鄭杰

一、前言

黨的十九大報告提出：建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。近年來，各級財政部門不斷提高政治站位，在部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革、電子支付改革等方面進(jìn)行了一系列預(yù)算制度改革，現(xiàn)代預(yù)算制度初步建立。2020年2月，財政部印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（財辦[2020]13號），改革了業(yè)務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)各級預(yù)算數(shù)據(jù)的上下貫通，預(yù)算全過程管理的一體化。要求各預(yù)算單位應(yīng)積極配合財政部門建立統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，推動預(yù)算管理的現(xiàn)代化改革工作實施，以實現(xiàn)對預(yù)算的全程監(jiān)督，保證機構(gòu)的各項業(yè)務(wù)活動正常開展。本文以預(yù)算一體化系統(tǒng)在縣級預(yù)算單位中的實踐與應(yīng)用為切入點，淺析預(yù)算一體化系統(tǒng)在縣級預(yù)算單位運行的效果及在存在的問題，并提出了意見與建議，希望為預(yù)算管理一體化的推進(jìn)提供經(jīng)驗。

二、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是根據(jù)現(xiàn)代財政制度的要求，以全國統(tǒng)一的“業(yè)務(wù)規(guī)范+技術(shù)保障”的方式建立的現(xiàn)代財政信息化管理系統(tǒng)。通過在信息系統(tǒng)中嵌入管理規(guī)則，在現(xiàn)代信息技術(shù)的支持下不斷完善優(yōu)化“制度+技術(shù)”管理機制，提升預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平[1]。

《預(yù)算管理化規(guī)范》和2021年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》涵蓋了基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算和報告等預(yù)算管理主體流程。總結(jié)起來，可以劃分為五個方面：①全國政府預(yù)算管理的一體化，構(gòu)建上、下層政府部門之間的銜接機制，全面反映各個層面預(yù)算管理的實際情況；②各部門預(yù)算管理的一體化，統(tǒng)一各部門的預(yù)算管理制度，不斷完善優(yōu)化單位預(yù)算、部門預(yù)算和政府預(yù)算銜接機制；③預(yù)算全過程管理的一體化，打造預(yù)算全過程的管理閉環(huán)；④項目全生命周期管理的一體化，建立健全預(yù)算項目全生命周期管理機制；⑤全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化，建立各級預(yù)算數(shù)據(jù)生產(chǎn)和對接傳輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化，推動單位和部門預(yù)算信息與財政部門共享，集中管理全國各級預(yù)算數(shù)據(jù)[2]。

三、預(yù)算一體化系統(tǒng)在縣級預(yù)算單位中的運行效果

（一）提高了縣級預(yù)算單位工作效率

隨著我國財政體制改革的不斷深化，對預(yù)算管理工作的需求越來越高。但由于支付系統(tǒng)、記賬系統(tǒng)等各個系統(tǒng)之間相對獨立、聯(lián)系過程復(fù)雜，編制各類報表不僅耗費大量的人力和時間，還會加大財務(wù)人員的工作量，使縣級預(yù)算單位的工作效率下降。預(yù)算一體化的建設(shè)能使各系統(tǒng)之間的聯(lián)系更加緊密，各部門、各系統(tǒng)之間的信息交流既能滿足實際的預(yù)算管理需要，又能極大減少工作人員的工作量，提高工作效率。如資金支付過程，預(yù)算一體化改革以前，《財政授權(quán)支付匯總清算額度通知單》《財政直接支付匯總清算額度通知單》《財政直接支付憑證》等紙質(zhì)文件需人工傳遞，費時費力，效率低下；預(yù)算一體化改革后，取消了紙質(zhì)傳遞，實行網(wǎng)上簽章、網(wǎng)上傳遞數(shù)據(jù)，代理銀行登入系統(tǒng)，進(jìn)行電子印章核對并支付，支付憑證回單及時反饋至財政及預(yù)算單位，省時省力，提高了支付效率，真正實現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑腿，人工少跑腿”以及無紙化支付。

（二）進(jìn)一步保證了預(yù)算編制的完整性

傳統(tǒng)預(yù)算管理模式將預(yù)算資金的關(guān)注點放在了財政撥付部門，部分預(yù)算單位錯誤地把單位資金當(dāng)作自有資金，在預(yù)算編制過程中，盡可能多申請財政撥款，少使用單位資金，預(yù)算編制不完整；有些單位資金游離在預(yù)算管理之外，財政部門沒有對此部分資金進(jìn)行監(jiān)督。在預(yù)算收支執(zhí)行方面，財政部門缺乏有效的監(jiān)督和約束手段，不能詳盡地了解資金的實際規(guī)模，因此造成了財政收支壓力逐年增加。但是行政事業(yè)單位每年的盈余資金卻越來越多，無法發(fā)揮出單位資金的最大價值。預(yù)算一體化改革后，將單位資金等預(yù)算外收支全部納入預(yù)算中，將預(yù)算單位符合規(guī)定的各項資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門中，確保預(yù)算的完整性，實現(xiàn)各項收入共同管理，各項支出統(tǒng)籌安排，增強了預(yù)算資金統(tǒng)籌能力[3]。

（三）實現(xiàn)了“資金跟著項目走”的預(yù)算項目管理理念

預(yù)算管理一體化改革后，所有預(yù)算支出都應(yīng)納入項目庫，進(jìn)行全生命周期管理；所有的預(yù)算項目從項目庫中挑選，沒有入庫的項目不能安排預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，以支出性質(zhì)和用途為標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算項目分為人員類項目、公用經(jīng)費項目、其他運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目，把“供養(yǎng)人員的錢”“保障部門運轉(zhuǎn)的錢”和“支持事業(yè)發(fā)展的錢”之間的界限劃分得更加明晰，有利于強化預(yù)算約束[4]。

（四）進(jìn)一步確保了財政資金撥付安全、高效與規(guī)范

動態(tài)監(jiān)控是對財政資金運行及具體活動進(jìn)行實時監(jiān)控的重要手段。系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置了支付校驗規(guī)則，如同名賬戶轉(zhuǎn)賬校驗規(guī)則、敏感字詞校驗規(guī)則以及大額資金支付校驗規(guī)則等，實時監(jiān)控每一筆支付資金的支付情況。對觸發(fā)預(yù)警的支付申請，需部門與財政進(jìn)一步進(jìn)行審核，確保資金撥付安全、合規(guī)。

四、預(yù)算管理一體化運行存在的問題和困難

預(yù)算一體化系統(tǒng)上線以來，在縣級預(yù)算單位中產(chǎn)生了良好的效果，提高了預(yù)算管理水平以及工作效率，但在運行過程中也存在一些問題需要改進(jìn)。

（一）一體化系統(tǒng)功能需進(jìn)一步完善

目前，動態(tài)監(jiān)控規(guī)則設(shè)置權(quán)限歸省財政廳，縣級財政部門若要根據(jù)自身情況設(shè)置校驗規(guī)則，需經(jīng)市級上報省廳，設(shè)置時間長，手續(xù)繁瑣；若實際收款人賬戶名稱中包含預(yù)警詞匯，也會導(dǎo)致系統(tǒng)攔截；指標(biāo)查詢頁面，僅有支付進(jìn)度查詢，無具體收款賬戶等信息，查詢信息不全；對于退回的支付憑證，系統(tǒng)內(nèi)不會沖減原支付金額，退回數(shù)據(jù)查詢功能有待完善。

（二）財務(wù)人員預(yù)算管理理念需加強

預(yù)算管理一體化是新時代深化預(yù)算制度改革的有效途徑，是落實政府過“緊日子”的要求，有助于加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度。改革實施以來，部門單位財務(wù)人員僅僅認(rèn)為換了個系統(tǒng)或者財政業(yè)務(wù)平臺，對預(yù)算管理理念認(rèn)識不深。有的財務(wù)人員對一體化系統(tǒng)上線表示不理解，對系統(tǒng)缺乏了解，間接造成預(yù)算管理效率低下。

（三）項目庫預(yù)算編制不到位

項目庫是預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前端，在編制過程中，財務(wù)人員對項目內(nèi)容了解不全面，業(yè)務(wù)科室認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)部門的工作，工作間溝通不順暢，導(dǎo)致了項目庫編制不細(xì)致、不到位的情況。如項目概況填寫簡略，未能體現(xiàn)項目實施內(nèi)容，項目測算支出標(biāo)準(zhǔn)單一，績效目標(biāo)指標(biāo)可考核性低、量化指標(biāo)少、脫離實際等。

五、推進(jìn)縣級預(yù)算一體化改革的建議

（一）建立科學(xué)的預(yù)算管理理念

預(yù)算一體化改革是一項系統(tǒng)性工作，需要政府、財政等各預(yù)算單位全員參與，各預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員要充分認(rèn)識到推進(jìn)預(yù)算管理一體化的必要性、重要性及緊迫性，才能更好地完成項目儲備、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行等全流程工作內(nèi)容，推動預(yù)算一體化的順利實施。

（二）進(jìn)一步強化全面預(yù)算管理思想，健全全面預(yù)算管理體系

1.進(jìn)一步對縣級預(yù)算單位各部門的財政收入進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算

建立健全全面預(yù)算管理體系，可以從調(diào)取審閱單位會計賬、單位基金賬戶或由財政代管基金賬戶等渠道，獲得縣級預(yù)算單位的資金實際收入，對縣級預(yù)算單位的預(yù)算支出實行項目化管理，部門所有收支都被實時動態(tài)監(jiān)測。為此，我們可以對行政事業(yè)部門實施全面的財政收支政策，從財政收入、行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等方面進(jìn)行全面的核算。

2.強化預(yù)算的整體觀念

縣級預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對預(yù)算工作的認(rèn)識，要從上到下、從下到上，加深工作人員對“預(yù)算”的理解，提高預(yù)算認(rèn)識水平。

（三）進(jìn)一步完善項目庫管理，構(gòu)建預(yù)算項目全生命周期管理機制

全面預(yù)算管理要求縣級預(yù)算單位將所有預(yù)算支出作為預(yù)算線列入項目數(shù)據(jù)庫，從以前的“先預(yù)算，后項目”到“先項目，后預(yù)算”，確保資金的科學(xué)投入。這就要求縣級預(yù)算單位盡快確立“資金緊隨項目”的概念，高度重視建設(shè)預(yù)算項目池，將其作為有效完成預(yù)算編制的基礎(chǔ)和管理預(yù)算的出發(fā)點，為項目的高質(zhì)量完成打好基礎(chǔ)。另外，縣級預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)中期財務(wù)計劃管理要求，結(jié)合行業(yè)職能和中期工作計劃，建立一個具有年度滾動預(yù)算的項目生命周期管理系統(tǒng)，從而不斷完善和優(yōu)化整體項目預(yù)覽和演示過程的管理，動態(tài)事件監(jiān)測和后續(xù)跟蹤反饋，年度計劃和預(yù)算，重新設(shè)計行政預(yù)算和財務(wù)項目的業(yè)務(wù)流程，改善行政預(yù)算項目的管理。

（四）進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，強化預(yù)算硬約束

預(yù)算單位在支付方式、支付程序和支付時限三個方面要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定辦理財政支付業(yè)務(wù)。在支付資金時，應(yīng)綜合考慮批復(fù)的預(yù)算、用款計劃的要求以及項目的進(jìn)度等因素。財政、國庫、代理銀行通過該體系由電子命令完成財政收支結(jié)算，增強預(yù)算指標(biāo)對財政收支的監(jiān)督，建立健全動態(tài)監(jiān)測體系。各部門、單位要根據(jù)財政收支情況，建立和完善與財政預(yù)算管理相協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制體系，制訂財政收支的相關(guān)制度，對縣級預(yù)算各部門、單位的資金進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督。

（五）加強財務(wù)人員培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平

1.加強預(yù)算管理一體化操作系統(tǒng)的培訓(xùn)

采取線上與線下、理論與實操結(jié)合的方式，圍繞基礎(chǔ)信息填報、預(yù)算項目庫、預(yù)算編制、會計核算以及預(yù)算一體化系統(tǒng)操作等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高預(yù)算單位財務(wù)人員、財政業(yè)務(wù)人員操作與理論水平。

2.加強財務(wù)知識業(yè)務(wù)培訓(xùn)

縣級財政部門應(yīng)科學(xué)制定業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)計劃，對財政法律法規(guī)、財政業(yè)務(wù)知識等方面進(jìn)行講解，提升全縣財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和財政管理水平，提高工作積極性。

3.加強實操指導(dǎo)

技術(shù)運維人員應(yīng)強化對各預(yù)算單位的實操指導(dǎo)工作，及時解決操作困難，切實提高預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效率。

（六）防范網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全

數(shù)據(jù)安全是實現(xiàn)預(yù)算管理一體化操作的重要依據(jù)。系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)是國家的重要信息，如果數(shù)據(jù)被泄漏或者被入侵，將給國家?guī)聿豢晒懒康慕?jīng)濟損失。因此，縣級預(yù)算單位要加強網(wǎng)絡(luò)安全防范，保證信息的安全性。

禁止內(nèi)網(wǎng)和外部網(wǎng)絡(luò)的混合使用，建議各單位配置預(yù)算管理一體化系統(tǒng)專用設(shè)備，禁止與外部網(wǎng)絡(luò)相連。加強密碼監(jiān)管。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)一律使用UK登陸，使用強密碼并定期更改口令；不在微信群和QQ群發(fā)布任何機密信息，尤其是IP地址、賬號、密碼等信息。對信息技術(shù)的普及和應(yīng)用進(jìn)行全方位培訓(xùn)，加強對縣級預(yù)算單位數(shù)據(jù)的保護，加強對信息系統(tǒng)的管理。

（七）優(yōu)化管理系統(tǒng)，推進(jìn)平臺融合

1.結(jié)合實踐，完善流程，優(yōu)化升級一體化系統(tǒng)

目前，預(yù)算化一體系統(tǒng)已基本在全國各省運行，在運行過程中，特別是月底、年底登入用戶多、使用平臺人數(shù)多時，系統(tǒng)會出現(xiàn)卡頓、導(dǎo)出數(shù)據(jù)不存在等現(xiàn)象。這就需要從技術(shù)上入手，穩(wěn)定系統(tǒng)，不斷消除系統(tǒng)運行時存在的漏洞，確保系統(tǒng)平穩(wěn)運行。

2.加快一體化系統(tǒng)與資產(chǎn)、債務(wù)管理模塊銜接建設(shè)

財政資金形成實物資產(chǎn)的全鏈條管理機制的建立，對于精準(zhǔn)核算和動態(tài)反映資產(chǎn)配置、價值變動、存量等情況具有重大意義[5]。同時，嚴(yán)格參照一體化的要求對與預(yù)算管理有關(guān)的債務(wù)管理流程和規(guī)則進(jìn)行規(guī)范整合，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理與債務(wù)管理的完美銜接，還能加強地方政府舉債融資的預(yù)算約束和風(fēng)險防范[6]。

3.細(xì)化完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)

（1）結(jié)合實際，及時修訂、新增監(jiān)控目錄，擴大動態(tài)監(jiān)控范圍，加強預(yù)算執(zhí)行控制，將有限的資金用在“刀刃上”，提升資金使用效益。

（2）對預(yù)警的信息進(jìn)行分析，建立單位預(yù)警臺賬，堅持問題導(dǎo)向，深入核查，發(fā)現(xiàn)問題后，及時反饋至部門和單位，督促整改，確保預(yù)算資金高效、合規(guī)、安全使用。

（3）完善優(yōu)化事前威懾、事中監(jiān)控、事后查處的一體化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機制，全面提升財政財務(wù)監(jiān)督管理水平。

六、結(jié)語

推進(jìn)預(yù)算一體化是深化預(yù)算改革、加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度的重大舉措，是落實政府過“緊日子”的要求，是貫徹落實國家宏觀政策的重要保障。當(dāng)前，我們應(yīng)重視統(tǒng)籌推進(jìn)縣級預(yù)算單位預(yù)算管理改革的進(jìn)程，充分認(rèn)識到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的重要抓手作用，在實踐中不斷探索改進(jìn)與完善，總結(jié)經(jīng)驗做法，不斷開拓進(jìn)取，繼續(xù)優(yōu)化系統(tǒng)功能，提高預(yù)算資金使用效益，加強和完善預(yù)算管理，提升預(yù)算一體化建設(shè)水平、綜合管理水平與財政治理能力。

引用

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，2021，1731（12）：5-10.

[2]崔惠玉，田明睿.推動預(yù)算管理一體化改革 深入貫徹實施新《預(yù)算法實施條例》[J].財政監(jiān)督，2020，486（24）：16-20.

[3]張廷廷.預(yù)算管理一體化助推事業(yè)單位財務(wù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新[J].預(yù)算管理與會計，2022，374（10）：26-29.

[4]秘曉敏.論預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位中的應(yīng)用[J].財會學(xué)習(xí)，2022，347（30）：65-67.

[5]王光坤.全面推進(jìn)部門預(yù)算管理一體化改革[J].預(yù)算管理與會計，2021，363（11）：15-21.

[6]財政部預(yù)算管理一體化建設(shè)業(yè)務(wù)組.預(yù)算管理一體化的總體思路和主要管理機制[J].中國財政，2020，816（19）：5-10.

作者單位：武城縣財政局