李燊

（普安縣林業(yè)局，貴州 黔西南 561500）

0 引言

目前我國生態(tài)文明體制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了重要階段，政府部門提出了各項(xiàng)政策意見，要求完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，構(gòu)建完善的生態(tài)建設(shè)機(jī)制。自然保護(hù)地在生態(tài)保護(hù)工作中有著重要地位，自然保護(hù)地在國土總面積中占比高達(dá)18%，在維護(hù)生態(tài)安全方面有著重要的意義和作用，避免生物多樣性被破壞，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的服務(wù)功能。但是在自然保護(hù)地管理工作中出現(xiàn)了多頭管理的問題，沒有明確的職責(zé)制度，需要進(jìn)一步優(yōu)化自然保護(hù)地管理機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地在我國社會生態(tài)文明建設(shè)工作中有著重要意義，在功能和概念方面存在著重疊，但是也具有一定的差異，需要重視對二者關(guān)系進(jìn)行梳理，以此來為生態(tài)文明建設(shè)提供重要保障。

1 生態(tài)保護(hù)紅線的概念和發(fā)展

1.1 概念

生態(tài)保護(hù)紅線具體是指生態(tài)環(huán)境安全底線，重視構(gòu)建完善的生態(tài)保護(hù)制度體系，確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提升環(huán)境質(zhì)量安全水平，對自然資源進(jìn)行合理利用，保證人口資源和環(huán)境資源之間的平衡性，具有系統(tǒng)性和協(xié)同性的特征[1]。我國在2004 年提出了紅線，通過紅線劃定的方式制定合適的環(huán)保規(guī)劃，在2011 年首次提出生態(tài)紅線這一概念，將生態(tài)保護(hù)紅線定義為按照法律要求進(jìn)行各類區(qū)域劃分的管控邊界，包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及脆弱區(qū)等，是保護(hù)國家以及個(gè)別區(qū)域生態(tài)安全的基礎(chǔ)底線。2017 年針對生態(tài)保護(hù)紅線的概念進(jìn)行了進(jìn)一步明確，擴(kuò)大了紅線劃定區(qū)域，將其定義為整個(gè)生態(tài)空間，明確了生態(tài)紅線的定位，將其作為確保國家生態(tài)安全和穩(wěn)定性的生命線。2019 年將生態(tài)保護(hù)紅線作為在國土空間用途管理工作中的基本控制線，對其概念范疇進(jìn)行了擴(kuò)大。

1.2 發(fā)展特點(diǎn)

生態(tài)保護(hù)紅線并不只是利用紅線將某一區(qū)域進(jìn)行劃定，在劃定紅線后不代表不能進(jìn)行各類人為活動，只是針對劃定區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展和國家政策形成了協(xié)同更新的模式，隨著政策的不斷更新生態(tài)保護(hù)紅線涉及范圍也逐漸擴(kuò)大，其定位也逐步得到了強(qiáng)化，體現(xiàn)了我國對生態(tài)文明社會建設(shè)的重視程度以及不同階段的具體改革成果。在定位方面生態(tài)保護(hù)紅線最初屬于環(huán)保專項(xiàng)策略，之后通過對生態(tài)保護(hù)紅線概念進(jìn)行提取，使其成為國土空間管控所需要遵循的基本原則以及依據(jù)。在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)需要從客觀角度出發(fā)對紅線劃定的層次性以及復(fù)雜性進(jìn)行分析，防止出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象。

2 自然保護(hù)地的概念和類型

2.1 概念

1956 年我國建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，隨后自然保護(hù)地的面積不斷擴(kuò)大，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增加。自然保護(hù)地是政府根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀以及法律規(guī)定進(jìn)行劃定的區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)包括自然生態(tài)系統(tǒng)、遺跡、景觀、資源，具有文化意義以及生態(tài)價(jià)值，是我國所擁有的重要財(cái)富，是建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵載體[2]。通過建立自然保護(hù)地可以對自然環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，積極培育各類優(yōu)質(zhì)資源，避免生物多樣性被破壞，最大可能保留生物品種。同時(shí)自然保護(hù)地也可以為人民群眾提供生態(tài)服務(wù)，供應(yīng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，滿足人們和大自然進(jìn)行接觸的需求，形成人與自然和諧相處的模式。

2.2 類型

2.2.1 嚴(yán)格保護(hù)型

嚴(yán)格保護(hù)型區(qū)域整體生態(tài)功能極其重要，具有獨(dú)特的生態(tài)價(jià)值，但是區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)處于脆弱的狀態(tài)，無法抵抗外來或者人為因素的影響，穩(wěn)定性不足，通過嚴(yán)格的保護(hù)措施確保境內(nèi)生態(tài)環(huán)境的完整性[3]。嚴(yán)格保護(hù)的目的在于保證生物多樣性，防止出現(xiàn)生態(tài)功能弱化的問題，避免在外界因素的影響下導(dǎo)致區(qū)域性質(zhì)出現(xiàn)變化，加強(qiáng)區(qū)域面積管控。例如國家公園、自然遺產(chǎn)區(qū)域、荒野保護(hù)地或者水源保護(hù)區(qū)等各種區(qū)域的核心區(qū)均屬于嚴(yán)格保護(hù)型。

2.2.2 保護(hù)為主型

保護(hù)為主型生態(tài)功能非常重要，保護(hù)地區(qū)有一定的抵抗能力，并且在受到影響之后可以自行進(jìn)行恢復(fù)更新，需要重視對其采取有效的保護(hù)措施，保證生態(tài)功能的穩(wěn)定性，在保護(hù)地面積不減小、生物多樣性穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)施保護(hù)宣傳教育，組織文化游覽活動，調(diào)動群眾的生態(tài)保護(hù)意識。在保護(hù)為主型保護(hù)地可以實(shí)施有效的科學(xué)研究，組織科研活動，通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)對自然保護(hù)地內(nèi)的各類生物進(jìn)行調(diào)查，收集優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源。

2.2.3 保護(hù)開發(fā)并重型

保護(hù)開發(fā)并重型生態(tài)價(jià)值重要，在實(shí)施保護(hù)措施的同時(shí)對自然保護(hù)地內(nèi)的資源進(jìn)行開發(fā)，在保證生態(tài)功能、生物多樣性、面積不會受到影響的同時(shí)選擇適度開發(fā)措施，形成可持續(xù)發(fā)展模式。在該類保護(hù)地內(nèi)可以實(shí)施宣傳教育，組織觀光旅游活動，為人們提供合適的娛樂休閑環(huán)境，同時(shí)也可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)活動。

3 自然保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系

自然環(huán)境已經(jīng)成為我國在社會發(fā)展過程中所關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，有效提高了保護(hù)工作效果，可以確保自然環(huán)境不會繼續(xù)受到破壞。但是在工作中各類管理人員的職責(zé)并未明確，多頭管理問題突出，保護(hù)效果無法達(dá)到預(yù)期要求，生態(tài)保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法形成協(xié)同趨勢，從而導(dǎo)致部分自然保護(hù)地的生態(tài)功能出現(xiàn)了退化的問題。生態(tài)保護(hù)紅線的提出為自然保護(hù)地保護(hù)工作開展提供了重要的理論指導(dǎo)，有利于構(gòu)建綜合化自然保護(hù)機(jī)制。要想可以進(jìn)一步提高自然保護(hù)地的保護(hù)效果，需要對生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地之間的關(guān)系進(jìn)行梳理。

3.1 將自然保護(hù)地劃入生態(tài)保護(hù)紅線

3.1.1 全部劃入

2019 年在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》內(nèi)提出應(yīng)當(dāng)對經(jīng)過評估和調(diào)整之后的自然保護(hù)地作為紅線范圍內(nèi)的區(qū)域，對紅線范圍內(nèi)的核心保護(hù)區(qū)以及其他保護(hù)區(qū)的管控模式進(jìn)行了精準(zhǔn)劃分，提出了在不同區(qū)域中的管控措施，體現(xiàn)了分區(qū)分級管控理念[4]。但是該理念和2017 年所提出的觀點(diǎn)存在一定分歧，這也體現(xiàn)了國家在國土空間規(guī)劃過程中所作出的改變，構(gòu)成了彈性管理機(jī)制，可以從空間整體角度出發(fā)進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.1.2 部分類型劃入

在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)可以針對自然保護(hù)地的類型選擇將部分劃入紅線區(qū)內(nèi)，如國家公園、開發(fā)區(qū)域需要被納入紅線范圍內(nèi)。2020 年政策提出關(guān)于國土空間規(guī)劃改革的意見，明確了主要的規(guī)劃方向以及規(guī)劃路徑，并在政策中提出需要形成聯(lián)合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)以及網(wǎng)絡(luò)化空間的開發(fā)格局。但需要注意的是和歷史文化有緊密聯(lián)系、重要的自然景觀資源區(qū)屬于網(wǎng)絡(luò)化空間的關(guān)鍵部分，跨越了其他三類空間邊界。自然保護(hù)地屬于國內(nèi)較為重要的一種自然生態(tài)系統(tǒng)，需要將保護(hù)自然生態(tài)作為重點(diǎn)，同時(shí)具備保護(hù)自然遺跡和文化景觀的作用。由此可見，現(xiàn)有政策已經(jīng)提出了需要將某一部分資源保護(hù)地納入紅線范圍內(nèi)的要求。

3.1.3 部分區(qū)域劃入

在自然保護(hù)地中并不需要將全部區(qū)域納入紅線內(nèi)，可以將部分區(qū)域劃分到紅線中。2017 年提出了生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍的規(guī)定，某些自然保護(hù)地屬于禁止開發(fā)區(qū)域，在自然保護(hù)地內(nèi)部需要針對各個(gè)區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)地評估，分析其生態(tài)功能，根據(jù)評價(jià)結(jié)果明確是否可以劃入紅線范圍內(nèi)。例如，森林公園是重要的自然保護(hù)區(qū)域之一，在其內(nèi)部可以將生態(tài)保育以及核心景觀兩類區(qū)域納入紅線范圍內(nèi)；在地質(zhì)公園中可以將地質(zhì)遺跡所在區(qū)域劃入紅線范圍內(nèi)。通過部分區(qū)域劃分可以有效避免一刀切的劃定方式，提高紅線范圍劃分的科學(xué)性[5]。

3.2 自然保護(hù)地是生態(tài)保護(hù)紅線重要組成部分

在十八屆三中全會中提出國家公園體制建設(shè)成為定向生態(tài)保護(hù)紅線的主要內(nèi)容，明確了國家公園的定位，其屬于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的關(guān)鍵構(gòu)成部分。2015 年，提出在原則上可以將所有自然保護(hù)區(qū)均劃定到生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，如果其面積較大應(yīng)當(dāng)重視對其進(jìn)行生態(tài)評估，在分析生態(tài)保護(hù)重要性后根據(jù)結(jié)果確定是否將其劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)。2017 年對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了再一步明確，需要考慮到自然保護(hù)地所具備的生態(tài)價(jià)值以及環(huán)境敏感脆弱性，通過對兩種評價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合分析和考慮完成劃定決策。通過疊加評價(jià)后應(yīng)當(dāng)包括各類國家級以及省級明令禁止不可以進(jìn)行開發(fā)的自然保護(hù)地，同時(shí)還需要包括其他嚴(yán)格保護(hù)型自然保護(hù)地，其中需要將各類保護(hù)地邊界作為落實(shí)紅線劃分的基礎(chǔ)依據(jù)。2019 年提出需要將具有一定重要生態(tài)功能、整體生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)較為脆弱的嚴(yán)格保護(hù)型區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，并且明確要求如果自然保護(hù)地出現(xiàn)改變，也需要對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行改變。通過將近10 年的探索和發(fā)展，自然保護(hù)地已然成為構(gòu)成生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的關(guān)鍵部分，明確了自然保護(hù)的總體定位。但是在對自然保護(hù)地進(jìn)行劃分時(shí)需要先對其進(jìn)行調(diào)整，并且也不能只是將自然保護(hù)地作為在紅線區(qū)域內(nèi)的子系統(tǒng)。

3.3 二者具有相互關(guān)系

3.3.1 包含關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域包括了全部的自然保護(hù)地，二者屬于在國土空間開發(fā)活動中的生態(tài)空間構(gòu)成部分，是指將所有自然保護(hù)地均納入紅線范圍內(nèi)。2019 年所提出的意見中，對紅線的定位進(jìn)行了明確，將其作為生態(tài)空間基本控制線，在對自然保護(hù)地實(shí)施整合時(shí)應(yīng)當(dāng)采取減法手段，江城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)兩類用地作為重點(diǎn)。或者將文化景觀和遺跡作為重點(diǎn)保護(hù)對象，對自然保護(hù)地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，利用國家公園或者世界遺產(chǎn)這一類歷史文化保護(hù)措施，對其實(shí)施有效保護(hù)。該模式的提出使得自然保護(hù)地成為紅線范圍內(nèi)的子系統(tǒng)，有利于提高后續(xù)自然保護(hù)地管理便利性，但是也和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中所提出的自然保護(hù)地定義存在著差異。在新型保護(hù)地的管理體系中弱化了對自然景觀和文化景觀的保護(hù)功能，個(gè)別取得了良好保護(hù)效果的自然保護(hù)地，在調(diào)整后會降低保護(hù)級別，很有可能會出現(xiàn)保護(hù)缺失的問題。保護(hù)缺失會使得自然保護(hù)區(qū)在外界因素的影響下出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)惡化的問題，后續(xù)所需要投入的補(bǔ)償成本較高。因此在調(diào)整保護(hù)級別時(shí)務(wù)必需要結(jié)合自然保護(hù)地的整體環(huán)境實(shí)施調(diào)整，考慮到后續(xù)存在的保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)問題，進(jìn)一步完善自然保護(hù)地保護(hù)措施[6]。

3.3.2 交錯(cuò)關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線以及自然保護(hù)地在某種情況下呈現(xiàn)出交錯(cuò)的關(guān)系模式。生態(tài)保護(hù)紅線所包括的自然保護(hù)地主要是指在生態(tài)空間內(nèi)部、將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)作為重點(diǎn)目標(biāo)。針對在農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間內(nèi)的自然保護(hù)地不屬于紅線范圍內(nèi)，或者自然遺跡、文化景觀屬于重點(diǎn)保護(hù)對象時(shí)，這類自然保護(hù)地也不屬于紅線區(qū)域，需要利用其他的保護(hù)措施對其實(shí)施保護(hù)。交錯(cuò)關(guān)系模式打破了特殊屬性空間之間的差異和限制，能夠確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性，并且對優(yōu)秀歷史資源進(jìn)行豐富和有效保護(hù)，順應(yīng)國土自然生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)建設(shè)的趨勢。但是在“三線意見”中提出在紅線范圍內(nèi)的自然保護(hù)地才屬于嚴(yán)格保護(hù)型，在這一思維模式的影響下出現(xiàn)了某些沒有被劃分在紅線區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)地被人為進(jìn)行過度開發(fā)的問題。交錯(cuò)模式和包含模式相比，交錯(cuò)模式更具優(yōu)勢，可以形成規(guī)范化的自然保護(hù)模式。

4 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展給自然環(huán)境造成的破壞極其嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要因素，自然保護(hù)地以及生態(tài)保護(hù)紅線的提出推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。根據(jù)自然保護(hù)地的具體情況會將其劃入生態(tài)保護(hù)紅線中，自然保護(hù)地成為生態(tài)保護(hù)紅線的主要構(gòu)成部分，二者為包含關(guān)系和交錯(cuò)關(guān)系，在對自然保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)或者開發(fā)時(shí)應(yīng)當(dāng)對生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵進(jìn)行深度分析，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線要求制定科學(xué)化的管理體系，進(jìn)一步強(qiáng)化保護(hù)效果。當(dāng)前環(huán)境的破壞問題已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重，給人們帶來了警示，在今后的工作中，需要重視發(fā)動社會群眾的主觀能動性，調(diào)動群眾主動參與保護(hù)工作中。