涂龍平

(福建省三明市郊國有林場(chǎng) 福建三明 365000)

城鎮(zhèn)化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要特征，是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.7%，在過去的20年里都保持了高速增長的態(tài)勢(shì)[1]。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要以城鎮(zhèn)為起點(diǎn)，逐步向周邊進(jìn)行外延式擴(kuò)展。在此過程中，城鎮(zhèn)用地面積不斷增加，城鎮(zhèn)周邊土地?cái)?shù)量不斷減少。

林地是我國重要的自然資源，是森林賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活?！锻恋刭Y源法》中明確提出，我們要重視林地保護(hù)，將耕地和林地要放在同等重要的位置[2]。城郊國有林場(chǎng)是我國森林資源的重要組成，坐落在城鎮(zhèn)周圍或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，通常面積很大。我國的城郊國有林場(chǎng)大多是20世紀(jì)50、60年代籌建的，其主要任務(wù)是防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候，為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供屏障。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展成主旋律，城市發(fā)展速度不斷加快，由于城郊國有林場(chǎng)的土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中不可避免地受到?jīng)_擊。城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展對(duì)城郊國有林地征占的需求量不斷增加，大量的國有林場(chǎng)被開發(fā)成為城鎮(zhèn)商住用地、公共設(shè)施用地等。例如：建于1960年的福建三明市郊國有林場(chǎng)，經(jīng)營區(qū)分布在三明市周圍。2001年，林場(chǎng)經(jīng)營總面積2 300多萬m2，其中國有林地113.7萬m2，集體林地2 034.5萬m2。近年來，隨著三明市城市發(fā)展和公益事業(yè)建設(shè)的需要，大量林場(chǎng)土地被征用于房地產(chǎn)開發(fā)、公路建設(shè)、鐵路修建、城市綠化和水源保護(hù)等用途，林地面積減少了180 多hm2[3]?？梢姡擎?zhèn)化發(fā)展對(duì)國有林場(chǎng)發(fā)展有著重要影響。

1 城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)國有林場(chǎng)林地保護(hù)利用的影響

1.1 國有林場(chǎng)林地利用功能不斷增加

我國城市周圍國有林場(chǎng)起初的主要任務(wù)是植樹造林、防風(fēng)固沙。隨著時(shí)代的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市周圍林場(chǎng)的利用功能也在不斷與時(shí)俱進(jìn)。一是生產(chǎn)功能得到大大強(qiáng)化。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，人們對(duì)家具等木制品的需求越來越高。城市周圍的國有林場(chǎng)承擔(dān)著越來越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)功能，需要提供更多的木材產(chǎn)品，滿足不斷增長的城市人口生活需要。二是環(huán)保功能得到重視。改革開放以來，在很長的一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長方式是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的粗放型增長。森林生態(tài)環(huán)境被破壞，空氣質(zhì)量日益下降，嚴(yán)重影響城市居民的生活環(huán)境。由此，國家提出了“綠水青山就是金山銀山”的口號(hào)，堅(jiān)持可持續(xù)性發(fā)展的道路。城市周邊的國有林場(chǎng)與城市人口的活動(dòng)接觸最親近，承擔(dān)著凈化空氣和保護(hù)生態(tài)資源的使命。

1.2 國有林場(chǎng)林地利用結(jié)構(gòu)日益多元化

在不同的社會(huì)發(fā)展階段，對(duì)土地資源的利用需求是不同的。在改革開放初期，城市中心土地通常用來發(fā)展工業(yè)，國有林場(chǎng)位于城市郊區(qū)，面積廣大。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受到交通、環(huán)境、土地價(jià)格上漲等因素影響，城鎮(zhèn)土地用地格局發(fā)生了很大的變化，城鎮(zhèn)中心的工業(yè)用地會(huì)被經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的商業(yè)、酒店和住宅所取代，原來的工廠企業(yè)會(huì)逐漸向城郊轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)周邊國有林場(chǎng)的大片林地改變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，林地面積不斷減少，這種土地結(jié)構(gòu)的變化會(huì)一直持續(xù)下去。例如：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，廣西高峰林場(chǎng)的林地面積減少了1 500 m2，大量的林地轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校、醫(yī)院和市政實(shí)施用地[4]。

2 城鎮(zhèn)化過程中國有林場(chǎng)林地保護(hù)利用存在問題

2.1 國有林場(chǎng)林地保護(hù)利用規(guī)劃缺位

隨著交通設(shè)施的完善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)中心擴(kuò)展也是大勢(shì)所趨。在此過程中，國有林場(chǎng)林地保護(hù)規(guī)劃明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。地方政府為了吸引更多企業(yè)的投資，往往給予其稅收和土地政策傾斜，但一些地方政府給出的土地優(yōu)惠政策與土地利用規(guī)劃相悖，為了保證投資項(xiàng)目順利落地，地方政府會(huì)對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行修改，先圈地再招商引資，出現(xiàn)“規(guī)劃圍繞項(xiàng)目建設(shè)走”的問題。有些地方還出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)一變動(dòng)規(guī)劃跟著變動(dòng)”的現(xiàn)象。由于規(guī)劃不到位，造成國有林場(chǎng)土地利用出現(xiàn)無序化和低效化，部分毀林圈地建設(shè)的園區(qū)長期荒蕪，破壞了林業(yè)環(huán)境，造成植被破壞和水土流失，給生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來了極大的危害，也帶來了土地資源的極大浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.2 國有林場(chǎng)林地非法侵占問題突出

在城鎮(zhèn)不斷發(fā)展的過程中，城鎮(zhèn)周圍土地價(jià)值不斷增加。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，針對(duì)國有林場(chǎng)的非法侵占問題日益突出，成為國有林場(chǎng)林地保護(hù)的一大頑疾，主要表現(xiàn)如下。

一是部分企業(yè)沒有按照審批標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行土地開發(fā)使用，違規(guī)擴(kuò)大用地面積，侵占林業(yè)用地。甚至有的企業(yè)沒有合法手續(xù)就進(jìn)行林地開發(fā)建設(shè)，違反了《森林法》和《土地資源管理法》。二是部分企業(yè)以租賃國有林場(chǎng)土地的名義，私自改變國有林地的用途。三是受經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動(dòng)，鄰近國有林場(chǎng)的農(nóng)村集體企業(yè)或者個(gè)人，也會(huì)采用各種非法手段來侵占林場(chǎng)土地。例如：有的鄉(xiāng)村以“祖宗山”或者“歷史糾紛地”為借口，私自侵占國有林場(chǎng)的土地，任意砍伐林木，破壞森林環(huán)境和生態(tài)平衡，這些問題屢禁不止。2021 年，中央生態(tài)環(huán)境督導(dǎo)巡察組在檢查中發(fā)現(xiàn)，黑龍江一家企業(yè)違規(guī)毀林1 072 hm2用來種參，情況觸目驚心[5]。

2.3 國有林場(chǎng)林地環(huán)境惡化

在一段時(shí)間內(nèi)，我國各城鎮(zhèn)一味地追求經(jīng)濟(jì)增長速度，出現(xiàn)大量的中小污染型企業(yè)，如造紙廠、金屬加工廠、化肥廠等。這些中小企業(yè)技術(shù)含量低，往往追求眼前的利益，不愿意投資建設(shè)排污設(shè)備，在生產(chǎn)加工過程中產(chǎn)生大量的廢渣、廢水和廢氣，沒有經(jīng)過處理就直接排放，污水中含有汞、鎘、鉛等重金屬，給國有林場(chǎng)森林環(huán)境帶來巨大的污染；城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅帶來中小企業(yè)的大量聚集，同時(shí)也帶來了大量的人口。國有林場(chǎng)原來的排污設(shè)施滿足不了大量人口涌入的需要，對(duì)林地生態(tài)環(huán)境帶來巨大破壞作用。這種后果就是林地質(zhì)量不斷下降，林木生長質(zhì)量不高，減弱森林生態(tài)功能的發(fā)揮。調(diào)查顯示，很多城市周圍國有林場(chǎng)中的林木出現(xiàn)營養(yǎng)不良的現(xiàn)象，樹木成材率比較低，大量樹木枯萎死亡，嚴(yán)重?fù)p害了林場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

2.4 國有林場(chǎng)林地保護(hù)意識(shí)和能力不強(qiáng)

首先，對(duì)國有林場(chǎng)林地保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)。一直以來，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路影響下，國有林場(chǎng)將主要精力用于增加經(jīng)營效益上，發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)來維持林場(chǎng)的正常經(jīng)營，依法依規(guī)保護(hù)林地的意識(shí)淡薄，對(duì)林地使用缺乏監(jiān)管，這也是各種涉林違法行為屢禁不止的主要原因。現(xiàn)實(shí)中，發(fā)現(xiàn)有涉林違法行為時(shí)，林場(chǎng)通常會(huì)以罰款補(bǔ)償?shù)姆绞絹泶媪覆樘?，用?jīng)濟(jì)制裁手段取代法律制裁。其次，國有林場(chǎng)林地保護(hù)能力不足。一直以來，林場(chǎng)行政案件通常由林政科負(fù)責(zé)辦理。林政科日常工作繁忙，人手不足。他們往往將主要精力用于辦理盜砍盜伐、非法經(jīng)營木材等容易查處的案件，對(duì)牽扯主體較多、查處困難的非法占用林地的案件涉及較少，導(dǎo)致非法占用林地行為不能得到及早的遏制，國有林地不斷流失。

3 解決國有林場(chǎng)林地保護(hù)利用問題的對(duì)策

3.1 立足未來，制訂林場(chǎng)林地利用保護(hù)規(guī)劃

在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長態(tài)勢(shì)。盡管2020 年以來，受疫情防控的影響，中國經(jīng)濟(jì)增長速度一度放慢，但隨著疫情防控常態(tài)化以及經(jīng)濟(jì)提振政策的出臺(tái)，可以預(yù)見，未來中國經(jīng)濟(jì)依然將保持較高的增長速度，城市向外拓展的趨勢(shì)不可避免。位于城市郊區(qū)的國有林場(chǎng)有著良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，林場(chǎng)土地不可避免地將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要載體。面對(duì)這一趨勢(shì)，國有林場(chǎng)要提高林業(yè)土地的集約使用效率，保證國有林場(chǎng)的生態(tài)保障功能，就要編制科學(xué)、合理的國有林場(chǎng)林地利用保護(hù)規(guī)劃，一方面滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求，另一方面保證林場(chǎng)的生態(tài)保護(hù)功能，追求二者之間的平衡。

林地保護(hù)利用規(guī)劃定位是引導(dǎo)林地保護(hù)利用規(guī)劃的指南針。2020年，《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定，我國縣級(jí)以上林業(yè)部門，可以根據(jù)地區(qū)林業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，編制林業(yè)保護(hù)利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。該政策的出臺(tái)明確了地方政府在林地保護(hù)規(guī)劃編制中的主導(dǎo)地位。為此，地方政府要切實(shí)履行好職責(zé)，充分調(diào)研國有林場(chǎng)林地使用的實(shí)際情況，同時(shí)考慮未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要，制訂切實(shí)可行的林地利用規(guī)劃。一方面，林地規(guī)劃要與《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃》保持一致?！度珖值乇Ｗo(hù)利用規(guī)劃》根據(jù)森林生產(chǎn)力、生態(tài)脆弱性等指標(biāo)，將林地分為4個(gè)等級(jí)，根據(jù)不同的等級(jí)制定不同的保護(hù)利用政策，滿足了城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)保障功能的需要[6]。另一方面，林場(chǎng)林地利用規(guī)劃反映了一段時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林地資源保護(hù)利用提出的要求。國有林場(chǎng)林地利用保護(hù)規(guī)劃不是一成不變的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。應(yīng)該用動(dòng)態(tài)分析方法來定期修改和完善國有林場(chǎng)林地保護(hù)利用規(guī)劃，使之具有科學(xué)性、時(shí)代性和操作性。

3.2 加強(qiáng)宣傳，提高國有林場(chǎng)林業(yè)執(zhí)法力度

首先，加大宣傳力度，提高全社會(huì)對(duì)國有林場(chǎng)林地重要性的認(rèn)識(shí)。十八大以來，國家出臺(tái)各種政策，大力提倡生態(tài)文明，將生態(tài)文明與精神文明、物質(zhì)文明放在同等重要的位置。林業(yè)是生態(tài)文明的重要組成部分。地方政府要認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的重要性，要積極支持國有林場(chǎng)的工作。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要遵循森林法、土地法等法律法規(guī)，不損害國有林場(chǎng)的利益。同時(shí)，還要加強(qiáng)宣傳力度，提高普通群眾的生態(tài)認(rèn)識(shí)。政府可以利用地方電視臺(tái)、標(biāo)語、廣播、宣講會(huì)等傳統(tǒng)宣傳形式，以及短視頻、微信等新媒介手段，來讓廣大群眾，尤其是國有林場(chǎng)周圍農(nóng)村村民了解到林業(yè)資源的重要性，讓村民樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展觀，積極響應(yīng)和支持政府的號(hào)召，自覺地保護(hù)樹木資源和森林環(huán)境，保護(hù)自己生活和工作的環(huán)境。其次，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格查處案件。一是國有林場(chǎng)要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法人員的能力和水平。強(qiáng)化執(zhí)法人員的責(zé)任，明確執(zhí)法人員的崗位職責(zé)和考核標(biāo)準(zhǔn)等，促進(jìn)林場(chǎng)經(jīng)營區(qū)和諧穩(wěn)定。二是林場(chǎng)要加強(qiáng)與林業(yè)公安的溝通，積極配合公安部門的工作，建立涉林案件聯(lián)合辦案機(jī)制。明確國有林場(chǎng)林政與地方公安對(duì)涉林違法案件的處置規(guī)定，明確辦案范圍，確立工作責(zé)權(quán)。嚴(yán)格按照《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)，明晰案件辦理流程，堅(jiān)決依法查處毀林和亂占林地的行為，情節(jié)嚴(yán)重的依法報(bào)送相關(guān)部門查處、追究刑事責(zé)任，有效地保護(hù)林場(chǎng)的森林資源[7]。三是加大監(jiān)督力度。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，智慧林業(yè)建設(shè)已經(jīng)步入正軌。國有林場(chǎng)可以借助遙感技術(shù)等信息手段，提高監(jiān)控精準(zhǔn)度和及時(shí)性，將涉林違法行為扼殺于萌芽狀態(tài)，減少對(duì)林場(chǎng)林地的破壞。

3.3 嚴(yán)格審批，完善國有林場(chǎng)林地管理制度

首先，嚴(yán)格國有林場(chǎng)征地管理制度。需要進(jìn)一步完善國有林地資源審批制度和規(guī)范用地行為。對(duì)國家和省重點(diǎn)工程建設(shè)和公益性建設(shè)項(xiàng)目征占用林地予以積極支持，對(duì)商業(yè)性開發(fā)項(xiàng)目征占用林地進(jìn)行嚴(yán)格審批和控制，對(duì)非征不可的土地要堅(jiān)決依法依規(guī)辦理，認(rèn)真審核立項(xiàng)批復(fù)文件與用地規(guī)劃，嚴(yán)格審查申請(qǐng)使用的林地。這個(gè)過程要公開透明、實(shí)事求是、層層上報(bào)，上級(jí)主管部門批示后再予以執(zhí)行，嚴(yán)格依法辦理征占用手續(xù)。其次，完善城郊國有林場(chǎng)林地征用補(bǔ)償制度。國有林場(chǎng)林地的征用涉及主體較多，不僅關(guān)乎林業(yè)部門很多干部職工的就業(yè)和生存問題，也關(guān)乎社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，要完善林業(yè)用地征用補(bǔ)償制度，制訂規(guī)范的、可行的征地補(bǔ)償方案，對(duì)人員安置、利益分配等事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，保證職工的利益不受損害，同時(shí)，建立科學(xué)的國有林地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，制定合理的國有林場(chǎng)林地交易價(jià)格體系，保證國有資產(chǎn)不流失。最后，落實(shí)留地安置制度。留地安置制度很好地解決了國有林場(chǎng)林地征用補(bǔ)償資金不足的難題，得到廣泛的應(yīng)用。具體來說，就是林場(chǎng)土地被征用后，政府按照約定，留一定比例的土地給林場(chǎng)，用于職工安置或者經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.4 科學(xué)經(jīng)營，提升森林經(jīng)營質(zhì)量

隨著城市的發(fā)展，城市周圍國有林場(chǎng)林地成為一種稀缺的、寶貴的資源。對(duì)林場(chǎng)土地的利用要走集約發(fā)展的道路，提高土地資源利用效率，促進(jìn)生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)文明的建設(shè)。首先，保證森林經(jīng)營管理質(zhì)量。對(duì)于林業(yè)用地而言，要從粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)化，就要遵循樹種多樣性原則，科學(xué)編制森林經(jīng)營方案。結(jié)合林地立地條件，搞好造林規(guī)劃，根據(jù)適地適樹的原則，選擇最好林地用于造林，嚴(yán)格選用良種，優(yōu)先選擇速生樹種或經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的鄉(xiāng)土樹種，使林木種類更加豐富。在植樹造林過程中，要進(jìn)行科學(xué)經(jīng)營管理，要嚴(yán)格控制樹種之間的密度，保證所有樹種都能受到充分的光合作用，保證樹種的營養(yǎng)供給，提高林木成活率和經(jīng)營質(zhì)量。同時(shí)，要加大生產(chǎn)資金、管護(hù)技術(shù)等方面的投入，和林業(yè)科研院所開展深度合作，鼓勵(lì)開展科技研究，加強(qiáng)重點(diǎn)林業(yè)科技攻關(guān)，著力推廣應(yīng)用現(xiàn)有林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。另外，還需強(qiáng)化森林病蟲害防治體系建設(shè)，提高森林病蟲害防控防治強(qiáng)度，限制病蟲害的生存環(huán)境，降低森林病蟲害發(fā)生概率，限制病蟲害發(fā)生后的擴(kuò)張范圍，提高森林經(jīng)營質(zhì)量。

4 結(jié)語

總之，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)周圍國有林場(chǎng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)日益凸顯，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建設(shè)用地需求快速增加，大量城郊國有林場(chǎng)林地轉(zhuǎn)化為非林業(yè)建設(shè)用地。與此同時(shí)，針對(duì)林場(chǎng)林地的各種涉林違法行為也不斷增加，制約了國有林場(chǎng)生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮?；诖?，今后，城市周圍國有林場(chǎng)要進(jìn)一步提高對(duì)國有林場(chǎng)森林經(jīng)營管理的重視程度，通過制訂科學(xué)的林場(chǎng)林地利用保護(hù)規(guī)劃，提高國有林場(chǎng)林業(yè)執(zhí)法力度，完善國有林場(chǎng)林地管理制度與多種經(jīng)營提升森林經(jīng)營質(zhì)量等措施，保障城鎮(zhèn)周邊國有林場(chǎng)林地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，從而為我國生態(tài)文明、物質(zhì)文明和精神文明奠定良好基礎(chǔ)。