陳 勇

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

自本世紀(jì)初我國公安機(jī)關(guān)探索開展情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)本土化以來，通過20 年的不懈努力，我國當(dāng)前的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)無論是在構(gòu)建實(shí)施上還是在效益產(chǎn)出上，都已經(jīng)達(dá)到了較高的水準(zhǔn)，但在公安機(jī)關(guān)構(gòu)建實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的具體實(shí)踐中，還往往存在著重戰(zhàn)術(shù)、輕戰(zhàn)略的傾向，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略層面實(shí)施并未得到應(yīng)有的重視。本文擬從戰(zhàn)略的視角，探討對(duì)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的認(rèn)知，并就其核心的過程性控制進(jìn)行深入分析，提出完善情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略過程性控制的建議。

一、實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略需要高度重視過程性控制

（一）情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的內(nèi)涵

國內(nèi)外學(xué)界并沒有情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)定義。在使用相同的概念的同時(shí)，對(duì)到底什么是情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)、其目標(biāo)是什么以及如何運(yùn)作，許多學(xué)者和執(zhí)法人員仍然缺乏明確而統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。但學(xué)界普遍認(rèn)為，以信息和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)，提供了一個(gè)基于通用模型的結(jié)構(gòu)化解決問題的框架，其實(shí)施過程需要結(jié)合本國實(shí)際才能夠達(dá)到預(yù)期效果。因此，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略具有鮮明的時(shí)代性和本土性特征。例如，在英國和美國，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)產(chǎn)生的原因、目的和運(yùn)作模式是不同的：20 世紀(jì)90 年代英國肯特郡警察局率先構(gòu)建實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)時(shí)，其主要出發(fā)點(diǎn)是應(yīng)對(duì)急劇飆升的犯罪率，尤其是與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的犯罪和汽車盜竊犯罪；在美國，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)產(chǎn)生的主要觸發(fā)事件是“9?11 事件”，“9?11”事件之后的美國參考借鑒了其他國家的經(jīng)驗(yàn)，建立了一系列關(guān)于執(zhí)法情報(bào)的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，包括國土安全情報(bào)，就是一種反恐戰(zhàn)略的重要規(guī)劃［1］，而英國則以國家情報(bào)體系的模式來應(yīng)對(duì)新近的或者潛在的恐怖襲擊［2］。

雖然國內(nèi)外警學(xué)界對(duì)于情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的概念缺乏統(tǒng)一表述，但均承認(rèn)情報(bào)在警務(wù)執(zhí)法中的決定性作用及其對(duì)警務(wù)模式的顛覆性影響。而一種新的警務(wù)理論的提出必然意味著新的警務(wù)實(shí)踐范式的出現(xiàn)，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)正是以情報(bào)、決策、組織作為核心要素來重塑警務(wù)的核心機(jī)制及其要素配置：

第一，情報(bào)是決策的依據(jù)，亦貫穿于決策過程中。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)強(qiáng)調(diào)大情報(bào)、小行動(dòng)的精準(zhǔn)執(zhí)法策略，警察不能僅僅依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、直覺來做出決策，警察組織亦不能完全依賴警政長官的個(gè)人決策而發(fā)動(dòng)大規(guī)模警務(wù)行動(dòng)。只有通過系統(tǒng)化集成的情報(bào)產(chǎn)品，警察決策才能實(shí)現(xiàn)最大程度的理性化、科學(xué)化，警務(wù)資源的配置也才能更具有針對(duì)性，防止盲目行動(dòng)而造成的資源浪費(fèi)。另一方面，警察決策與情報(bào)的關(guān)系也不是簡單的等、靠、要。警察執(zhí)法既是情報(bào)的重要渠道與來源，亦是辨析情報(bào)真?zhèn)危答伹閳?bào)效能的情報(bào)過程。情報(bào)因?yàn)闆Q策需求而進(jìn)行初次生產(chǎn)，又在決策的過程中不斷加以修正，最終形成匹配警察決策場景與目標(biāo)的情報(bào)產(chǎn)品。因此，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)是情報(bào)與決策的互嵌過程，所謂情報(bào)的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)亦是從情報(bào)與決策的關(guān)系出發(fā)而加以歸納的。

第二，組織是情報(bào)生產(chǎn)的保障，亦是管理決策需求的環(huán)境。僅憑情報(bào)部門與執(zhí)法部門的自發(fā)性、耦合性配合尚不足以形成穩(wěn)態(tài)的警務(wù)模式。一方面，情報(bào)生產(chǎn)需要資源與機(jī)構(gòu)保障，這意味著在組織層面需要給予情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)以專門的組織建制與組織權(quán)力，而這需要在確定組織戰(zhàn)略時(shí)就要事先加以規(guī)劃，進(jìn)而成為警察組織常態(tài)化管理的要素；另一方面，決策如果不加以管理與引導(dǎo)，則無法釋放出有效的情報(bào)需求。事實(shí)上，傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)模式、問題導(dǎo)向警務(wù)模式亦存在情報(bào)的初級(jí)分析與運(yùn)用，但由于此類警務(wù)模式通常賦予警察較大的行動(dòng)自主權(quán)以及策略上的靈活性，警察以強(qiáng)烈的個(gè)人風(fēng)格嵌入社區(qū)治理并發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在組織層面上并沒有建立起情報(bào)對(duì)警察決策的制約與引導(dǎo)機(jī)制，也因此無法建立起情報(bào)與決策的良性互動(dòng)與穩(wěn)態(tài)運(yùn)行機(jī)制。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)正是在組織層面健全情報(bào)生產(chǎn)的全要素體系，挖掘決策的情報(bào)需求，搭建情報(bào)與決策的溝通橋梁，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在組織層面也因此可以看成是以情報(bào)為中心的警務(wù)管理模式。

（二）情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略維度

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)模式在情報(bào)、決策、組織層面的要素分解也構(gòu)成了戰(zhàn)術(shù)層面與戰(zhàn)略層面的理論分野。在戰(zhàn)術(shù)層面，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)“強(qiáng)調(diào)犯罪情報(bào)在具體警務(wù)活動(dòng)中的科學(xué)作用，在制訂預(yù)案或每一次警務(wù)專項(xiàng)活動(dòng)中，都要情報(bào)為主導(dǎo)，制定科學(xué)的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)計(jì)劃”［3］。在研究成果上要不側(cè)重于情報(bào)端（如情報(bào)收集與共享問題、情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新問題），①關(guān)于情報(bào)端的研究文獻(xiàn)，代表作有：葉瓊元，夏一雪.情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的系統(tǒng)演化機(jī)理與發(fā)展路徑［J］.中國人民警察大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（12）；王嘉良，馬駿，劉書鵬，楊夢(mèng)蝶.面向情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的交通秩序評(píng)價(jià)方法研究［C］//第十屆中國智能交通年會(huì)優(yōu)秀論文集，2015.關(guān)于執(zhí)法端的研究文獻(xiàn)，代表作有：張惠德.論情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理念下的外國人管理［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（6）；劉子豐.群體性事件處置中的危機(jī)警務(wù)研究 ——以情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式為例［D］:［碩士學(xué)位論文］.西南政法大學(xué)，2010.要不側(cè)重于決策端（如不同執(zhí)法場景與執(zhí)法對(duì)象下的情報(bào)運(yùn)用問題），雖然具體議題豐富多彩，但實(shí)質(zhì)上仍然是處理情報(bào)與決策之間的適配關(guān)系。值得注意的是,即使是類案偵破、專項(xiàng)行動(dòng)以及其他大規(guī)模警務(wù)行動(dòng)下的情報(bào)分析，其面向的仍然是情報(bào)與決策的適配關(guān)系，因此也應(yīng)當(dāng)被納入情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)術(shù)層面。

而戰(zhàn)略是在采取行動(dòng)之前所做的事情，是根據(jù)現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢等的預(yù)期決策。明茨伯格將戰(zhàn)略解釋為對(duì)未來的思考，是關(guān)于控制未來的決策，以決策系統(tǒng)的形式產(chǎn)生明確結(jié)果的形式化程序［4］。盡管警務(wù)戰(zhàn)略中的“戰(zhàn)略”一詞相較于軍事學(xué)意義上的“戰(zhàn)略”有所不同，但二者卻都具有前瞻性、系統(tǒng)性、全局性、重大性、長遠(yuǎn)性的特點(diǎn)。警務(wù)戰(zhàn)略作為特定警務(wù)活動(dòng)的整體方略，必定包括一系列目標(biāo)、方向、任務(wù)、方針、政策、手段等。換言之，“警務(wù)戰(zhàn)略涉及警察組織的長遠(yuǎn)發(fā)展，決定著警察組織的長期目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要采取的一系列行動(dòng)及計(jì)劃，以及實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略過程中所應(yīng)進(jìn)行的各項(xiàng)資源的分配?！保?］就情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)而言，可以簡單地將其“戰(zhàn)略”理解為一種管理哲學(xué)及體系化運(yùn)作的模式，既包括用于實(shí)現(xiàn)警務(wù)目標(biāo)的原則、指導(dǎo)方針等宏觀策略，也包括基礎(chǔ)廣泛、行之有效的手段、方法、路徑，還包括內(nèi)部資源和技能（也稱能力）與外部環(huán)境創(chuàng)造的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)之間的匹配。由于警務(wù)戰(zhàn)略通常是一個(gè)警察組織長期的方向和框架，它通過在變化的環(huán)境中配置資源為組織取得優(yōu)勢，并滿足利益相關(guān)者的期望［6］，因此，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略維度重在組織建制與管理過程。只有在組織層面產(chǎn)生了情報(bào)驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力，并構(gòu)建與情報(bào)驅(qū)動(dòng)相匹配的組織要素體系，才能將情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)從個(gè)案的戰(zhàn)術(shù)層面拉升到戰(zhàn)略層面，進(jìn)而完成對(duì)警務(wù)模式的重塑。

（三）情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵是過程性控制

戰(zhàn)略實(shí)施是指組織把意圖性的戰(zhàn)略謀劃向具體的組織行動(dòng)轉(zhuǎn)化從而保障實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略構(gòu)想和目標(biāo)的過程。戰(zhàn)略的實(shí)施，通常會(huì)要求組織在組織架構(gòu)、管治機(jī)制、組織文化建設(shè)、資源調(diào)動(dòng)配置、獎(jiǎng)懲體系等多個(gè)方面做出針對(duì)性的調(diào)整和變化，采取一系列響應(yīng)性的行動(dòng)。戰(zhàn)略實(shí)施歸根結(jié)底是一種實(shí)踐，實(shí)踐主體包括管理層和組織成員，實(shí)踐行動(dòng)既體現(xiàn)在組織的管理層領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)或者變更計(jì)劃，又體現(xiàn)為組織的成員為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)承擔(dān)具體的任務(wù)、開展適當(dāng)?shù)淖兏飫?chuàng)新。對(duì)于任何戰(zhàn)略而言，戰(zhàn)略實(shí)施都是戰(zhàn)略管理中最復(fù)雜、最耗時(shí)的部分，比戰(zhàn)略制定要復(fù)雜、困難得多。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略也不例外，其實(shí)施經(jīng)常伴隨著組織內(nèi)外多領(lǐng)域、多層次、多方位的調(diào)整。因此，國內(nèi)外學(xué)界和實(shí)戰(zhàn)部門普遍將實(shí)施視為情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略所有環(huán)節(jié)中最重要一環(huán)。情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施過程的“自上而下”性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性也凸顯其對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵作用?！白陨隙隆笔侵腹矙C(jī)關(guān)的管理層就戰(zhàn)略統(tǒng)一思想、達(dá)成共識(shí)之后，再向內(nèi)部各層級(jí)進(jìn)行動(dòng)員傳達(dá)，并在各個(gè)領(lǐng)域各項(xiàng)業(yè)務(wù)中具體分解、推進(jìn)落實(shí)；所謂“動(dòng)態(tài)性”，是指戰(zhàn)略實(shí)施的過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)涉及“分析、決策、執(zhí)行、評(píng)估、反饋”的過程，在達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)之前，這個(gè)過程不斷地進(jìn)行著循環(huán)往復(fù)，不斷地進(jìn)行著動(dòng)態(tài)調(diào)整；所謂“復(fù)雜性”，是指戰(zhàn)略由構(gòu)想向?qū)嵤┻\(yùn)作轉(zhuǎn)變中，既涉及發(fā)動(dòng)新戰(zhàn)略時(shí)的灌輸和培訓(xùn)，又涉及新老戰(zhàn)略的銜接與過渡；戰(zhàn)略推進(jìn)時(shí)，既涉及戰(zhàn)略的分解，又涉及戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，既需要在人員配備、組織架構(gòu)、文化建設(shè)、資源配置、激勵(lì)與控制等方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與改進(jìn)，又需要不斷地進(jìn)行控制和評(píng)估，用以控制和糾正偏差，支撐戰(zhàn)略的順利實(shí)施。國外學(xué)界和實(shí)戰(zhàn)部門在對(duì)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)行的研究揭示，21 世紀(jì)初，國外情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略普遍存在一半以上設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略從未實(shí)際實(shí)施的情況。在眾多研究討論中，學(xué)界更多地關(guān)注組織的資源分配決策隨著時(shí)間的推移與其戰(zhàn)略是否相一致這個(gè)主題，即戰(zhàn)略實(shí)施的一致性［7］。

組織戰(zhàn)略是否得到有效實(shí)施與對(duì)組織各機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)具體指標(biāo)的評(píng)價(jià)并不等同，這也是區(qū)別戰(zhàn)術(shù)評(píng)價(jià)與戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)：戰(zhàn)術(shù)評(píng)價(jià)側(cè)重于情報(bào)分析的具體方法及其實(shí)戰(zhàn)效果，例如利用大數(shù)據(jù)、特定算法來預(yù)測犯罪的策略就是一種戰(zhàn)術(shù)層面的運(yùn)用，其評(píng)價(jià)維度在于預(yù)測的準(zhǔn)確率與及時(shí)性；而情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略評(píng)價(jià)則應(yīng)該是一個(gè)全過程和系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)，除了需要提供準(zhǔn)確、有效的違法犯罪線索和信息，還需要通過情報(bào)確定戰(zhàn)略方向，做出關(guān)于警務(wù)行動(dòng)的戰(zhàn)術(shù)資源決策，并改革組織結(jié)構(gòu)。換言之，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略從技術(shù)革新開始，到組織建制和機(jī)制構(gòu)建，并最終形成管理維度上的情報(bào)循環(huán)和目標(biāo)更迭?！皩?duì)戰(zhàn)略管理工作來說，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)就是為了構(gòu)建起有效地制定和實(shí)施戰(zhàn)略的各方面力量協(xié)作配合的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?！保?］因此，為了維持戰(zhàn)略過程和戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略需要高度重視過程性控制，以便順利地完成相應(yīng)目標(biāo)并做好戰(zhàn)略實(shí)施的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。

在實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略時(shí)強(qiáng)調(diào)過程性控制，其意義主要在于以下三個(gè)方面：一是可以不斷反思戰(zhàn)略實(shí)施方案的科學(xué)性、有效性和針對(duì)性，包括以戰(zhàn)略實(shí)施所依托的管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、邏輯學(xué)等理論為依據(jù)評(píng)價(jià)方案的科學(xué)性，以公安學(xué)、管理學(xué)和心理學(xué)等理論為依據(jù)評(píng)價(jià)其有效性，以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、警情、民情、社情等實(shí)際情況為依據(jù)評(píng)價(jià)方案的針對(duì)性；二是對(duì)情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施中的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)、因果關(guān)系和技術(shù)方法等進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)內(nèi)容包括情報(bào)收集與分析、跨組織或地區(qū)的信息交流能力、針對(duì)性的方案制定與實(shí)施和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度；三是對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施起保障作用的環(huán)節(jié)、要素的評(píng)價(jià)，包括資金投入、可用（調(diào)配）資源、戰(zhàn)略在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的熟悉度、社會(huì)對(duì)該戰(zhàn)略的了解度等方面的指標(biāo)。

二、情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的過程性控制偏差

戰(zhàn)略的實(shí)施是一個(gè)涉及資源分配、機(jī)構(gòu)配置以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的宏觀體系。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略作為公安機(jī)關(guān)的組織戰(zhàn)略，在廣義上屬于政府治理的范疇和形式，不同于私主體組織戰(zhàn)略所具備的深度市場嵌入特征，因此，其戰(zhàn)略實(shí)施需要從體制機(jī)制上進(jìn)行觀察，才能發(fā)現(xiàn)其過程性控制的特點(diǎn)。

（一）頂層設(shè)計(jì)沒有理順機(jī)構(gòu)間的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系

頂層設(shè)計(jì)首先具有利益分配的功能，包括兩個(gè)方面：一是政府內(nèi)部的權(quán)力分配，即“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)政策決策權(quán)的結(jié)構(gòu)性分配，二是實(shí)質(zhì)性政策收益分配對(duì)目標(biāo)人群造成的政治資源效應(yīng)［9］。

就權(quán)力分配而言，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)建制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略特色，在頂層設(shè)計(jì)上打破傳統(tǒng)警種體系，植入新型戰(zhàn)術(shù)機(jī)構(gòu)和指揮中樞時(shí)，應(yīng)當(dāng)界分清楚機(jī)構(gòu)間的權(quán)力關(guān)系。這種權(quán)力關(guān)系反映在兩個(gè)維度上。一是管轄規(guī)則上的界分。由于情報(bào)在警務(wù)向度、廣度上的無限延展性，基于情報(bào)收集與分析而成立的“情報(bào)中心”實(shí)際上已經(jīng)具備了初查與犯罪預(yù)測的能力，是否應(yīng)當(dāng)賦予這類機(jī)構(gòu)一定范圍的案件管轄權(quán)或者行動(dòng)處置權(quán)是需要明確的問題。當(dāng)前的頂層設(shè)計(jì)并沒有回應(yīng)這一技術(shù)賦能的趨勢，實(shí)踐中的管轄仍然依照刑法罪名體系來歸屬權(quán)力，導(dǎo)致“情報(bào)中心”空有情報(bào)產(chǎn)出能力，而沒有情報(bào)落地能力，只能依賴其他警種來進(jìn)行落地排查，不但減損了執(zhí)法效率，也在一定程度上影響了“情報(bào)中心”的工作積極性。二是職責(zé)上的界分。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的機(jī)制重心是情報(bào)的收集與分析環(huán)節(jié)，這必然涉及在不同環(huán)節(jié)、不同警種之間的職責(zé)分配問題。例如，情報(bào)收集看重的是數(shù)據(jù)真實(shí)性與多源異構(gòu)特征，而不同警種收集信息可能會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)偏在、數(shù)據(jù)傾倒，①數(shù)據(jù)偏在主要是指對(duì)數(shù)據(jù)資源與權(quán)力的壟斷，數(shù)據(jù)傾倒則主要是指數(shù)據(jù)質(zhì)量的甄別存在困難，進(jìn)而逃逸數(shù)據(jù)審核責(zé)任。由此衍生出了數(shù)據(jù)鑒真、數(shù)據(jù)清洗上的職責(zé)界定問題。但當(dāng)前的頂層設(shè)計(jì)對(duì)此缺乏詳細(xì)規(guī)劃，多頭收集數(shù)據(jù)、多頭負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)檢查的局面實(shí)際上造成了數(shù)據(jù)監(jiān)督專責(zé)主體與專責(zé)機(jī)制的缺失，“情報(bào)中心”空有數(shù)據(jù)管理的職能，卻沒有對(duì)數(shù)據(jù)來源進(jìn)行核實(shí)的具體職權(quán)，亦無法對(duì)各警種的數(shù)據(jù)收集行為進(jìn)行監(jiān)督，造成了機(jī)構(gòu)間職責(zé)不清，情報(bào)的質(zhì)量把控、反饋與修正過程被中斷，其實(shí)質(zhì)是依靠原有職能分工理念對(duì)現(xiàn)有的以信息分析處理為主要工作內(nèi)容的警務(wù)整體運(yùn)行的不適應(yīng)［10］。

就資源效應(yīng)而言，機(jī)構(gòu)建制意味著資源分配的多寡，這不僅關(guān)系機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際效能，還影響到機(jī)構(gòu)在決策中的話語權(quán)。按照情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的3I 模型理論，②萊特克里菲（Ratcliffe J.H）提出的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)3I 模型包括三個(gè)組成部分：犯罪情報(bào)分析、決策和犯罪環(huán)境（crime intelligence analysis，decision-making，and criminal environment）和三個(gè)過程：詮釋、影響、駕馭（interpret，influence，and impact）。情報(bào)影響警務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵機(jī)制在于影響警務(wù)的決策［11］。因此，如何在各層級(jí)公安機(jī)關(guān)中配置情報(bào)機(jī)構(gòu)的資源和決策權(quán)重理應(yīng)是情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵要素。但在實(shí)際的組織體系和機(jī)制構(gòu)建中，頂層設(shè)計(jì)往往沒有為情報(bào)機(jī)構(gòu)劃定決策參與的路線圖，這導(dǎo)致在警務(wù)實(shí)踐中情報(bào)導(dǎo)向的戰(zhàn)略目標(biāo)逐漸弱化成了“情報(bào)是執(zhí)法保障”的實(shí)用主義邏輯，情報(bào)中心除因個(gè)案調(diào)查需求而參與執(zhí)法決策外，在更大程度上是被動(dòng)參與執(zhí)法過程；在地方刑事政策制定、治安局勢紓解等方面，情報(bào)中心參與程度更為弱化。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)運(yùn)用以及算法技術(shù)的不斷精進(jìn)，在技術(shù)、應(yīng)用與數(shù)字生態(tài)建設(shè)方面又衍生出“誰掌握數(shù)據(jù)和算法、誰來運(yùn)用數(shù)據(jù)和算法”等職責(zé)、管轄上的復(fù)合型問題。

（二）情報(bào)質(zhì)量控制不佳

國內(nèi)外學(xué)界均強(qiáng)調(diào)，情報(bào)（intelligence）與信息（information）并不等同。情報(bào)是可信信息和高質(zhì)量分析——這種分析包括審慎解讀、獲取結(jié)論——相結(jié)合的結(jié)果。警務(wù)情報(bào)工作特別是情報(bào)質(zhì)量控制是情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的靈魂和關(guān)鍵。學(xué)者Carole Gibbs 等人在研究利用情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略打擊跨國環(huán)境犯罪時(shí)指出，情報(bào)活動(dòng)是一個(gè)由指示、收集與整理、評(píng)估、分析和傳達(dá)五個(gè)環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)運(yùn)行過程［12］。這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行過程能否順暢高效，主要取決于三個(gè)條件：一是能否遵循情報(bào)工作規(guī)律和情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的需要，高質(zhì)量開展獲取信息、分析信息、形成情報(bào)和提供利用情報(bào)等工作；二是能否切實(shí)以情報(bào)為依據(jù)制定情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略，包括以前一年度情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的綜合分析、對(duì)下一年度的犯罪評(píng)估和犯罪預(yù)防等為主要依據(jù)和基礎(chǔ)制定后續(xù)情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略及其實(shí)施藍(lán)圖；三是能否切實(shí)以情報(bào)指引推進(jìn)犯罪預(yù)防與打擊工作。在情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施中，情報(bào)往往會(huì)表現(xiàn)出屬性的多質(zhì)性和質(zhì)量的多層次性，不同質(zhì)性和層次的情報(bào)對(duì)情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的作用不同，戰(zhàn)略層面情報(bào)用以指導(dǎo)全年戰(zhàn)略有序推進(jìn)，戰(zhàn)術(shù)層面情報(bào)則用以指導(dǎo)階段性以及具體的犯罪預(yù)防與打擊工作。而作為一種導(dǎo)向機(jī)制，前一年度情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的綜合分析及其基礎(chǔ)上的情報(bào)又能夠?qū)ο乱荒甓染瘎?wù)工作的重點(diǎn)、執(zhí)法資源的分配和管理方式產(chǎn)生重要影響。因此，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略中的情報(bào)既支撐了微觀層面的執(zhí)法策略（如個(gè)案偵查方法），又形塑了中觀層面特定案件的反應(yīng)機(jī)制，更能夠以戰(zhàn)略情報(bào)影響警務(wù)戰(zhàn)略。然而，公安機(jī)關(guān)在推行情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)時(shí)，往往會(huì)陷入忽視情報(bào)質(zhì)量精細(xì)化管控的誤區(qū)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.情報(bào)質(zhì)量的診斷環(huán)節(jié)不健全

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的效能主要取決于情報(bào)收集與分析的質(zhì)量，因此，診斷情報(bào)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題顯得尤為必要。公安機(jī)關(guān)個(gè)案辦理中所需要的情報(bào)與情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)中的情報(bào)并不完全一致。對(duì)于辦案辦理而言，能夠?yàn)榘讣{(diào)查提供助益的所有信息可能都具有情報(bào)屬性，甚至技術(shù)偵查中的穿透性監(jiān)控信息也是一種秘密的情報(bào)。但就情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)而言，情報(bào)不只是可供收集的元數(shù)據(jù)，更包括基于數(shù)據(jù)分析而產(chǎn)生的智力加工成果。分析是情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的重要組成部分。沒有分析，就沒有情報(bào)。情報(bào)不是收集的數(shù)據(jù)，而是收集數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的分析與評(píng)估。數(shù)據(jù)在有效分析后成為信息，信息在進(jìn)一步有效分析后才能成為情報(bào)。正如萊特克里菲所強(qiáng)調(diào)，情報(bào)分析在現(xiàn)實(shí)中往往呈現(xiàn)出DIKI①即data–information–knowledge–intelligence（數(shù)據(jù)、信息、認(rèn)知、情報(bào)）。的模式。萊氏為此用一個(gè)例子解釋了這個(gè)連續(xù)體模型：“計(jì)算機(jī)記錄是數(shù)據(jù)…當(dāng)犯罪分析員訪問數(shù)據(jù)（并對(duì)其進(jìn)行分析）時(shí)，這將成為信息…如果分析師隨后與偵探交談并分享此信息…這種集體智慧變成了認(rèn)知…最后，當(dāng)犯罪分析員和偵探將他們的認(rèn)知轉(zhuǎn)達(dá)給高級(jí)官員時(shí)，這些認(rèn)知就變成了情報(bào)。”［13］分析可以采取多種形式，這取決于管轄權(quán)和部門使命。然而，無論采取何種形式，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的核心要素始終是分析。重分析而不是簡單追求揭露犯罪、預(yù)測犯罪的元數(shù)據(jù)是情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)更高位的品質(zhì)。而當(dāng)前基層公安機(jī)關(guān)對(duì)此缺乏深刻認(rèn)識(shí)，往往將分析視為一種描述性的形式，更傾向于“計(jì)算”數(shù)據(jù)而不是“分析”數(shù)據(jù)，從而將情報(bào)質(zhì)量的診斷簡單化理解為數(shù)據(jù)的客觀性、全面性、真實(shí)性，并最終在考評(píng)負(fù)擔(dān)中將情報(bào)分析與情報(bào)管理環(huán)節(jié)湮沒在數(shù)據(jù)文牘主義中。②實(shí)踐中，對(duì)情報(bào)收集的考評(píng)往往體現(xiàn)在各種數(shù)據(jù)系統(tǒng)填報(bào)的規(guī)范性和全面性上，而數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)基本都是違法犯罪打擊活動(dòng)中的程序步驟及其最終處理結(jié)果，相對(duì)于將傳統(tǒng)的表格內(nèi)容轉(zhuǎn)化成了數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

2.缺少情報(bào)質(zhì)量診斷的會(huì)商機(jī)制

情報(bào)的質(zhì)量一方面取決于數(shù)據(jù)本身的質(zhì)量，另一方面則由數(shù)據(jù)分析的效果以及運(yùn)用的“合場景”性來體現(xiàn)。但是數(shù)據(jù)分析的過程及其與場景的契合性是一個(gè)高度技術(shù)性和專業(yè)性的診斷過程。諸如算法黑箱、算法正義以及算法效率等問題需要專家系統(tǒng)的介入才能揭示其規(guī)律性和科學(xué)性。然而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)往往并不重視情報(bào)質(zhì)量診斷的會(huì)商機(jī)制：一方面，在辦案先導(dǎo)的影響下，能用于破案的情報(bào)被假定為有效和科學(xué)的，這就使得情報(bào)分析工作在依賴于分析人員的個(gè)體經(jīng)驗(yàn)和隱性知識(shí)的同時(shí)，更加容易忽略情報(bào)質(zhì)量評(píng)價(jià)的一般性指標(biāo)體系建構(gòu)，從而在更高層面上喪失系統(tǒng)性情報(bào)反饋和修正的機(jī)會(huì)與能力；另一方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的技術(shù)性隊(duì)伍建設(shè)尚有不足，與傳統(tǒng)的較為成熟的物證檢驗(yàn)專家團(tuán)隊(duì)相比，情報(bào)分析方面的人才隊(duì)伍數(shù)量少、規(guī)模小，高端人才奇缺，結(jié)構(gòu)也不盡合理，人才梯隊(duì)建設(shè)不夠，整體表現(xiàn)為人才匱乏。受此影響，一些公安機(jī)關(guān)往往將情報(bào)分析的診斷“警種化”，即以具體的技術(shù)類別來定義情報(bào)產(chǎn)出的質(zhì)量，如技術(shù)偵查是不是能得到與案件直接相關(guān)的證據(jù)、網(wǎng)絡(luò)偵查是不是能精確定位IP 地址，在綜合類的情報(bào)分析層面卻鮮有技術(shù)人才支撐，“警務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)部門與業(yè)務(wù)部門尚未形成雙向互動(dòng)、融合的工作機(jī)制?！保?4］缺乏戰(zhàn)略層面情報(bào)診斷的會(huì)商機(jī)制，其直接后果是情報(bào)質(zhì)量的診斷往往被簡化成執(zhí)法技術(shù)使用的熟練程度或者案件偵辦中的證據(jù)轉(zhuǎn)化等戰(zhàn)術(shù)性評(píng)價(jià)維度，嚴(yán)重影響了情報(bào)反饋和修正能力建設(shè)。

3.情報(bào)質(zhì)量缺乏權(quán)威的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略駕馭社會(huì)治安局勢的效力，有賴于與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的結(jié)合度，因此，情報(bào)質(zhì)量的評(píng)價(jià)也必須結(jié)合當(dāng)?shù)刂伟矤顩r才能進(jìn)行合理診斷，這意味著情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)需要在本地化的不斷實(shí)踐中建構(gòu)形成比較權(quán)威的質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。但在具體實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)普遍缺乏權(quán)威的情報(bào)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，過度依賴第三方技術(shù)支撐，對(duì)情報(bào)質(zhì)量的評(píng)估手段常常局限于硬件效能的好壞，如在分析監(jiān)控視頻情報(bào)時(shí)，仍以視頻的點(diǎn)位、分辨率以及留存量作為視頻偵查效能的主要參考系。這實(shí)際上是以硬件指標(biāo)替換情報(bào)指標(biāo)，而這些硬件指標(biāo)又大多來源于公安機(jī)關(guān)自身的政府采購指標(biāo)，對(duì)情報(bào)質(zhì)量的評(píng)價(jià)有意無意地與考評(píng)第三方產(chǎn)品的技術(shù)性能畫上了等號(hào)，考評(píng)對(duì)象發(fā)生了“位移”。在戰(zhàn)略層面上，也極少有公安機(jī)關(guān)可以澄清數(shù)據(jù)算法性能、情報(bào)分析與本地治安局勢之間的相關(guān)性及其內(nèi)在邏輯，在過程性控制中難以體現(xiàn)出情報(bào)這一要素的戰(zhàn)略功用，也就必然難以形成情報(bào)質(zhì)量的權(quán)威認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

（三）情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃不明晰

組織戰(zhàn)略的實(shí)施需要根據(jù)組織結(jié)構(gòu)和組織能力規(guī)劃組織發(fā)展的階段性目標(biāo)，其內(nèi)驅(qū)動(dòng)力是問題導(dǎo)向下的組織自我革新?！半S著環(huán)境動(dòng)態(tài)性的不斷增加，組織所面臨的不確定性也逐漸增加?！保?5］在英國和美國，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的觸發(fā)事件和內(nèi)在動(dòng)力各有不同，但都追求高效和有效，都旨在建立一種更加貼合形勢變化、更為主動(dòng)的治安模式，以便解決犯罪底數(shù)不清、工作被動(dòng)等問題以及案件串并上的信息壁壘等人力型辦案模式下的實(shí)踐難題，其驅(qū)動(dòng)力在于直面社會(huì)急速變遷對(duì)警務(wù)工作所帶來的挑戰(zhàn)。在我國，隨著社會(huì)治理體系的變革、犯罪形勢的變化，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)、外部環(huán)境已悄然發(fā)生改變，但一些公安機(jī)關(guān)的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)卻呈現(xiàn)出定位不明、供給失衡、存在路徑依賴等諸多戰(zhàn)略規(guī)劃問題。

1.戰(zhàn)略需求定位不明

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在本質(zhì)上屬于主動(dòng)性反應(yīng)機(jī)制，有賴于明晰的戰(zhàn)略需求引領(lǐng)機(jī)制建構(gòu)。換言之，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)只有聚焦風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和社會(huì)趨勢等戰(zhàn)略需求，才能更好地分配調(diào)度資源，確保積極干預(yù)的最佳機(jī)會(huì)和成效。當(dāng)前，我國犯罪形勢發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，以八類案件為代表的嚴(yán)重暴力犯罪案件不斷降低，而網(wǎng)絡(luò)犯罪、行政犯等不斷躍升，這使得公安機(jī)關(guān)的犯罪抗制策略必須進(jìn)行戰(zhàn)略上的更新。非接觸性犯罪發(fā)生在虛擬空間，它給犯罪者提供靈活的時(shí)間與潛在受害者接觸，受真實(shí)時(shí)空環(huán)境的約束作用較?。?6］。這使得過往信息化偵查所具有的對(duì)真實(shí)空間的捕捉能力大打折扣，如何在信息異動(dòng)點(diǎn)不清晰、不規(guī)律的情況下開發(fā)網(wǎng)絡(luò)犯罪抗制的情報(bào)需求成為實(shí)踐的難點(diǎn)。盡管在多年探索中形成了一些抗制網(wǎng)絡(luò)犯罪的成功經(jīng)驗(yàn)，諸如詐騙識(shí)別與人工干預(yù)機(jī)制、斷卡行動(dòng)等，但這些措施更多的是依賴平臺(tái)技術(shù)自律與刑法義務(wù)的擴(kuò)大，公安機(jī)關(guān)自身的情報(bào)導(dǎo)向機(jī)制卻并沒有發(fā)揮顯著作用。就行政犯而言，其追訴難點(diǎn)并不在于查明人，而在于證明事，尤其是行政違法的前置性［17］造就了獨(dú)有的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的難題，而這并不是過往信息化偵查的優(yōu)勢所在。與此同時(shí)，我國社會(huì)治理體系亦發(fā)生了根本性變化。近年來隨著政府與市場關(guān)系的深刻調(diào)整和不斷重塑，社會(huì)的利益表達(dá)與分配機(jī)制更趨完善，長期以來緊繃的社會(huì)維穩(wěn)壓力得到大幅度紓解，在應(yīng)對(duì)維穩(wěn)需求方面，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的驅(qū)動(dòng)力在相應(yīng)減弱，其他新的社會(huì)治理需求和治理改革卻在興起，比如新時(shí)代國家安全治理體系和治理能力建設(shè)、全面深化政法改革等，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)如何回應(yīng)這些治理需求和改革要求，卻往往沒有戰(zhàn)略上的考量，戰(zhàn)略規(guī)劃滯后。

2.情報(bào)供給結(jié)構(gòu)不平衡

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在功能上應(yīng)當(dāng)多元化，以便滿足不同層次、不同領(lǐng)域的警務(wù)活動(dòng)。但是，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)目前卻呈現(xiàn)出了重打擊與偵查、輕預(yù)防與治理的傾向。比如，在實(shí)施情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)時(shí)，公安機(jī)關(guān)往往以信息化偵查、智慧偵查為主要情報(bào)開發(fā)方向，忽視其作為頂層規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性，在犯罪預(yù)防、治安綜合治理以及警民關(guān)系構(gòu)建上，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)并沒有體現(xiàn)出其應(yīng)有的有效性和高效性。借助于公安大數(shù)據(jù)平臺(tái)，憑著“足不出戶”的辦案優(yōu)勢，許多基層公安派出所不再注重原有的社區(qū)關(guān)系維護(hù)，轉(zhuǎn)而將社區(qū)看成了數(shù)據(jù)的來源和預(yù)防犯罪的數(shù)據(jù)渠道，社區(qū)警務(wù)旨在維護(hù)警民關(guān)系、獲得社區(qū)本地情況的工作機(jī)制被數(shù)據(jù)收集行為所替代，漸呈萎縮趨勢。事實(shí)上，盡管情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)誕生之初就與社區(qū)警務(wù)在目標(biāo)取向與核心內(nèi)容上存在差異［18］，但二者并不存在根本上的不兼容，社區(qū)警務(wù)本身就是基層治理體系的重要組成部分，其貢獻(xiàn)的治理內(nèi)容并非完全能為公安大數(shù)據(jù)平臺(tái)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)所囊括，在涉及信訪、維穩(wěn)、民事糾紛調(diào)處時(shí)，社區(qū)警務(wù)的潛在效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“冰冷”的數(shù)據(jù)功能。在這些治理問題仍將持續(xù)存在的現(xiàn)實(shí)條件下，不應(yīng)當(dāng)將情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)與社區(qū)警務(wù)對(duì)立起來，不應(yīng)當(dāng)只從打擊層面去理解情報(bào)導(dǎo)向的長遠(yuǎn)價(jià)值。實(shí)際上，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的初始概念雖源自刑事司法領(lǐng)域，但并非只有那些能被結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)才是情報(bào)或是情報(bào)的基礎(chǔ)，那些具有治理價(jià)值的、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)同樣可以成為情報(bào)產(chǎn)品。通過情報(bào)信息來支撐和發(fā)展社區(qū)警務(wù)亦是一種融合方式。而目前我國情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在此方面存在著嚴(yán)重“偏科”。如果情報(bào)只服務(wù)于違法犯罪打擊活動(dòng)，則實(shí)際上拉低了情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略品質(zhì)。

3.情報(bào)導(dǎo)向機(jī)制存在路徑依賴

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)以信息和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，借助于社會(huì)信息化浪潮，能夠更加有效地預(yù)判和明晰犯罪趨勢、模式，預(yù)防和打擊犯罪活動(dòng)，科學(xué)調(diào)整警方資源部署。與以往的警務(wù)模式相比，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)更像是一場創(chuàng)新革命和啟迪，且具有統(tǒng)一性和管理廣度，在預(yù)防、減少和控制犯罪與混亂方面的良好表現(xiàn)，使情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)迅速得到了各國警界特別是決策者的認(rèn)同。因此，作為一種被認(rèn)為是過去數(shù)十年里警務(wù)領(lǐng)域最重要的創(chuàng)新和發(fā)展的警務(wù)模式，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在進(jìn)行政策擴(kuò)散時(shí)有著強(qiáng)烈的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。這種先天的驅(qū)動(dòng)力體現(xiàn)為對(duì)違法犯罪打擊的指標(biāo)化考核，建構(gòu)在諸如發(fā)案率、破案率、起訴率等制約和影響警察執(zhí)法策略的重要因素之上，其本質(zhì)是公共組織對(duì)績效考核的敏感性。建構(gòu)在績效考核之上的政府行為不僅提升了科層理性，也便于上級(jí)政府在“委托—代理”關(guān)系中對(duì)下級(jí)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督。由于初始階段的情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)可以將情報(bào)與有關(guān)考核指標(biāo)直接關(guān)聯(lián)起來，基層公安機(jī)關(guān)作為政策受眾自然會(huì)推動(dòng)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的落實(shí)，導(dǎo)向機(jī)制自然也是以情報(bào)與上述指標(biāo)的正向關(guān)系為核心。但隨著犯罪形勢發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，情報(bào)導(dǎo)向的這一正向關(guān)聯(lián)機(jī)制正在走弱，而新的關(guān)聯(lián)機(jī)制又沒有完全建立起來，這使得情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)出現(xiàn)了驅(qū)動(dòng)力瓶頸。值得注意的是，在公安機(jī)關(guān)持續(xù)向智慧警務(wù)投入資源的背景下，為了能體現(xiàn)情報(bào)導(dǎo)向的政策價(jià)值，原有的以指標(biāo)為核心的導(dǎo)向機(jī)制仍然可能會(huì)不斷深化，這種維持指標(biāo)考核的驅(qū)動(dòng)力在給情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略帶來新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也會(huì)在某種程度上進(jìn)一步加劇情報(bào)供給結(jié)構(gòu)的不平衡，并為一些基層選擇性執(zhí)法以及盲目開展專項(xiàng)行動(dòng)等現(xiàn)象提供土壤。這種路徑依賴如果持續(xù)存在并不斷深化，必然會(huì)帶來“報(bào)酬遞減”的效果，產(chǎn)生更多負(fù)面效應(yīng)。

三、強(qiáng)化情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的過程性控制的路徑

（一）樹立情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略觀

相較于戰(zhàn)術(shù)層面，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在機(jī)構(gòu)建制、質(zhì)量控制以及情報(bào)規(guī)劃等戰(zhàn)略層面有著更為豐富的內(nèi)容，且會(huì)隨著技術(shù)精進(jìn)、環(huán)境形塑以及警事治理體系的變化，在戰(zhàn)略內(nèi)容與戰(zhàn)略重點(diǎn)方面進(jìn)一步拓展。因此，理解并樹立情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略觀對(duì)于決策層面而言尤為重要。一方面，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略是一個(gè)系統(tǒng)工程，由戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施和實(shí)施評(píng)估等三個(gè)部分組成，三者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)又相互制約。其中，戰(zhàn)略制定包括戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施方案、實(shí)施原則和實(shí)施保障等，實(shí)施評(píng)估包括評(píng)估、評(píng)估反饋和戰(zhàn)略修正三個(gè)環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的公安機(jī)關(guān)情報(bào)警務(wù)戰(zhàn)略在實(shí)施中應(yīng)表現(xiàn)為三個(gè)“正相關(guān)”，即：與中央政法工作的政策和戰(zhàn)略對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的支持呈正相關(guān)，與所在地方政府對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的支持呈正相關(guān)，與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部架構(gòu)、環(huán)境對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的支持呈正相關(guān)。另一方面，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略需要持續(xù)開發(fā)、不斷進(jìn)化，超越基本規(guī)劃和優(yōu)先級(jí)設(shè)置的常規(guī)流程，為包括執(zhí)行能力評(píng)估、基于現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的選項(xiàng)以及開發(fā)可行且靈活的循環(huán)績效管理系統(tǒng)等做大量的準(zhǔn)備工作［19］，這有助于解決不利于情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的各種問題，如自上而下的管理風(fēng)格不一致、戰(zhàn)略意圖不明確、互相沖突的優(yōu)先事項(xiàng)、效率低下的管理團(tuán)隊(duì)、較差的垂直溝通、跨部門或職能的協(xié)調(diào)能力不足、領(lǐng)導(dǎo)技能發(fā)展不足等，從而建立和維護(hù)對(duì)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的正確認(rèn)知，促進(jìn)學(xué)習(xí)，推動(dòng)實(shí)踐。此外，樹立情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略觀還有助于形成戰(zhàn)略實(shí)施中的問題意識(shí)，即將戰(zhàn)略問題轉(zhuǎn)化成不同層次、不同維度的管理問題，落實(shí)到戰(zhàn)略實(shí)施的過程中，確保過程性控制有的放矢，助推情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化完善基于情報(bào)導(dǎo)向的內(nèi)部權(quán)責(zé)分配

戰(zhàn)略實(shí)施的成效與內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配息息相關(guān)。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施，需要處理好兩種至為重要的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是情報(bào)機(jī)構(gòu)與案件辦理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)必然會(huì)產(chǎn)生以情報(bào)產(chǎn)品生產(chǎn)為中心的組織機(jī)構(gòu)，這與傳統(tǒng)的以案件辦理為中心的警種配置和機(jī)構(gòu)組織有一定的不匹配性。在情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的總體政策目標(biāo)下，情報(bào)中心絕不應(yīng)當(dāng)被視為是執(zhí)法輔助機(jī)構(gòu)。盡管賦予情報(bào)中心案件管轄權(quán)的設(shè)想在當(dāng)下顯得較為激進(jìn)，但探索賦予其情報(bào)指令權(quán)以及對(duì)指令執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)則是相對(duì)合理且必要的。情報(bào)中心的指令權(quán)力體系意在帶動(dòng)具體辦案部門圍繞情報(bào)產(chǎn)品展開工作，從而提升情報(bào)的傳播能力和傳播影響力［20］。二是專責(zé)情報(bào)人員與案件辦理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。由于情報(bào)的產(chǎn)出通常涉及多個(gè)部門的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析人員又往往不在一個(gè)部門，為了避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡或者人員、部門缺位、越位等情形，專職情報(bào)人員不應(yīng)當(dāng)只配置在情報(bào)中心機(jī)構(gòu)中，辦案部門以及與情報(bào)環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)的其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)設(shè)有專職或者兼職情報(bào)人員，由情報(bào)中心負(fù)責(zé)考核和管理。這種做法的好處是，既可以搭建橋梁紐帶、強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，又可以在情報(bào)產(chǎn)生運(yùn)轉(zhuǎn)的全流程中實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人到崗。

（三）強(qiáng)化情報(bào)質(zhì)量認(rèn)知與管控

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的控制重點(diǎn)是情報(bào)質(zhì)量，對(duì)情報(bào)質(zhì)量的管控關(guān)系到情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)能否形成良性的自循環(huán)機(jī)制，從而為戰(zhàn)略實(shí)施和后續(xù)情報(bào)規(guī)劃提供基礎(chǔ)保障。強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的情報(bào)質(zhì)量管控，需要優(yōu)先重視兩個(gè)維度：一是修正情報(bào)質(zhì)量的認(rèn)知評(píng)價(jià)偏差。這首先需要擺脫純粹的技術(shù)性思維，即情報(bào)等同于技術(shù)裝備的觀念，將情報(bào)質(zhì)量的評(píng)價(jià)與情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的要素、情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的目標(biāo)（高階/低階目標(biāo)，長遠(yuǎn)/階段目標(biāo)，抽象/具化目標(biāo)）等相關(guān)聯(lián)。比如，智慧偵查強(qiáng)調(diào)早期干預(yù)和主動(dòng)核實(shí)，這就需要警務(wù)系統(tǒng)就情報(bào)能在多大程度上引領(lǐng)偵查工作的主動(dòng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于主動(dòng)偵查本身包含了試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，因而情報(bào)質(zhì)量的評(píng)價(jià)就不能僅僅落位在案件的立案轉(zhuǎn)化率上，需要從戰(zhàn)略層面審視情報(bào)對(duì)偵查啟動(dòng)的激發(fā)能力、情報(bào)對(duì)偵查資源部署的決定性作用，甚至是對(duì)案件決策者的影響程度［21］。而這些評(píng)價(jià)指標(biāo)并不只適用某個(gè)特定案件，它反映了情報(bào)導(dǎo)向機(jī)制的強(qiáng)弱，也搭建了情報(bào)質(zhì)量與警務(wù)戰(zhàn)略之間的橋梁。二是建立跨部門、跨系統(tǒng)的會(huì)商評(píng)價(jià)制度。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)日趨邁向深度融合，情報(bào)產(chǎn)品也日益面臨著深陷技術(shù)“黑箱”的風(fēng)險(xiǎn)，無論是情報(bào)如何產(chǎn)出還是情報(bào)如何正確使用，都在相當(dāng)程度上超出了管理者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)框架。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)的情報(bào)運(yùn)轉(zhuǎn)過程，包括收集、分析、儲(chǔ)存、傳達(dá)等環(huán)節(jié)，任何一環(huán)出現(xiàn)問題都有可能導(dǎo)致情報(bào)質(zhì)量下降、情報(bào)運(yùn)轉(zhuǎn)中斷。因此，建立跨部門、跨系統(tǒng)的會(huì)商評(píng)價(jià)制度，對(duì)于加強(qiáng)情報(bào)質(zhì)量管控極為重要。這有助于超越系統(tǒng)、部門或環(huán)節(jié)的局限，以多邊能力、多元視角來發(fā)現(xiàn)情報(bào)運(yùn)轉(zhuǎn)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和易錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)可以探索將較為成熟的情報(bào)工作例會(huì)等形式拓展為情報(bào)質(zhì)量評(píng)價(jià)的會(huì)商制度，由原有的偶發(fā)性的、事后的、非制度化的情報(bào)糾錯(cuò)過程升級(jí)為周期性的、事前部署的、制度化的情報(bào)質(zhì)量控制過程。而當(dāng)情報(bào)內(nèi)容涉及維穩(wěn)、反恐以及個(gè)人信息保護(hù)等跨系統(tǒng)事項(xiàng)時(shí)，則可以由相應(yīng)機(jī)關(guān)牽頭構(gòu)建跨系統(tǒng)的會(huì)商制度，在訂立各參與主體信息權(quán)限與參與程序的基礎(chǔ)上，共同擬定情報(bào)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和反饋方法。

（四）推進(jìn)情報(bào)供需端改革

情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的高質(zhì)量實(shí)施，與情報(bào)需求和供給的匹配性強(qiáng)相關(guān)、正相關(guān)。深入推進(jìn)情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)戰(zhàn)略，必須高度重視情報(bào)需求端、供給端的改革。就需求端而言，需要拓展情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的戰(zhàn)略定位。一是根據(jù)犯罪形勢變化調(diào)整情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的規(guī)劃重點(diǎn)。在犯罪類型發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的情況下，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)最初的“管控人而不是案件”的思想需要進(jìn)行相應(yīng)更迭。網(wǎng)絡(luò)犯罪抗制場域中的情報(bào)早已實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社區(qū)、警方的數(shù)據(jù)融合交互，基于犯罪預(yù)防目的的情報(bào)分析不再只是警方的職責(zé)，跨系統(tǒng)的社會(huì)大情報(bào)犯罪治理體系正在形成，公安機(jī)關(guān)如何組織、引導(dǎo)、保障這種新型情報(bào)平臺(tái)的建設(shè)已成為情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的新需求。而法定犯的數(shù)量增長則意味著犯罪圈的擴(kuò)大化，呼應(yīng)輕罪新罪治理的新要求，也給情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)帶來了在訴訟協(xié)作機(jī)制和大數(shù)據(jù)司法上挖掘新需求的任務(wù)。二是拓展情報(bào)使用的場景體系，豐富情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)的內(nèi)涵。情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)不能局限在“警察—犯罪”的單一應(yīng)用環(huán)境。隨著情報(bào)內(nèi)容和情報(bào)分析方式的多樣化，情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)在合法基礎(chǔ)范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)情報(bào)應(yīng)用場景的多元化。例如，在民事糾紛解決中，通過數(shù)據(jù)摸底和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，可以提示相應(yīng)調(diào)處主體防范矛盾升級(jí)和向刑案轉(zhuǎn)化［22］；在正當(dāng)程序范圍內(nèi)可以向法院的執(zhí)行活動(dòng)提供情報(bào)，利用公安機(jī)關(guān)強(qiáng)大的情報(bào)能力助推警法合作下的智慧執(zhí)行體系；情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)還可以嘗試“情報(bào)向內(nèi)”，如通過執(zhí)法大數(shù)據(jù)的分析，得出警察即時(shí)裁量權(quán)行使的一般性標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)應(yīng)場景（例如警察武力使用的經(jīng)驗(yàn)法則）并提示執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，通過預(yù)算審計(jì)大數(shù)據(jù)測量具體警種的執(zhí)法效能，辨析可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)與政策性障礙。

為了更有效地匹配情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)需求端，供給端亦需要進(jìn)行改革，一方面，要摒棄過去監(jiān)控技術(shù)爆發(fā)時(shí)代形成的情報(bào)即監(jiān)控思維，從情報(bào)體系本身的多元結(jié)構(gòu)來豐富情報(bào)產(chǎn)出方式。如就犯罪抗制而言，關(guān)于犯罪情報(bào)的分析至少就有九種類型［23］，如何通過犯罪情報(bào)分析的多元化內(nèi)容來豐富公安機(jī)關(guān)犯罪抗制的策略體系,是今后需要進(jìn)行情報(bào)規(guī)劃的重要方向。另一方面，要完善情報(bào)產(chǎn)出機(jī)制，增加情報(bào)導(dǎo)向機(jī)制的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。公安機(jī)關(guān)活動(dòng)并不限于各種可量化的執(zhí)法指標(biāo)，在諸如犯罪預(yù)防、治安綜合治理、多元化糾紛調(diào)處等非辦案型場景下亦存在情報(bào)運(yùn)用的需求，因此情報(bào)產(chǎn)出機(jī)制不應(yīng)只圍繞辦案警種展開。鑒于非辦案型場景下公安機(jī)關(guān)活動(dòng)具有更強(qiáng)的政治社會(huì)化色彩，在情報(bào)問題界定、情報(bào)分析方法、情報(bào)表達(dá)形式等方面不可能完全以犯罪情報(bào)作為參照系，“情報(bào)中心”應(yīng)在技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督的同時(shí)，通過適當(dāng)放權(quán)授權(quán)，鼓勵(lì)有關(guān)警務(wù)部門自主進(jìn)行情報(bào)開發(fā)和運(yùn)用，進(jìn)而形成以供給創(chuàng)新促進(jìn)需求轉(zhuǎn)型的良好情報(bào)運(yùn)轉(zhuǎn)生態(tài)。