楊曉杰 ,盧子瑩 ,張玥瀅
(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院,廣東 廣州 510000)
隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),土地城鄉(xiāng)二元體制阻礙著我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。如何應(yīng)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村土地問題,成為實(shí)現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史轉(zhuǎn)型[1]過程中最為棘手的問題之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代破解城鄉(xiāng)二元體制、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重大舉措,農(nóng)村宅基地制度是其制度框架的重要部分。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來,黨和國家高度重視宅基地制度改革。2015 年,我國正式啟動農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn);2017 年,將原有15 個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)拓展到全部33 個(gè)地區(qū)。近年來,中央一號文件多次對宅基地改革作出總體部署,2018 年、2020 年和2021 年文件明確提出:要以農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”為改革重點(diǎn),提高宅基地管理水平,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。
目前,宅基地改革存在兩大矛盾現(xiàn)象亟待解決。一是宅基地資源閑置與無序擴(kuò)張的問題。農(nóng)村人口外流嚴(yán)重,導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”。2013 年中國社會科學(xué)院數(shù)據(jù)顯示,全國宅基地面積2.7 億畝,閑置達(dá)1.14 億畝。此外,宅基地“一戶多宅”情況普遍,還出現(xiàn)了使用權(quán)“虛置”與“異化”現(xiàn)象。二是法定產(chǎn)權(quán)與事實(shí)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾[2]。宅基地入市事實(shí)與法律規(guī)定相悖,封閉的宅基地制度阻礙城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化利用,制約宅基地市場化配置。此外,宅基地流轉(zhuǎn)在司法實(shí)踐中存在“法律灰色地帶”,使得相關(guān)司法判例也存在較大差異。
鑒于此,盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán),需要建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制,要在推動“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”過渡的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能,從而進(jìn)一步帶動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文將對各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式進(jìn)行分析,探究宅基地使用權(quán)活化障礙,進(jìn)而提出解決路徑,以期有助于推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革,對宅基地制度創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)提供參考,助力鄉(xiāng)村振興。
1.1.1 浙江“義烏模式”
浙江義烏經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),“一戶多宅”、違規(guī)建宅的歷史遺留問題與用地緊張的現(xiàn)實(shí)發(fā)展問題矛盾日益突出,宅基地使用權(quán)入市需求較大,財(cái)產(chǎn)性權(quán)能亟待實(shí)現(xiàn)。2015 年,義烏在全國率先提出宅基地“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì),以明確“資格權(quán)”權(quán)屬,整治“一戶多宅”現(xiàn)象。政府依照“能發(fā)盡發(fā)、賦權(quán)讓利”的原則,規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記頒證工作;創(chuàng)新設(shè)立“集地券”有償退出制度,農(nóng)民自愿退出宅基地復(fù)墾折算成建設(shè)用地指標(biāo)[3]。
為緩解用地緊張問題,義烏在村集體內(nèi)部建立“宅基地面積供給農(nóng)戶—村集體組織—宅基地面積需求農(nóng)戶”的有償調(diào)劑模式[4];并且在不觸碰宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的前提下,積極探索使用權(quán)跨村安置機(jī)制。目前,已有1 241 間宅基地完成選位安置,解決431 戶農(nóng)戶建房問題,盤活農(nóng)村建設(shè)用地475 畝,成交總金額4.59 億元,村集體收益2.36億元[3]。
不僅如此,義烏以“宅基地入市”為核心,釋放宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。當(dāng)?shù)胤e極探索宅基地“分類處置”機(jī)制,以“是否屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線區(qū)域”和“是否舊村改造”為標(biāo)尺進(jìn)行劃分,允許不同程度的流轉(zhuǎn);充分利用農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),截至2018 年,已培育淘寶村162 個(gè),農(nóng)民每年獲得的財(cái)產(chǎn)性租金收益超過60 億元[3]。此外,義烏還率先建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系,并由政府出資建立宅基地流失風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金池,規(guī)范開展抵押貸款工作。
1.1.2 江西“余江模式”
江西余江是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū),由于缺乏完善的退出機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地“空心化”問題嚴(yán)重,且當(dāng)?shù)胤课菀?guī)劃等較為落后,宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)能的發(fā)揮更無從談起。余江通過改革建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度[5],形成了“可復(fù)制、能推廣、利修法、惠群眾”的“余江模式”[6]。
首先,政府致力于制度創(chuàng)新,先后出臺22 項(xiàng)縣級層面宅基地管理制度,并相應(yīng)制定鄉(xiāng)、村級的制度文件,初步形成縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動管理體系。各村在“一戶一宅、面積核定”的原則下,以有償使用和退出的方式解決“一戶多宅”和違規(guī)建宅等問題。據(jù)測算,余江區(qū)宅改試點(diǎn)村收回的宅基地可滿足未來10~15年的村民建房需求[7]。
其次,余江探索出了以村民事務(wù)理事會為主體的宅基地管理機(jī)制,充分發(fā)揮村民自治的基層堡壘作用。政府賦予理事會12 項(xiàng)權(quán)力清單和15 項(xiàng)職責(zé)清單[7],在全縣1 040 個(gè)自然村建立村民事務(wù)理事會隊(duì)伍。此外,在2015 年12 月,余江搭建“1+N”美麗鄉(xiāng)村綜合改革平臺,選擇20 個(gè)行政村172 個(gè)自然村作為試點(diǎn)[8],“一改促六化”,以當(dāng)?shù)伛R荃鎮(zhèn)為代表的“一村一品”建設(shè)成效顯著。
1.2.1 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式比較分析
由于浙江義烏和江西余江的區(qū)位因素、宅基地面臨問題等方面各有差異,二者所采用的改革模式、改革重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑也各有特色,具體的不同之處可歸納為以下幾點(diǎn):
1)宅基地改革的核心不同。面對城市發(fā)展用地緊張而農(nóng)村土地閑置的矛盾,如何提高土地資源利用效率,解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)用地供需問題,提高土地經(jīng)濟(jì)效益是義烏改革的核心[9]。余江人口外流嚴(yán)重,“空心村”是宅基地整治面臨的最大問題。相較于發(fā)揮財(cái)產(chǎn)性權(quán)能,余江改革核心為促進(jìn)“宅基地退出”,其改革目的更多是落實(shí)村莊規(guī)劃,包括編制村莊規(guī)劃、拆除“空心房”等內(nèi)容。
2)宅基地改革的模式不同。由于兩地的改革核心不同,浙江義烏形成“市場主導(dǎo)”模式,江西余江則形成“政府引導(dǎo)+村集體自組織”模式。義烏“市場主導(dǎo)”模式以市場為切入口,將宅基地按照城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃進(jìn)行劃分,并允許分類進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),進(jìn)而顯化其財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。而余江采取“政府引導(dǎo)+村集體自組織”模式,政府權(quán)威與村集體自組織激勵(lì)雙管齊下進(jìn)行改革,堅(jiān)持宅基地?zé)o償配置的福利性原則,充分保障農(nóng)民權(quán)益。
3)宅基地改革的實(shí)現(xiàn)路徑不同。在退出機(jī)制上,義烏推行“變現(xiàn)式”退出模式,通過“集地券”方式,運(yùn)用市場化手段,顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。余江在自愿、有償?shù)幕驹瓌t下,采取“置換式”退出模式,針對農(nóng)民不同退出情況制定了相應(yīng)的補(bǔ)償方案。在制度實(shí)施上,義烏由地方政府主導(dǎo),余江則是主要依賴于村級基層治理能力。在盤活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益層面,義烏推行有償使用制度,允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款;余江更多是以“一改促六化”,注重宅基地開發(fā)再利用。
1.2.2 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式現(xiàn)存問題
1)宅基地法律法規(guī)制度不健全。宅基地“三權(quán)分置”本身仍然是一個(gè)模糊的、高度不確定的、抽象的產(chǎn)權(quán)改革模型[10]。現(xiàn)今,國家對于宅基地的相關(guān)規(guī)定僅散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》等法律文件中,立法模糊,在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。譬如“一戶一宅”制度中“戶”的意涵是18 歲成年還是結(jié)婚成家,尚未統(tǒng)一,法律并無明確規(guī)定,均由各地自行規(guī)定。
2)宅基地改革資金困難。其一,宅基地有償退出資金不足。宅基地改革資金雖有宅基地有償使用費(fèi)和國家農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金撥款,但仍主要依賴于地方政府,有償退出機(jī)制對于政府財(cái)政承受能力要求較高。江西余江作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),政府財(cái)政壓力較大。其二,宅基地有償使用費(fèi)征收難度大。截至2018 年,義烏共收有償使用費(fèi)占全國試點(diǎn)地區(qū)總額的2/3 以上,但全市原732 個(gè)村中,只有128 個(gè)村處理完了農(nóng)房歷史遺留問題。截至2017 年,余江區(qū)實(shí)收有償使用費(fèi)金額僅占應(yīng)收金額的44.6%[11]。
3)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善。其一,對外流轉(zhuǎn)方式不明確。將宅基地出售給第三方的行為屢見不鮮,但在現(xiàn)今法律框架中這屬違法行為,該買賣合同無效,受讓者交易風(fēng)險(xiǎn)較大。其二,缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管。在實(shí)踐過程中,不論是合法流轉(zhuǎn),還是非法交易,基本上均由農(nóng)戶自身進(jìn)行。
2018 年中央一號文件提出,要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。而目前“資格權(quán)”在法律方面仍缺乏詳細(xì)概念和對應(yīng)主體的研究,不利于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革。我國現(xiàn)行法律規(guī)定,宅基地使用權(quán)出租、出售行為僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間互相進(jìn)行,宅基地及其上房屋流轉(zhuǎn)的收益分別歸村集體和房屋所有人享有。但在現(xiàn)實(shí)生活中,宅基地使用權(quán)的非法交易與流轉(zhuǎn)問題存在已久,農(nóng)民和村集體因收益分配而產(chǎn)生的矛盾有待解決。2019 年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62 條和第67 條雖然從法律層面明確農(nóng)村宅基地執(zhí)法部門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門,但沒有進(jìn)一步明確配套的詳細(xì)規(guī)定,使得各地在農(nóng)民住房和宅基地監(jiān)督檢查工作中,日益暴露出程序不規(guī)范、權(quán)責(zé)歸屬不明確、執(zhí)法邊界模糊、腐敗心態(tài)等問題。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)的背景下,現(xiàn)行立法與監(jiān)督規(guī)范的不完善成為宅基地制度實(shí)施的絆腳石。所有權(quán)人與使用權(quán)人之間分配流轉(zhuǎn)收益、宅基地使用權(quán)非法交易與流轉(zhuǎn)、征收過程中的權(quán)利保障和救濟(jì)等法律與現(xiàn)實(shí)相矛盾的問題,都需要現(xiàn)行立法作出回應(yīng)。同時(shí),要形成權(quán)威有效的宅基地監(jiān)管體系,從立法層面為宅基地制度實(shí)施提供指引,并建立有效的責(zé)任監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制,加強(qiáng)對宅基地的動態(tài)監(jiān)督以及對農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。
2.2.1 權(quán)力清單制度缺失
在政府行政管理職能中,宅基地管理是十分重要的一部分,《中華人民共和國土地管理法》第77 條規(guī)定了非法占有宅基地的法律后果,但在實(shí)踐中,相關(guān)法律法規(guī)并沒有落實(shí)到位,甚至在某些地區(qū)土地執(zhí)法部門形同虛設(shè)。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的建立是快速城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的要求。面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理權(quán)和農(nóng)民宅基地處分權(quán)存在缺失的現(xiàn)狀以及村集體和農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地收益分配不平衡等問題,政府權(quán)力清單制度的實(shí)行更加尊重農(nóng)民的知情權(quán),不僅提高了宅基地的利用率,同時(shí)政府受到群眾監(jiān)督,有利于防止腐敗滋生。
2.2.2 相關(guān)配套制度缺少
推動農(nóng)民市民化發(fā)展、堅(jiān)持土地集約利用是政府在開展農(nóng)村宅基地改革過程中的重要原則,但這些原則在當(dāng)前農(nóng)村宅基地盤活方面尚缺少適當(dāng)?shù)呐涮字贫龋瑢?dǎo)致理論和實(shí)際存在矛盾,從而限制了農(nóng)村土地的盤活利用。例如,農(nóng)民有償退出宅基地后前往城市落戶,他們?nèi)鄙俸线m的就業(yè)、住房制度支持,養(yǎng)老金和社會保障方面的配套制度也無法滿足需要,從而阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,農(nóng)民不能有效地將收入用作城市住房,難以與閑置宅基地的盤活協(xié)調(diào)。
傳統(tǒng)的基準(zhǔn)電壓通過帶隙基準(zhǔn)電路產(chǎn)生,即一個(gè)正溫度系數(shù)的電壓和一個(gè)負(fù)溫度系數(shù)的電壓相互補(bǔ)償?shù)玫?。?fù)溫度系數(shù)電壓通常由一個(gè)雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓得到,而正溫度系數(shù)電壓則由兩個(gè)雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓差得到[3]。文獻(xiàn)[4]基于傳統(tǒng)帶隙基準(zhǔn)電路,采用亞閾值設(shè)計(jì)方法,設(shè)計(jì)了一款溫漂系數(shù)僅為14.8 ppm/℃,功耗為68 nW的電壓源,但是該電路包含三極管和電阻,工藝兼容性較差,面積較大。文獻(xiàn)[5]取消了電阻,大大降低了版圖面積,但是依然具有三極管,工藝兼容性較差。文獻(xiàn)[6-9]是利用亞閾值MOS管的特性設(shè)計(jì)的全CMOS基準(zhǔn)電壓源電路,功耗在百nW級。
2.2.3 村莊規(guī)劃長期缺失
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,要堅(jiān)持規(guī)劃先行。2018 年,“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)”在中央一號文件中被提出,要求各地根據(jù)實(shí)際情況,因地制宜編制具體規(guī)劃或方案。然而,大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)長期缺乏切實(shí)可行的村莊規(guī)劃,浙江義烏試點(diǎn)地區(qū)存在“一戶多宅”“一戶一宅”但違建超標(biāo)、宅基地用地緊張等問題,江西余江存在“一戶多宅”“空心化”以及房屋規(guī)劃和構(gòu)造不合理等問題,都反映出缺少村莊規(guī)劃帶來的宅基地問題。
2.3.1 權(quán)力劃分不合理
《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了村民大會與村民委員會之間的關(guān)系與職權(quán),而在實(shí)踐中,由村委會受理村民提交的宅基地申請,村民大會對此不負(fù)責(zé)。為更好地落實(shí)政策制度,村委會和村民大會的權(quán)力應(yīng)當(dāng)合理分配,由村委會進(jìn)行臨時(shí)審查,村民大會享有最終決策權(quán),同時(shí)法律可以賦予村民在申請被拒絕后享有救濟(jì)的權(quán)利。
2.3.2執(zhí)行程序不規(guī)范
《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了農(nóng)村村民申請宅基地和轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)用地的條件與程序,但在實(shí)踐中,該項(xiàng)規(guī)定在大多數(shù)地區(qū)都沒有貫徹落實(shí)到位,存在許多不規(guī)范的方面。例如,農(nóng)民已經(jīng)出售宅基地及其上房屋,仍批準(zhǔn)農(nóng)民獲得新宅基地;在規(guī)定無償取得宅基地的情況下,農(nóng)民選擇宅基地的不同地段卻需要支付不等對價(jià),這不僅增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),也違背宅基地保障農(nóng)民居住權(quán)的本意。
2.4.1 思想觀念不一致
隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷加速發(fā)展,廣大農(nóng)民出現(xiàn)了階層分化而形成了不同的土地使用權(quán)主張。在廣大農(nóng)村地區(qū),宅基地主要發(fā)揮了住房保障功能;在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域以及城市近郊,農(nóng)民注意發(fā)掘宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,把宅基地用作房屋租售或其他商業(yè)用途[12]。這體現(xiàn)出不同農(nóng)民對宅基地及其上房屋的保障需求與財(cái)產(chǎn)需求的認(rèn)知和選擇出現(xiàn)差異化,對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、退出持不同態(tài)度,從而影響對相關(guān)政策的積極度和配合度。
2.4.2 監(jiān)督作用不充分
村民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體,具有對本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,也應(yīng)當(dāng)積極主動地發(fā)揮監(jiān)督作用,督促村集體更加規(guī)范遵守相關(guān)制度,保持工作服務(wù)的廉潔性。當(dāng)前農(nóng)村宅基地改革過程中,村民的作用沒有得到充分發(fā)揮,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè),發(fā)揮村民主體作用。例如,公開村民委員會和村民會議的決定,公示公告本集體內(nèi)成員申請和被批準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容,設(shè)立村民監(jiān)督通道,明確相關(guān)規(guī)定,建立專門的舉報(bào)途徑。
在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)和農(nóng)村宅基地各方面價(jià)值日益突出的背景下,對宅基地使用權(quán)的放活社會共識日益形成,通過探究健全收回再利用機(jī)制、優(yōu)化多元退出機(jī)制、設(shè)立次級用益物權(quán)等使用權(quán)放活方式,以期提高宅基地土地資源利用率,助力鄉(xiāng)村振興。
實(shí)踐中,宅基地收回權(quán)的行使存在虛置和異化兩種相互矛盾的現(xiàn)象。宅基地收回權(quán)的虛置主要表現(xiàn)為:閑置宅基地利用率低、違反“一戶一宅”的法律規(guī)定。宅基地收回權(quán)的異化主要通過以下兩種形式體現(xiàn):一是政府強(qiáng)制農(nóng)民接受收回計(jì)劃;二是施加間接壓力,使農(nóng)民非自愿退出宅基地[13]。為解決這種現(xiàn)象,宅基地的收回需要明確啟動主體、決定主體,彌補(bǔ)表決、公示、監(jiān)管程序的空白,規(guī)范收回條件及補(bǔ)充措施,探索收回再利用的有效路徑,對不同類型的閑置宅基地采取不同的收回再利用方式。
一方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回已閑置兩年以上,其上無房屋或輔助用房及附屬設(shè)施的農(nóng)村宅基地,收回后的宅基地既可以重新分配給申請并符合建房條件的村民,以滿足農(nóng)村村民的住房需求,也可以用于建設(shè)各種農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施和配套設(shè)施,滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地需求。
另一方面,對于其上有房屋或輔助用房及附屬設(shè)施的閑置農(nóng)村宅基地,可以通過兩種方式提高宅基地利用率。第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法定程序收回喪失居住保障功能的宅基地,重新分配給村民合法自建房屋或者依規(guī)定復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地;第二,鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民發(fā)揮主觀能動性,結(jié)合宅基地的居住功能,充分利用空置的宅基地,探索多樣化盤活利用方式。
提高農(nóng)村閑置土地資源利用率的關(guān)鍵在于適度放開宅基地使用權(quán),其中優(yōu)化宅基地退出機(jī)制是必不可缺的一環(huán)。我國國土資源管理部門應(yīng)大力支持各地探索實(shí)踐宅基地多元化自愿退出機(jī)制,諸如陜西西安高陵區(qū)、江蘇常州、重慶巴南區(qū)探索的模式都為優(yōu)化多元化退出機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前宅基地退出制度還面臨著一些問題,如農(nóng)戶退出宅基地的積極性不高、政府補(bǔ)助資金不足、農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度不完善等。需要對地方政府土地統(tǒng)一收儲方式、農(nóng)戶土地自主租賃方式、農(nóng)村宅基地作價(jià)入股方式三種模式進(jìn)行對比研究,進(jìn)一步優(yōu)化研究多元化退出機(jī)制,探索多種農(nóng)村養(yǎng)老模式、摸索多途徑為農(nóng)民提供住房保障、加快城鄉(xiāng)社保一體化統(tǒng)籌改革等各項(xiàng)措施,建設(shè)完善農(nóng)村社會保障配套體系。如浙江義烏試點(diǎn)地區(qū)通過復(fù)墾宅基地,形成“集地券”有償退出模式,“集地券”采取掛牌拍賣、競價(jià)等方式交易,或由政府按設(shè)立的最低保護(hù)價(jià)收購。
優(yōu)化宅基地退出機(jī)制,要回應(yīng)農(nóng)民階層分化背景下不同農(nóng)民對住房財(cái)產(chǎn)與居住保障的不同需求,探索多元化退出機(jī)制,摸索完善不同的補(bǔ)償規(guī)則,如貨幣補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)類補(bǔ)償方式、“土地安置+貨幣”補(bǔ)償?shù)日鞯匮a(bǔ)償方式,調(diào)動不同需求的農(nóng)民的積極性。制定相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以不同地域的合理價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償,保障公平性[14]。
設(shè)定次級用益物權(quán)的方式在我國改革試點(diǎn)中積累了一定經(jīng)驗(yàn)。浙江德清和義烏即采取“所有權(quán)+資格權(quán)+次級用益物權(quán)”模式,鼓勵(lì)在宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地后,由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地使用權(quán),第三方取得該建設(shè)用地使用權(quán)需要向集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定比例的費(fèi)用。
設(shè)立次級用益物權(quán)后的宅基地權(quán)利體系為所有權(quán)、使用權(quán)、次級使用權(quán)[13],宅基地使用權(quán)上的次級使用權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、贈予、抵押、繼承等方式流轉(zhuǎn),相對于宅基地資格權(quán),宅基地次級使用權(quán)的取得人不受限制,該取得人可以在宅基地使用權(quán)權(quán)能范圍內(nèi)行使權(quán)利,從而滿足多層次的需求。宅基地使用權(quán)人分出一部分權(quán)利給次級使用權(quán)取得人,到達(dá)約定期限時(shí)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)完整,這在不與法律相矛盾的同時(shí),又提高了宅基地資源利用效率,發(fā)揮了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
作為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一的貴州湄潭,針對一些農(nóng)民將自有住房一部分出租用于農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營活動的現(xiàn)實(shí),因地制宜,探索實(shí)踐了宅基地用途調(diào)整的分割登記入市模式,為我國宅基地改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。該模式通過分割登記宅基地中用作存儲和商業(yè)等部分的綜合類集體經(jīng)營性建設(shè)用地,使該部分宅基地具有出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能,在保障宅基地居住功能的同時(shí),盤活利用宅基地。這一模式打破了農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的屏障,更好地完善了宅基地經(jīng)營功能所具備的權(quán)利,包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等形式。分割并行使用機(jī)制特別適合在宅基地面積大、具備一定區(qū)域資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方發(fā)展,這一模式不但為農(nóng)民宅基地入市和盤活利用提供了參考,推動了農(nóng)村宅基地改革的理論創(chuàng)新,而且平衡兼顧了農(nóng)村宅基地的保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,增加了農(nóng)民收入,有利于農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,助力推動鄉(xiāng)村振興。
宅基地制度改革是我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的重要一環(huán),對鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。然而現(xiàn)有宅基地制度落后于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工落戶的時(shí)代背景,致使宅基地被大量閑置。課題組通過對各地的實(shí)踐模式進(jìn)行分析總結(jié),發(fā)現(xiàn)浙江義烏和江西余江均基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況,回應(yīng)對宅基地及農(nóng)房資源盤活利用的現(xiàn)實(shí)需求,凸顯宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益。但在探索中發(fā)現(xiàn),宅基地集體所有權(quán)與資格權(quán)的規(guī)范與法律界定并未進(jìn)行明確,導(dǎo)致實(shí)踐的可推廣性大大降低。分析宅基地被閑置問題的根源,是國家層面、政府層面、集體組織層面的制度構(gòu)建不足。首先,“三權(quán)分置”中的資格權(quán)缺乏法理支撐,宅基地使用權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)缺少立法回應(yīng);其次,政府對農(nóng)村宅基地的管理監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)重缺位,呈現(xiàn)出違法占用宅基地行為與宅基地閑置并存的狀態(tài);最后,宅基地取得、收回制度規(guī)范不明,集體組織難以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能。宅基地制度未來需要不斷細(xì)化收回與退出機(jī)制,盤活現(xiàn)有宅基地資源,豐富宅基地的次級用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式,探索如分割并行的使用機(jī)制,釋放宅基地潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。