劉挺

（盤(pán)州市自然資源局，貴州 盤(pán)州 553536）

0 引言

規(guī)劃分區(qū)是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中提升發(fā)展意圖和傳導(dǎo)用途管制的核心環(huán)節(jié)，具備重要地位。在實(shí)踐應(yīng)用層面，規(guī)劃分區(qū)在土地的利用和規(guī)劃、主體功能區(qū)的有效規(guī)劃當(dāng)中占據(jù)重要作用。在土體功能分區(qū)過(guò)程當(dāng)中，分區(qū)的類(lèi)型比較少，通過(guò)加強(qiáng)用途管理，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的合理利用，將土地用途和用地指標(biāo)有效結(jié)合。

1 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃分區(qū)的特點(diǎn)

規(guī)劃分區(qū)也常被人們稱作功能分區(qū)和主導(dǎo)用途分區(qū)等，通常指的是在國(guó)土空間資源合理利用、保護(hù)與開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)要求之上，針對(duì)國(guó)土空間內(nèi)部的各類(lèi)資源實(shí)施優(yōu)化分配，提高空間劃分的合理性與科學(xué)性。從實(shí)踐層面分析可以得知，在主體的功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中均涉及規(guī)劃分區(qū)問(wèn)題，要求有關(guān)人員從具體的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)規(guī)劃與用途等方面加強(qiáng)管理。結(jié)合主體的功能分區(qū)規(guī)劃情況能夠得知，實(shí)際的分區(qū)類(lèi)型比較少，主要指的是加強(qiáng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)利用，將限制開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)等多種類(lèi)型進(jìn)行綜合性分析，針對(duì)現(xiàn)有的國(guó)土空間實(shí)際的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度實(shí)施戰(zhàn)略性的管理和控制，沒(méi)有涉及土地開(kāi)發(fā)功能利用等內(nèi)容[1]。

根據(jù)土地利用規(guī)劃可以得知，加強(qiáng)控制分區(qū)，將土地用途和各項(xiàng)用地指標(biāo)進(jìn)行結(jié)合，能夠取得比較好的管控效果，對(duì)后期的土地利用起到一定的安排和指引作用。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃特點(diǎn)能夠得知，通過(guò)進(jìn)一步明確主體功能分區(qū)的規(guī)劃要點(diǎn)、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容，在對(duì)城市功能空間進(jìn)行有效分解的同時(shí)，更好滿足分區(qū)用途的實(shí)際管制要求，加強(qiáng)分區(qū)管控力度，保證管理?xiàng)l件之間實(shí)現(xiàn)上下的有效傳導(dǎo)。

2 具體建議

2.1 建立一個(gè)更加詳細(xì)的用途分區(qū)系統(tǒng)

用途作為國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃和管控的主要對(duì)象，其也屬于其他不同管控要素的重要載體，重點(diǎn)以用途作為基礎(chǔ)，針對(duì)一級(jí)分區(qū)維度實(shí)施有效的傳導(dǎo)、解譯整體規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)的實(shí)際意圖，根據(jù)不同用途屬性，科學(xué)選取二級(jí)分區(qū)的維度，此項(xiàng)工作內(nèi)容也是提高分區(qū)管制統(tǒng)一水平的重要內(nèi)容[2]。

在居住區(qū)當(dāng)中，其具體差異性特征重點(diǎn)體現(xiàn)為實(shí)際開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和住宅建筑的形態(tài)，包括用途的兼容度等層面。一般來(lái)講，區(qū)位的條件好，該地區(qū)的住宅密度就更高，人口也更為密集，區(qū)域內(nèi)部能夠容納的各類(lèi)活動(dòng)類(lèi)型也更為豐富化。比如，一些高密度的居民住宅區(qū)，一般在城市中心區(qū)域，主要為高層住宅，在建筑底層，能夠滿足混合商業(yè)與社區(qū)服務(wù)等一系列具體用途需求。如果區(qū)位和城市中心之間的距離比較短，其實(shí)際的兼容度比較低，該地區(qū)的住宅密度與人口密度也比較低，不會(huì)鼓勵(lì)城市郊區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)一些住宅大盤(pán)。

根據(jù)具體的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度能夠得知，在城市居住二級(jí)分區(qū)和城市密度分區(qū)之間構(gòu)建內(nèi)在的聯(lián)系，通過(guò)加強(qiáng)密度分區(qū)，針對(duì)居住分區(qū)內(nèi)部空間布局情況實(shí)施校核，與此同時(shí)可以為用途的分區(qū)容量管制提供一定借鑒[3]。結(jié)合具體需求，居住二級(jí)分區(qū)能夠有效補(bǔ)充特征行居住區(qū)的類(lèi)型，如歷史風(fēng)貌居住區(qū)等。

在中心區(qū)的內(nèi)部，將總規(guī)分區(qū)商業(yè)商務(wù)區(qū)與綜合服務(wù)區(qū)之間進(jìn)行整合，充分突出城市綜合性服務(wù)的復(fù)合性。二級(jí)分區(qū)，能夠更好轉(zhuǎn)譯城市的空間結(jié)構(gòu)特征與密度的分區(qū)布局，不同分區(qū)差異，具體體現(xiàn)為建筑項(xiàng)目的規(guī)劃，包括服務(wù)范圍層面。例如，在城市的中心區(qū)，主要包含中央商務(wù)區(qū)和輻射全市，以及區(qū)域購(gòu)物中心體系，不但能滿足一些非經(jīng)常性購(gòu)物服務(wù)的實(shí)際需求，產(chǎn)生比較大交流流量，而且社區(qū)級(jí)中心區(qū)，能夠滿足廣大居民平時(shí)購(gòu)物需求，發(fā)揮出其社區(qū)的服務(wù)功能。會(huì)展中心和交通樞紐，以及大學(xué)城等較為特殊化的功能聚集區(qū)，可直接將其歸類(lèi)至功能性中心區(qū)。工業(yè)物流區(qū)結(jié)合工業(yè)活動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生較多的噪聲和氣味，這些有毒有害的氣體，會(huì)對(duì)周?chē)h(huán)境帶來(lái)很大的影響，采取不同工業(yè)釋放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施二級(jí)分區(qū)，結(jié)合具體需求可補(bǔ)充新型的產(chǎn)業(yè)區(qū)類(lèi)型，并且配套發(fā)展一些新型產(chǎn)業(yè)詳細(xì)政策[4]。

2.2 制定分區(qū)管制規(guī)則

和傳統(tǒng)的控規(guī)用地分類(lèi)能夠得知，用途分區(qū)具備一定開(kāi)發(fā)性與規(guī)則化特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)性具體表現(xiàn)在傳導(dǎo)深化總規(guī)的主導(dǎo)功能意圖當(dāng)中，可結(jié)合功能互補(bǔ)、互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨地類(lèi)的有效組合，并且能夠結(jié)合具體需求，創(chuàng)設(shè)新型二級(jí)分區(qū)。規(guī)則化指的是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)一些特定分區(qū)類(lèi)型，確立出具備相應(yīng)普遍約束與自動(dòng)化執(zhí)行的規(guī)范。和“一事一例”個(gè)案式控規(guī)相比較來(lái)講，分區(qū)規(guī)則是通則式管道標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中的重要內(nèi)容，滿足單元規(guī)劃編制要求，能夠?yàn)槲覈?guó)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)提供一些促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)與開(kāi)發(fā)控制的管制底線[5]。

通常來(lái)講，用途分區(qū)管制規(guī)則重點(diǎn)包含了適用用地的性質(zhì)、允許建筑的用途，以及用途管制要求等等，其中，適用用地的性質(zhì)指的是將用途分區(qū)主導(dǎo)功能與管控目標(biāo)地類(lèi)，采取有關(guān)規(guī)范當(dāng)中的代碼與名稱，直接對(duì)應(yīng)到土地產(chǎn)權(quán)管理當(dāng)中，此項(xiàng)工作在用地規(guī)劃許可環(huán)節(jié)能夠明確。適用用地性質(zhì)需要盡可能避免地類(lèi)間不兼容和外部帶來(lái)的影響。比如，在居住區(qū)當(dāng)中，需要明確規(guī)定除商業(yè)用地類(lèi)型和規(guī)模，有效明確出商業(yè)作為居住輔助性的用途，防止商業(yè)體量過(guò)大，給周?chē)木幼^(qū)日常交通與環(huán)境等帶來(lái)很大的影響。在中心區(qū)，還要將二類(lèi)的居住用地直接排除，居住用途限定是無(wú)須配套的教育公寓住宅，防止發(fā)生因?yàn)榫幼∩虡I(yè)改成居住區(qū)后而引起配套不足現(xiàn)象。

允許建筑用途作為建筑項(xiàng)目規(guī)劃許可與建筑產(chǎn)權(quán)管理的核心對(duì)象，其能夠反映出建成環(huán)境實(shí)質(zhì)發(fā)生活動(dòng)類(lèi)型。建成環(huán)境當(dāng)中，很多建筑項(xiàng)目出現(xiàn)用途混合現(xiàn)象。但是，因?yàn)榻ㄖ猛径x與建筑用途混合規(guī)則存在一定的缺陷，使得建成環(huán)境用途管制處于真空。因?yàn)?，用途管制?guī)則重點(diǎn)是對(duì)用途分區(qū)內(nèi)部的用地性質(zhì)組合比例，包括建筑用途混合空間布局，以及外部性的管控等提出有效規(guī)定。具體的規(guī)則內(nèi)容可以結(jié)合項(xiàng)目情況，直接轉(zhuǎn)化成規(guī)劃許可條件。為房子可能會(huì)發(fā)生的不良用途現(xiàn)象，也可結(jié)合具體需求，制定出補(bǔ)充用途負(fù)面的清單列舉。在用途分區(qū)管制規(guī)則當(dāng)中，構(gòu)建“用途分區(qū)-用地性質(zhì)-建筑用途”的統(tǒng)一用途管制機(jī)制，也能夠?yàn)橛猛净旌系氖褂锰峁┮粋€(gè)具體指引。用地性質(zhì)混合主要指的是在一個(gè)地塊上部，出現(xiàn)兩種或者兩種以上的經(jīng)濟(jì)功能，這兩種經(jīng)濟(jì)功能可以獨(dú)立作用。用地性質(zhì)混合不但能夠出現(xiàn)于平面空間，例如住宅建筑和獨(dú)立展業(yè)建筑項(xiàng)目混合，而且可能會(huì)發(fā)生于垂直空間層面。例如，直接在交通樞紐上部建設(shè)政府性保障房。

建筑用途混合主要指的是在用地主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)功能當(dāng)中，將其他的輔助性功能進(jìn)行有效的兼容，主要表現(xiàn)在單一用地性質(zhì)當(dāng)中，混合相容建筑用途[6]。在工業(yè)用地當(dāng)中可實(shí)現(xiàn)辦公樓的兼容，并且具備員工宿舍用途。雖然這些建筑無(wú)法直接從事到工業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，但是其可以承擔(dān)工業(yè)輔助性服務(wù)功能，全部屬工業(yè)用地內(nèi)容。建筑用途混合液可以發(fā)生于垂直空間，較為常見(jiàn)是在高層住宅的底層，建設(shè)一些社區(qū)小型商業(yè)項(xiàng)目。

2.3 采用分區(qū)管制和分層編制、分級(jí)審批相結(jié)合模式

在國(guó)土空間規(guī)劃體系當(dāng)中，詳細(xì)規(guī)劃用途分區(qū)具備承上啟下作用，一方面，其可以對(duì)總規(guī)分區(qū)主導(dǎo)功能意圖實(shí)施良好的傳導(dǎo)作用，另一個(gè)方面則可以為規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)提供具體的用途管制底線。用途分區(qū)適合應(yīng)用到現(xiàn)行單層控規(guī)編制當(dāng)中，若地塊的實(shí)際用地性質(zhì)尚沒(méi)有明確，編制控規(guī)用途分區(qū)管制方案的落實(shí)，能夠更好滿足實(shí)際建設(shè)需求。在確定用途分區(qū)管制規(guī)則期間，對(duì)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)化維護(hù)有利，針對(duì)滿足用途分區(qū)管制規(guī)則用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，在不影響單元規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)局部調(diào)整情形進(jìn)行有效界定，對(duì)詳細(xì)的規(guī)劃修改程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，不斷提高規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)配置資源要素的響應(yīng)效率。

2.4 加強(qiáng)指標(biāo)分類(lèi)與管控

因?yàn)樵敿?xì)規(guī)劃包含的內(nèi)容特別復(fù)雜化，主要包含了各類(lèi)用地內(nèi)適建、不適建或具備相應(yīng)條件地可以建設(shè)的建筑類(lèi)型，以及各地塊的建設(shè)密度、高度、形態(tài)、容積率、綠地率等重要的控制指標(biāo)，同時(shí)合理確定出交通出口方位、入口方位、停車(chē)泊位，以及建筑的后退紅線距離和建筑實(shí)際間距，包括不同地塊建筑體量等等。針對(duì)各類(lèi)詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施全方面的管理與控制。此種方法不但成本比較高、效率比較低，而且在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，其針對(duì)性與操作性均比較差[7]。

詳細(xì)規(guī)劃層面國(guó)土空間用途管制，其核心目標(biāo)是為全面保障公共利益。從此角度來(lái)分析，針對(duì)公共利益規(guī)劃影響比較大的指標(biāo)，例如用地性質(zhì)、面積、界限和容積率，包括建筑的密度和綠地率等，均屬于重點(diǎn)管控內(nèi)容。針對(duì)涉及一般性公共利益詳規(guī)指標(biāo)，包含建筑色彩、類(lèi)型、體量和風(fēng)格等，可結(jié)合實(shí)際情景，開(kāi)展靈活性處理。故可以將國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)，統(tǒng)一分為強(qiáng)制性與引導(dǎo)性的管控指標(biāo)。針對(duì)強(qiáng)制性的管控指標(biāo)，需要嚴(yán)格執(zhí)行，針對(duì)引導(dǎo)性的管控指標(biāo)，可結(jié)合執(zhí)行要求開(kāi)展靈活性處理。結(jié)合管控指標(biāo)具體管控模式，將管控指標(biāo)分成量化指標(biāo)、條文規(guī)定和圖則標(biāo)定等。

2.5 加大技術(shù)保障

在詳規(guī)層面用途管制過(guò)程當(dāng)中，需要和開(kāi)發(fā)商與廣大用戶之間接觸，具備比較強(qiáng)的實(shí)用性與操作性，因此，需要一個(gè)完善的技術(shù)保障系統(tǒng)，才可以提升整體管控效率與質(zhì)量。從實(shí)踐層面來(lái)分析，技術(shù)保障系統(tǒng)包含以下3 個(gè)方面內(nèi)容。

（1）針對(duì)管控指標(biāo)所制定的技術(shù)體系。在此體系當(dāng)中，主要包含開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、實(shí)際容積率、綠地率和建筑高度等多個(gè)管控指標(biāo)，對(duì)地塊價(jià)值和用戶利益，包括區(qū)域環(huán)境等產(chǎn)生很大影響，若缺乏合理依據(jù)，以及完善的技術(shù)架構(gòu)作為支撐，用途管制無(wú)法達(dá)到真正目標(biāo)，甚至?xí)`背區(qū)域發(fā)展規(guī)律。

（2）管控實(shí)施技術(shù)體系。詳細(xì)規(guī)劃用途管制期間，其分散性和動(dòng)態(tài)性，包括復(fù)雜性均比較強(qiáng)，若在具體實(shí)施期間，缺乏新型技術(shù)體系作為重要支撐，無(wú)法對(duì)局部和整體、近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)之間的關(guān)系。故工作人員需應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)和大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息化技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)智能化信息管理體系，可以確保用途管制更加高效、協(xié)調(diào)運(yùn)用。

（3）動(dòng)態(tài)維護(hù)技術(shù)體系。未來(lái)包含較多的不確定性因素，針對(duì)詳規(guī)層面用途管制而言，主要對(duì)面對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整與維護(hù)等多項(xiàng)問(wèn)題，故要結(jié)合具體區(qū)域與地塊變化信息，進(jìn)行靈活性的調(diào)整，并對(duì)有關(guān)管控指標(biāo)實(shí)施大力完善與優(yōu)化，保證不同的管控指標(biāo)間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化銜接，以及用途管制績(jī)效的動(dòng)態(tài)化評(píng)估，并且可以為用途管制按時(shí)監(jiān)督與檢查提供一定數(shù)據(jù)支撐。

2.6 制定完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制

受外界因素影響，容易出現(xiàn)用途管制“自由裁量權(quán)”的問(wèn)題，比如，市場(chǎng)存在不確定，需要各項(xiàng)用途管制管控指標(biāo)具備比較好的靈活性與彈性；管控指標(biāo)較為復(fù)雜化，不會(huì)針對(duì)全部管控指標(biāo)均開(kāi)展精確定量化。從實(shí)際層面來(lái)分析，在選擇容積率和用地性質(zhì)等具體管控指標(biāo)的過(guò)程當(dāng)中，均會(huì)出現(xiàn)“自由裁量權(quán)”的問(wèn)題，若缺乏完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，容易引起腐敗現(xiàn)象。近些年來(lái)，因?yàn)榱ㄔO(shè)的全面推進(jìn)，政府的自由裁量權(quán)運(yùn)作更為規(guī)范化，空間越來(lái)越小。通過(guò)制定出完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制，編制單位人員、審查人員的工作職責(zé)更加清晰，采用負(fù)責(zé)人員實(shí)名制方式，達(dá)到責(zé)任到人，不斷強(qiáng)化各個(gè)主體職責(zé)意識(shí)[8]。在“方案的制定—詳規(guī)的編制—審查與審批—監(jiān)管”全過(guò)程當(dāng)中，制定出科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的主管部門(mén)和編制單位，包括實(shí)施主體和有關(guān)參與者等，實(shí)施明確的分工，針對(duì)其日常工作職責(zé)和時(shí)限等做出清晰規(guī)定，確保用途管制制度得到更好落實(shí)。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上，本文重點(diǎn)探討國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃分區(qū)用途管制途徑，通過(guò)建立一個(gè)更加詳細(xì)的用途分區(qū)系統(tǒng)、制定分區(qū)管制規(guī)則、采用分區(qū)管制和分層編制、分級(jí)審批相結(jié)合模式、加強(qiáng)指標(biāo)分類(lèi)與管控等，可取得比較好的效果，故能夠?yàn)楣ぷ魅藛T提供借鑒。