、項(xiàng)目鎮(zhèn)（街區(qū)）政府將項(xiàng)目建設(shè)主體等信息予以公示。市水行政主管部門與建設(shè)主體簽訂協(xié)議，明確建設(shè)內(nèi)容、地點(diǎn)、時間、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬、驗(yàn)收要求等。建設(shè)主體委托技術(shù)服務(wù)單位編制年度項(xiàng)目實(shí)施方案，報市水行政主管部門、財政部門備案。

1.4 規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)和管理

建設(shè)主體依據(jù)實(shí)施方案自主建設(shè)，工程建設(shè)過程嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序。為保證工程建設(shè)質(zhì)量，項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府按照確定的實(shí)施方案督促建設(shè)主體開工建設(shè)，市水行政主管部門負(fù)責(zé)從開工到驗(yàn)收階段的全過程技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，幫助協(xié)調(diào)建設(shè)過程中遇到的困難，同時嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，發(fā)現(xiàn)施工問題立即叫停并限期整改，確保工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量和安全。工程完工后由第三方出具審計報告，項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府和建設(shè)主體進(jìn)行項(xiàng)目自驗(yàn)后，經(jīng)市水行政主管部門會同財政部門驗(yàn)收合格，方可向建設(shè)主體兌現(xiàn)獎補(bǔ)資金。不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目須限期整改。建設(shè)主體留存項(xiàng)目建設(shè)前原貌圖、項(xiàng)目建設(shè)過程中施工圖和項(xiàng)目完工效果圖，確保施工各類資料的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。

1.5 產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)行管理

按照“誰建設(shè)、誰所有，誰受益、誰管護(hù)”原則落實(shí)以獎代補(bǔ)水土保持設(shè)施的所有權(quán)和管護(hù)責(zé)任。建設(shè)主體投資形成的水土保持設(shè)施資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸建設(shè)主體所有；以獎代補(bǔ)資金形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府或村集體所有。市水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持設(shè)施運(yùn)行管護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督管理，確保水土保持設(shè)施管護(hù)良好并能長期發(fā)揮效益。

2 項(xiàng)目建設(shè)成效

肥城市實(shí)施了2 個水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目，確定了1 家櫻桃種植專業(yè)大戶、1 家甜山楂種植農(nóng)業(yè)企業(yè)作為水土保持以獎代補(bǔ)的實(shí)施主體，實(shí)施內(nèi)容主要包括：整修梯田，新植經(jīng)果林，配套開挖縱橫向排水溝等小型水保工程，目前已全部完成建設(shè)任務(wù)。建設(shè)過程中項(xiàng)目所在地安臨站鎮(zhèn)政府和儀陽街道辦事處按照確定的實(shí)施方案督促項(xiàng)目建設(shè)的投資、進(jìn)度、質(zhì)量和安全，水利主管部門在建設(shè)過程中對建設(shè)主體開展全程技術(shù)指導(dǎo)。肥城市作為山東省水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)首批試點(diǎn)城市，在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐過程中成效明顯。

2.1 建設(shè)過程簡化，提高工程治理效率

以獎代補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目開工前不強(qiáng)制要求招投標(biāo)，施工過程中不再要求建設(shè)監(jiān)理制，打破了“工程不招標(biāo)就不能干”的規(guī)定，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了建設(shè)工期，節(jié)約了建設(shè)成本，加快了水土保持工程治理步伐。真正做到把項(xiàng)目的選擇權(quán)、決策權(quán)、實(shí)施權(quán)交給實(shí)施主體，把節(jié)約的時間用在季節(jié)性很強(qiáng)的施工建設(shè)中，把節(jié)省的資金用到水土保持重點(diǎn)措施中，從而使財政資金更高效發(fā)揮效益，當(dāng)?shù)孛癖娤硎芨嗥栈荨?/p>

2.2 撬動社會資本，形成多方治理新模式

試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施充分展現(xiàn)了財政資金撬動社會資本的杠桿作用，吸引和鼓勵社會資本投入水土流失治理，大大提高了財政資金的利用效率，充分拓寬了各方資金投入渠道，初步建立了水土保持工程建設(shè)多元化投入機(jī)制，形成了水土保持生態(tài)治理的新模式。建設(shè)主體采用自用資金和財政資金相結(jié)合的方式，自己建、自己管、自己用，工程建設(shè)質(zhì)量和后期管護(hù)更有保障，水土保持設(shè)施的效益更加凸顯。

2.3 群眾積極參與，助力當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興

過去項(xiàng)目區(qū)內(nèi)群眾認(rèn)為水土流失治理與自身沒有大大關(guān)系，積極性不高是老大難問題。如今項(xiàng)目區(qū)的群眾從旁觀者身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施主體，大大激發(fā)了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性和主動性，形成大眾參與水土流失治理的良好氛圍。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)群眾改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，走農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒁?guī)范化經(jīng)營之路，因地制宜發(fā)展效益更高的經(jīng)果林，收入得以增加，同時利用水土保持建設(shè)成果發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)產(chǎn)品采摘、鄉(xiāng)村生活體驗(yàn)游等，激活了區(qū)域旅游資源，帶動了周邊就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。

3 存在問題

3.1 先天自然條件差，撬動社會資金占比不高

水土保持以獎代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目一般選在荒山荒溝地區(qū)，自然條件惡劣，水土資源先天條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，較難吸引外部社會資金參與開發(fā)治理，同時“先建后補(bǔ)”的方式需要建設(shè)主體預(yù)先墊付資金，因農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般后期管護(hù)難度大，投資回本周期長，難以撬動建設(shè)主體大規(guī)模投入資金。

3.2 建設(shè)主體水平參差不齊，建設(shè)管理難度大

建設(shè)主體來自各行各業(yè)，有的水土保持觀念意識不強(qiáng)，施工隊(duì)伍技術(shù)水平良莠不齊，普遍對水土保持專業(yè)技術(shù)掌握不多，因此影響了工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，致使水土保持措施難以發(fā)揮較好效果。市水利主管部門專業(yè)技術(shù)人員從項(xiàng)目開工到完工驗(yàn)收全過程提供技術(shù)咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但由于專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量有限，加之建設(shè)主體接受水土保持專業(yè)知識能力不同，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過程技術(shù)指導(dǎo)任務(wù)重、難度大。

4 解決措施

4.1 做好試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)考察，優(yōu)化方案設(shè)計

水土保持以獎代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目選擇時必須深入現(xiàn)場實(shí)地考察，做好前期準(zhǔn)備工作，充分了解當(dāng)?shù)氐乃亮魇闆r和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，優(yōu)先選出立地條件較好、有一定治理基礎(chǔ)、群眾積極性高、投入產(chǎn)出比高的項(xiàng)目區(qū)開展試點(diǎn)工作，聘請專業(yè)人員布局設(shè)計各項(xiàng)水土保持措施，保證項(xiàng)目區(qū)有較高的起點(diǎn)和較好的預(yù)期效益，最大程度調(diào)動群眾參與的積極性。村民可以投工投勞、利用自有土地資源或貸款等形式，以個人或合作社的模式參與到項(xiàng)目建設(shè)中來。

4.2 嚴(yán)格建設(shè)主體篩選，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

為避免建設(shè)主體影響工程建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度，在自愿申報和審核考察階段，優(yōu)先選擇信譽(yù)良好、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的建設(shè)主體，并委托專業(yè)的施工隊(duì)伍進(jìn)行水土保持工程建設(shè)。針對建設(shè)主體水土保持專業(yè)力量不足的問題，水行政主管部門抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員成立工作指導(dǎo)組，加大水土保持建設(shè)單位和人員培訓(xùn)力度，使相關(guān)人員快速掌握施工要領(lǐng)，提高施工作業(yè)效率，加快工程建設(shè)進(jìn)度。有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的各類困難，確保水土保持以獎代補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)高質(zhì)量完成并盡快發(fā)揮工程效益。

5 建 議

肥城市水土保持試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐證明，用以獎代補(bǔ)的方式可以充分引導(dǎo)社會力量和廣大群眾參與到水土保持工程建設(shè)中來，充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，帶動其他渠道資金共同參與水土流失治理，加快水土流失和生態(tài)治理的步伐，是一項(xiàng)群眾滿意、政府認(rèn)可、社會接受、行之有效的政策機(jī)制，特別是在水土流失嚴(yán)重區(qū)效果更為顯著。水土保持以獎代補(bǔ)建設(shè)試點(diǎn)雖然取得了一定成效，但獎補(bǔ)機(jī)制仍在初期探索階段，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草統(tǒng)籌治理還存在難度，項(xiàng)目建設(shè)過程中也面臨一些問題，應(yīng)繼續(xù)完善獎補(bǔ)資金渠道、獎補(bǔ)范圍、獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、獎補(bǔ)流程等體制機(jī)制建設(shè)，向社會公告水土保持以獎代補(bǔ)項(xiàng)目、核定的建設(shè)主體及其享受的獎補(bǔ)金額，做到公開、公正、公平，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。積極尋求問題解決辦法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快獎補(bǔ)模式在全省范圍的推廣。建議財政部門每年安排固定資金，專項(xiàng)用于扶持建設(shè)主體參與水土流失治理，以起到“典型引領(lǐng)、示范帶動”作用，在全社會形成水土保持的良好氛圍。