王春業(yè),費(fèi) 博

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100)

目前,在河流治理方面,我國(guó)法律法規(guī)為數(shù)不少,這些以河流治理為目標(biāo)的法律規(guī)范根據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的不同而分散于水資源利用、水污染防治、漁業(yè)資源保護(hù)、水土保持等相對(duì)獨(dú)立的法律文件之中。隨著我國(guó)河流治理實(shí)踐的深入展開,原先這種分散化的管理模式逐漸暴露出越來越多的問題。不僅流域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn),而且部分主要河流甚至出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和資源惡化的趨勢(shì)。據(jù)報(bào)道,如今的長(zhǎng)江,流域生態(tài)功能退化依然嚴(yán)重,洞庭湖、鄱陽(yáng)湖頻頻干旱見底,接近30%的重要湖庫(kù)仍處于富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài),沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展慣性較大,污染物排放基數(shù)大,廢水、化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別占全國(guó)的43%、37%、43%[1]。在此狀況下,為貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)“要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀,追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療”[2]的思想,《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》)應(yīng)運(yùn)而生。該法充分融合協(xié)同、統(tǒng)一的思想,體現(xiàn)了山水林田湖草是生命共同體的理念,無論是在總則還是在其他章節(jié),都有大量的法條直接涉及流域協(xié)調(diào)與統(tǒng)一治理?？梢哉f,構(gòu)建長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制是《長(zhǎng)江保護(hù)法》的一大亮點(diǎn),未來對(duì)于長(zhǎng)江流域如何保護(hù)和有效治理,也有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施和完善。

同時(shí)也應(yīng)該看到,長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為伴隨著《長(zhǎng)江保護(hù)法》而出現(xiàn)的新的治理模式,缺乏發(fā)揮制度實(shí)效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和落實(shí)細(xì)則,后續(xù)還需要出臺(tái)各類具體規(guī)則,以便真正發(fā)揮流域協(xié)調(diào)的制度功能。不僅如此,我國(guó)流域眾多、河湖廣布,在系統(tǒng)分析長(zhǎng)江治理協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上,通過分析和總結(jié)一種流域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建和運(yùn)行的成熟模式,對(duì)于其他流域今后的協(xié)調(diào)治理也具有重要意義。

一、流域治理中協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀檢視

2020年12月26日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《長(zhǎng)江保護(hù)法》首次以法律的形式確立了長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第四條規(guī)定,國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作,審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng),督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為長(zhǎng)江治理中的重要一環(huán),其制度構(gòu)思和形成與以往長(zhǎng)江流域交叉管理、整體性保護(hù)不足等管理弊端息息相關(guān)。針對(duì)水資源保護(hù)的特點(diǎn),我國(guó)有學(xué)者提出,水資源保護(hù)處于多部門交叉地帶,涉及的重點(diǎn)任務(wù)往往需要發(fā)展改革、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門協(xié)作開展[3]。也正是基于此,《長(zhǎng)江保護(hù)法》中才規(guī)定要建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制,從水資源保護(hù)、水污染防治到生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化,均需要多方主體共同參與。只有解決好各類管理主體如何在長(zhǎng)江保護(hù)的大背景下做好協(xié)調(diào)工作的問題,才能突破以往交叉管理的混亂局面。

1.域外立法中流域協(xié)調(diào)機(jī)制的隱性表達(dá)

現(xiàn)代流域立法源自20世紀(jì)的西方國(guó)家,美國(guó)、澳大利亞、歐盟等國(guó)家和地區(qū)作為流域立法較為成熟的典范,不斷地將分散、零散的流域法律進(jìn)行整合和統(tǒng)一,逐漸形成了全面化、綜合化的流域立法體系。在現(xiàn)代流域法律從分散邁向統(tǒng)一的過程中,協(xié)調(diào)機(jī)制雖然沒有作為立法成果的一部分被凸顯出來,但作為流域法律中不可或缺的一部分被間接和隱性地表達(dá)出來。1992年,《關(guān)于水資源和可持續(xù)發(fā)展的都柏林宣言》第一項(xiàng)指導(dǎo)原則就指出,水資源的高效管理需要依賴一種整體方法[4]。這種“整體方法”其含義就包含了協(xié)調(diào)機(jī)制的治理理念,強(qiáng)調(diào)流域的治理僅僅依靠單個(gè)部門或者單個(gè)地區(qū)是難以取得應(yīng)有成效的。在流域地區(qū)是融合了自然區(qū)域、人文社會(huì)區(qū)域的綜合化空間的理念逐漸成為各國(guó)政府環(huán)境治理共識(shí)的情況下,各個(gè)國(guó)家推動(dòng)流域的區(qū)域協(xié)作逐漸顯現(xiàn)出豐富的成果。以美國(guó)為例,在長(zhǎng)期的實(shí)踐中,形成了州際協(xié)議、州際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等地方協(xié)作模式,地方協(xié)作化的普遍運(yùn)用,推動(dòng)美國(guó)廣泛接受了流域綜合治理的理念,并通過立法來實(shí)踐和鞏固該理念[5]119。域外流域協(xié)調(diào)機(jī)制的立法和實(shí)踐,可以為探索我國(guó)流域治理的政府協(xié)調(diào)提供有益借鑒。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制在我國(guó)的實(shí)踐及發(fā)展

雖然流域協(xié)調(diào)機(jī)制在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中才得以明確,但梳理我國(guó)關(guān)于河流治理相關(guān)立法的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn),協(xié)調(diào)治理理念的運(yùn)用很早就已經(jīng)產(chǎn)生并體現(xiàn)于法律規(guī)范之中。我國(guó)最早關(guān)于水資源利用和管理的法律是1988年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》),《水法》中雖然較少涉及流域協(xié)調(diào)治理的方法,但確立了我國(guó)涉水領(lǐng)域分級(jí)、分部門管理的基本模式。隨著社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的不斷重視以及涉水管理領(lǐng)域治理弊端的顯露,2002年修訂的《水法》中在行政區(qū)域管理涉水問題模式基礎(chǔ)上新增了流域管理體制,其中“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”,可以視為我國(guó)流域管理的開端。隨后在2006年的《黃河水量調(diào)度條例》中對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)做出了具體規(guī)定,明確黃河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)黃河水量調(diào)度計(jì)劃、調(diào)度方案和調(diào)度指令的執(zhí)行。2011年出臺(tái)的《太湖流域管理?xiàng)l例》以及2015年《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》都圍繞水資源利用管理中不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)制度做出了更進(jìn)一步的規(guī)定。

隨著《長(zhǎng)江保護(hù)法》的通過,針對(duì)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下規(guī)章訂立、聯(lián)合執(zhí)法、共同協(xié)商的探索也在更大范圍和更深程度中開展起來。2021年5月30日,貴州省、云南省、四川省三省人大常委會(huì)經(jīng)過共同研究,分別出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》。這不僅是四川的一次重大探索和實(shí)踐,更是全國(guó)首個(gè)地方流域共同立法——在污染治理和生態(tài)保護(hù)等方面,做到了“同一文本,同時(shí)審議,同時(shí)發(fā)布,同時(shí)實(shí)施”,實(shí)現(xiàn)了區(qū)域立法從“聯(lián)動(dòng)”到“共立”的躍升[6]。云貴川三省的實(shí)踐不僅開創(chuàng)了我國(guó)地方流域共同立法的先河,同時(shí)也是長(zhǎng)江大保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐典范。

3.流域協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待完善

在流域協(xié)調(diào)被不斷討論和實(shí)踐的當(dāng)下,也應(yīng)該看到,長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為伴隨著《長(zhǎng)江保護(hù)法》的出現(xiàn)而越來越被知悉的治理模式,不僅存在缺乏成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的問題,而且協(xié)調(diào)機(jī)制仍然存在需要進(jìn)一步細(xì)化的空間。一方面,宏觀的制度設(shè)計(jì)需要更多具體層面的措施協(xié)助落地實(shí)施,后續(xù)急需國(guó)務(wù)院出臺(tái)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作的具體細(xì)則,包括機(jī)制的啟動(dòng)、運(yùn)行的流程、協(xié)調(diào)的權(quán)責(zé)等,以便激活這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制,真正發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的作用和效能[7]78。另一方面,協(xié)調(diào)機(jī)制本身長(zhǎng)期以來作為內(nèi)含于流域管理的一種具象化思路,其本身較少成為研究的重點(diǎn),因而關(guān)于協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的法治原理和邏輯也鮮有充足的論證,流域協(xié)調(diào)機(jī)制仍有較大的完善空間。

二、長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)治理與系統(tǒng)保護(hù)整體目標(biāo)間的差距分析

盡管我國(guó)聚焦流域治理的《長(zhǎng)江保護(hù)法》已經(jīng)頒布并施行,但長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)治理的相關(guān)規(guī)范仍然有待進(jìn)一步落實(shí)。正如國(guó)務(wù)院在關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的報(bào)告中指出的那樣：各地區(qū)各部門對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法的主要內(nèi)容和重要制度學(xué)習(xí)把握不夠,部分企業(yè)法律意識(shí)淡薄、法治觀念不強(qiáng)。區(qū)域聯(lián)動(dòng)、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制有待完善[8]。

1.長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律定位不明

流域協(xié)調(diào)機(jī)制是《長(zhǎng)江保護(hù)法》的一大亮點(diǎn),同時(shí)也是解決長(zhǎng)江各類生態(tài)環(huán)境問題的一次積極探索。“不謀全局者,不足謀一域。”[9]要明確長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律定位,首先就要探討《長(zhǎng)江保護(hù)法》的法律屬性。《長(zhǎng)江保護(hù)法》超越了一般意義上部門法的概念,也超越了我國(guó)法律體系中地方立法的概念,是一部全新的立法。《長(zhǎng)江保護(hù)法》既不可歸于我國(guó)法律體系中的七個(gè)部門法,也在一定程度上以法律形式綜合了一些應(yīng)由行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容[10]?？梢哉f,《長(zhǎng)江保護(hù)法》超越了部門與地方立法,綜合了公共利益和個(gè)人利益,將公法和私法巧妙融合,既重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù),又重視綠色發(fā)展的促進(jìn)。因此,在《長(zhǎng)江保護(hù)法》基礎(chǔ)上確立的流域協(xié)調(diào)機(jī)制也是在超越部門立法基礎(chǔ)上所確立的一項(xiàng)制度。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施的一次高層座談會(huì)中就提到,堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要依法建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督長(zhǎng)江保護(hù)工作[11]。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制立法層級(jí)高,能夠從全國(guó)的高度統(tǒng)一構(gòu)建制度基礎(chǔ),完成上至法律,下至地方性法規(guī)在長(zhǎng)江治理方面所承擔(dān)的任務(wù)。流域協(xié)調(diào)機(jī)制涉及多個(gè)長(zhǎng)江治理領(lǐng)域,信息共享、河湖岸線保護(hù)、災(zāi)害應(yīng)急等都是協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容。但同時(shí),也恰恰是因?yàn)榱饔騾f(xié)調(diào)機(jī)制涉及范圍廣泛,單憑一部《長(zhǎng)江保護(hù)法》難以做到對(duì)流域管理細(xì)致化的規(guī)定,有許多涉及具體領(lǐng)域的長(zhǎng)江治理缺乏法律規(guī)定,后續(xù)仍然需要進(jìn)行流域協(xié)調(diào)的配套立法工作。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制難以滿足流域長(zhǎng)期性管理的需求

根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》中關(guān)于建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定,雖然可以較為完整地構(gòu)建出流域協(xié)調(diào)制度的組成、分工以及協(xié)調(diào)的主要事項(xiàng)。但仍然值得注意的是,長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu),不具有一般行政機(jī)構(gòu)所擁有的固定場(chǎng)所、固定人員以及相對(duì)明晰的行政權(quán)力。協(xié)調(diào)機(jī)制在保障法律規(guī)范落實(shí)的實(shí)效性、形成比較明晰的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則、確保制度的長(zhǎng)期貫徹性等方面存在著天然的不足。

一方面,流域協(xié)調(diào)機(jī)制不能保障相關(guān)制度的嚴(yán)格落實(shí)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則,在致力于長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)的同時(shí)創(chuàng)設(shè)了一系列硬約束機(jī)制,涉及水污染防治、生態(tài)補(bǔ)償、政府責(zé)任和綠色發(fā)展等諸多方面。要想打破以往長(zhǎng)江流域管理面臨的碎片化、沖突化問題,就必須加強(qiáng)長(zhǎng)江流域各個(gè)行政區(qū)劃、各個(gè)不同部門之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),把原來流域治理中分區(qū)管理、分塊管理、政出多門的治理模式變?yōu)橛筛咭患?jí)的流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)不同地區(qū)的差異化和現(xiàn)實(shí)需求從而統(tǒng)一治理的綜合化管理模式。然而,流域協(xié)調(diào)機(jī)制由于法律職責(zé)的模糊性,其在應(yīng)對(duì)具體協(xié)調(diào)事項(xiàng)時(shí)勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)制度落實(shí)不到位的情況。流域協(xié)調(diào)機(jī)制在中央和地方層面為不同部門、不同行政區(qū)域的政府提供了對(duì)話協(xié)商的平臺(tái),但無論是國(guó)家級(jí)還是地方級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制,大都著眼于跨部門跨區(qū)域的協(xié)商,缺乏法律職責(zé)的有效規(guī)定。在具體協(xié)調(diào)完相應(yīng)事項(xiàng)之后,仍然需要由相應(yīng)的部門去負(fù)責(zé)具體落實(shí),若在制度實(shí)踐過程中出現(xiàn)了落實(shí)不到位或錯(cuò)誤執(zhí)行的情況,是由參與流域協(xié)調(diào)的所有主體承擔(dān)責(zé)任,或是由一方或幾方主體承擔(dān)責(zé)任,目前尚沒有明確規(guī)定。在流域協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的過程中,若不能夠在有效協(xié)調(diào)的同時(shí)壓實(shí)各方主體法律責(zé)任,那么依然無法避免各管理主體追逐自身利益狹隘化的管理方式,通過協(xié)調(diào)機(jī)制所誕生的各項(xiàng)制度舉措仍舊無法落實(shí)。

另一方面,缺乏固定機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制不能保障制度的長(zhǎng)期性貫徹。長(zhǎng)江養(yǎng)育了全國(guó)32%的人口,創(chuàng)造了全國(guó)34%的經(jīng)濟(jì)總量,生產(chǎn)了全國(guó)33%的糧食,擁有超過全國(guó)1/2的內(nèi)河航運(yùn)里程,是我國(guó)貫穿東西的“黃金水道”[12]。要想維護(hù)長(zhǎng)江流域整體的生態(tài)安全,就必須從全局出發(fā),為整個(gè)長(zhǎng)江流域制定長(zhǎng)期、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)制度?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》所確立的流域協(xié)調(diào)機(jī)制其性質(zhì)更多是在出現(xiàn)問題后利用各個(gè)主體協(xié)商的平臺(tái)進(jìn)行事后治理,其缺乏統(tǒng)一的制度制定主體、措施落實(shí)監(jiān)督主體以及事后的失職懲罰主體。這些功能性主體的缺位使得長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在確保流域保護(hù)相關(guān)措施落實(shí)時(shí)存在制度難以貫通的問題。

3.協(xié)同立法機(jī)制仍然有待完善

《長(zhǎng)江保護(hù)法》專門規(guī)定了區(qū)域之間協(xié)同立法的內(nèi)容,為長(zhǎng)江流域有關(guān)地方之間在開展區(qū)域協(xié)同協(xié)作特別是聯(lián)合立法方面提供了明確的法律依據(jù)[13]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第六條規(guī)定,長(zhǎng)江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制,協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。然而,就《長(zhǎng)江保護(hù)法》中協(xié)同立法的內(nèi)容而言,還存在以下有待完善的地方：

(1)立法協(xié)作的相關(guān)理論困境仍待解決

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)一部新型法律規(guī)范,在部門立法和地方立法等諸多方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新和突破?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》要想在長(zhǎng)江保護(hù)的實(shí)踐中更好地發(fā)揮效力,就必須在適應(yīng)我國(guó)整體法律體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展。而涉及長(zhǎng)江保護(hù)立法協(xié)同的相關(guān)內(nèi)容,在一定程度上與我國(guó)立法理論和現(xiàn)有法律產(chǎn)生了沖突,如何對(duì)地方立法協(xié)作機(jī)制進(jìn)行界定以保障其有序運(yùn)行,是當(dāng)前面臨的重要問題。

一方面,長(zhǎng)江流域地方立法協(xié)作的內(nèi)容存在與我國(guó)立法規(guī)范沖突的可能性?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第六條規(guī)定相關(guān)地方根據(jù)需要可以在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定等方面開展協(xié)作,地方性法規(guī)又分為省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的和設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)制定的。一方面,地方立法協(xié)作機(jī)制要求各方在出現(xiàn)沖突和矛盾時(shí)就立法的制定達(dá)成一致性意見;另一方面,《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)同時(shí)對(duì)地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和備案審查主體作出了規(guī)定。若在長(zhǎng)江流域的地方立法協(xié)作機(jī)制中規(guī)定沖突解決辦法,就相當(dāng)于解決立法意見分歧的特定機(jī)構(gòu)實(shí)際上在行使《立法法》中規(guī)定的對(duì)地方性法規(guī)制定的備案和審查權(quán),這在某種程度上構(gòu)成了對(duì)我國(guó)立法機(jī)制的沖擊。但同時(shí),若長(zhǎng)江保護(hù)立法協(xié)作機(jī)制中不規(guī)定意見分歧解決辦法,而是按照《立法法》中規(guī)定的備案、審查程序進(jìn)行,那么長(zhǎng)江流域的地方立法協(xié)作機(jī)制就失去了其本身的意義和價(jià)值,達(dá)不到長(zhǎng)江流域整體保護(hù)的目標(biāo)。在這樣的情況下,地方協(xié)作機(jī)制與我國(guó)立法體制之間存在的沖突困境,是當(dāng)前亟待解決的問題。

另一方面,地方立法協(xié)作開展的法律依據(jù)存在部分空白。長(zhǎng)江流域在法律上所采取的界定方式是既明確其自然地理范圍,同時(shí)又具體列舉社會(huì)政治單元的模式。在列舉政治單元時(shí)所采取的劃分方式是以縣級(jí)行政區(qū)為單位,明確了長(zhǎng)江干流、支流和湖泊形成集水區(qū)所涉及的116個(gè)縣級(jí)市、447個(gè)縣、32個(gè)自治縣、1個(gè)特區(qū)和1個(gè)林區(qū)[7]66。由于長(zhǎng)江流域區(qū)域的法律界定采取的是以縣級(jí)行政區(qū)為基本單位的方式,因此長(zhǎng)江流域的范圍在行政區(qū)劃上除了包含完整的省級(jí)行政區(qū)外,還包含大量分散的縣級(jí)行政單元。而根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定,在立法的權(quán)限方面,無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章,其制定主體都最多下至設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)行政區(qū),縣級(jí)行政區(qū)沒有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限。這就在縣一級(jí)行政區(qū)的級(jí)別范圍上開展地方立法協(xié)作出現(xiàn)了難題,可以說縣一級(jí)地方立法協(xié)作的開展存在著法律空白。

(2)開展立法協(xié)作的范圍和程序尚未明確

《長(zhǎng)江保護(hù)法》就兩種不同層級(jí)的立法協(xié)作作出了規(guī)定,分別是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。雖然地方立法協(xié)作的相關(guān)規(guī)定為地方開展法律協(xié)同活動(dòng)提供了法律依據(jù)和指引,但在立法協(xié)作中缺乏對(duì)協(xié)作范圍和協(xié)作程序的規(guī)定,地方人大及其常委會(huì)和地方政府在實(shí)際開展立法協(xié)作方面仍然存在困難。

就立法協(xié)作的范圍而言,包含兩層含義：第一層含義是就立法協(xié)作的內(nèi)容而言的,第二層含義是就立法協(xié)作的協(xié)作區(qū)域范圍而言的。一方面,針對(duì)立法協(xié)作內(nèi)容,目前《長(zhǎng)江保護(hù)法》及其相關(guān)的法律規(guī)范并沒有對(duì)哪些領(lǐng)域的立法可以開展協(xié)作作出明確。具體而言,涉及長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的內(nèi)容有很多,那么如果不同地區(qū)的人大或者政府在制定法規(guī)規(guī)章時(shí),就某個(gè)問題是否應(yīng)該開展協(xié)同立法存在分歧,應(yīng)該要如何解決?或者某部地方立法只有一部分涉及長(zhǎng)江保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容,那么是需要對(duì)整部地方立法展開與其他區(qū)域和機(jī)構(gòu)的立法協(xié)作,還是只需要就具體條款進(jìn)行協(xié)作,這些都是仍待解決的問題。另一方面,針對(duì)立法協(xié)作的區(qū)域范圍而言,在具體開展立法協(xié)同活動(dòng)時(shí),如何確定需要展開協(xié)作的區(qū)域范圍是個(gè)不小的難題。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第二條規(guī)定了法律意義上的長(zhǎng)江流域包括由長(zhǎng)江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域。以法律意義上的“長(zhǎng)江流域”為藍(lán)本,立法協(xié)同機(jī)制涵蓋了廣泛的范圍。在開展具體的立法協(xié)作時(shí),就該立法事項(xiàng)而言,應(yīng)由哪些行政區(qū)域共同開展,所涉及立法事項(xiàng)涵蓋不同行政區(qū)域的大小其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何確定,這些都是實(shí)踐中要面臨的問題。若在面臨具體需要開展立法協(xié)作的問題時(shí)遲遲不能確定協(xié)作的廣度和深度,那么原有的地方立法協(xié)作機(jī)制將難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

就立法協(xié)作的程序而言,目前尚缺乏不同機(jī)構(gòu)間開展立法協(xié)作的具體程序規(guī)則。一方面,《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了地方可以在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定方面展開立法協(xié)作,然而卻并沒有對(duì)這兩種不同層級(jí)的立法規(guī)范其協(xié)商的程序作出區(qū)分。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,地方性法規(guī)的制定、修改主體是省一級(jí)的人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì);而地方政府規(guī)章的制定、修改主體是省級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府。這兩種不同層級(jí)的立法規(guī)范在我國(guó)立法體制中其制定、修改的主體具有不同的性質(zhì),有效開展立法協(xié)作的前提是針對(duì)不同性質(zhì)的立法主體創(chuàng)立適合其運(yùn)行規(guī)則的協(xié)商程序,只有這樣才能將長(zhǎng)江流域各地方開展立法協(xié)作的制度更好地融入我國(guó)立法體制之中,從而實(shí)現(xiàn)立法協(xié)作程序的有效協(xié)同。另一方面,就立法協(xié)作的運(yùn)行程序而言,現(xiàn)有規(guī)定還不能滿足實(shí)踐開展的需要。盡管對(duì)流域立法協(xié)作有法律上規(guī)定的宏觀指引和相應(yīng)的法律依據(jù),但不同機(jī)構(gòu)間立法協(xié)作活動(dòng)如何開展卻沒有明確。當(dāng)遇到需要各方統(tǒng)一才能得以解決的問題時(shí),協(xié)商活動(dòng)如何啟動(dòng),以及立法協(xié)商由誰(shuí)來負(fù)責(zé),出現(xiàn)了爭(zhēng)議問題時(shí)又該如何解決,這些都是尚待明確的地方。

(3)開展立法協(xié)作的職責(zé)部門有待明確

長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制沒有設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),在開展立法協(xié)作活動(dòng)時(shí),存在著各級(jí)地方人大及其常委會(huì)、各級(jí)政府等地方權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)共同進(jìn)行立法協(xié)商的局面。雖然地方立法協(xié)作機(jī)制為不同機(jī)構(gòu)的協(xié)商搭建了平臺(tái),但若沒有具體牽頭協(xié)商工作的機(jī)構(gòu)或部門,立法協(xié)作活動(dòng)的效率和確定性將受到很大影響。立法協(xié)作制度的本質(zhì)不僅僅在于一個(gè)協(xié)商平臺(tái)的搭建,更重要的是通過高效的交流與溝通,解決在涉及長(zhǎng)江流域相關(guān)立法時(shí)出現(xiàn)的分歧和矛盾,通過統(tǒng)一各方意見來共同推進(jìn)長(zhǎng)江流域法規(guī)和規(guī)章的體系性和協(xié)調(diào)性。因此,確立開展立法協(xié)作的職責(zé)部門有助于在多方的立法協(xié)商中起到牽頭作用,對(duì)于促進(jìn)協(xié)商的順利進(jìn)行具有積極意義。

4.環(huán)境司法與行政執(zhí)法的合作有待深入開展

注重司法與行政執(zhí)法的協(xié)作是長(zhǎng)江流域“共抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”生態(tài)保護(hù)的特點(diǎn)和需求。流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)協(xié)作協(xié)同理念,司法與行政執(zhí)法加強(qiáng)銜接才能產(chǎn)生聚合作用和增幅效應(yīng)[14]。以福建省為例,在2020年福建省高級(jí)人民法院工作報(bào)告中提到,全省實(shí)現(xiàn)駐河長(zhǎng)辦法官工作室、巡回審判點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)全覆蓋,共護(hù)八閩綠水青山[15]。福建省以推行河長(zhǎng)制為契機(jī),將法官工作室與河長(zhǎng)制有機(jī)結(jié)合,法官在開展司法審判工作的同時(shí)也利用工作室與河長(zhǎng)辦一起開展法律咨詢、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作,這種嘗試為不斷推進(jìn)河湖治理的法治化、現(xiàn)代化水平作出了良好的示范。同時(shí),在地方實(shí)踐中也出現(xiàn)了將縱向行政力量與橫向社會(huì)力量相結(jié)合的“立體河長(zhǎng)制”,這種創(chuàng)新機(jī)制能夠消解單邊“行政河長(zhǎng)”的弊端[16]。然而,福建省所開展的司法與行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作僅僅是在長(zhǎng)江大保護(hù)背景下的個(gè)例,長(zhǎng)江流域在更廣泛、更深入的程度上開展司法與執(zhí)法協(xié)作的工作仍然不夠,體現(xiàn)在如下幾方面：

(1)司法與行政共同協(xié)作的邏輯有待理清

司法審判機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要想為長(zhǎng)江保護(hù)的法治化治理建立密切配合、銜接流暢的合作機(jī)制,就必須理清職能定位、實(shí)踐需求、共同目標(biāo)等制度邏輯。只有在司法審判機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)既保證自身獨(dú)特職能,又在長(zhǎng)江保護(hù)的法治進(jìn)程中找到相互協(xié)作的空間,在互相補(bǔ)充、共同推進(jìn)生態(tài)發(fā)展的制度落實(shí)中找準(zhǔn)定位,才能建立符合法理又切合實(shí)際的合作模式。2019年福建省雖然在司法與行政執(zhí)法合作領(lǐng)域做出了積極探索,將審判機(jī)構(gòu)的人員派駐河長(zhǎng)辦,然而這種司法與行政的結(jié)合僅限于河長(zhǎng)制下的行政執(zhí)法,工作內(nèi)容限于較為傳統(tǒng)的普法宣傳、法律咨詢等。司法審判活動(dòng)與行政執(zhí)法活動(dòng)中間銜接的契合點(diǎn)仍然沒有找到,沒有確立具體的合作機(jī)制和明確的共同目標(biāo),有關(guān)協(xié)同合作的理論邏輯尚待理清。

(2)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)同化的法律體系仍待建立

行政執(zhí)法依據(jù)相關(guān)行政法律規(guī)范的指引,在法律法規(guī)的范圍內(nèi)合法開展執(zhí)法活動(dòng);同時(shí)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)司法審判活動(dòng)也具有獨(dú)特意義,在司法審判中通過明確相關(guān)規(guī)則可以起到影響行政執(zhí)法活動(dòng)的作用,而行政執(zhí)法中的相關(guān)規(guī)則通過完善和修訂也可以為司法審判提供便捷。因此,行政執(zhí)法和司法審判的相關(guān)規(guī)則在本質(zhì)上具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性,若能夠在長(zhǎng)江流域的法治化進(jìn)程中推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)邏輯嚴(yán)密、相互銜接的法律規(guī)范體系,那么對(duì)于長(zhǎng)江流域治理體系和治理能力的提高無疑大有裨益。

當(dāng)前,行政執(zhí)法與司法審判在規(guī)則邏輯對(duì)接、法律協(xié)同方面仍有待加強(qiáng)。2020年9月最高人民法院發(fā)布的《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)狀況》白皮書中提到,湖北省高級(jí)人民法院和水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、交通運(yùn)輸部、長(zhǎng)江航務(wù)管理局、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)共同推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),協(xié)調(diào)推動(dòng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！兑庖姟诽岬?要建立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)大案要案通報(bào)機(jī)制,構(gòu)建長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息共享機(jī)制,建立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作配合機(jī)制,建立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制[17]。盡管這份意見的出臺(tái)對(duì)于促進(jìn)長(zhǎng)江流域司法和執(zhí)法的對(duì)接具有一定的積極意義,但實(shí)踐中更為重要的涉及行政執(zhí)法證據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容,目前還并沒有出臺(tái)相關(guān)文件?？梢?未來在行政執(zhí)法與司法審判的銜接工作上還有更長(zhǎng)的路要走。

三、長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)范化的制度構(gòu)建路徑

雖然《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)于流域協(xié)調(diào)機(jī)制采用直接列舉的方法,明確了解決當(dāng)前長(zhǎng)江所面臨流域性問題的具體制度,但流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為一項(xiàng)全新的制度,《長(zhǎng)江保護(hù)法》沒有為流域協(xié)調(diào)提供一個(gè)切實(shí)可行的落實(shí)方法。因此,有必要通過規(guī)范化的制度構(gòu)建,進(jìn)一步落實(shí)流域協(xié)調(diào)機(jī)制,以充分發(fā)揮該機(jī)制的積極作用。

1.流域協(xié)調(diào)機(jī)制的體系化建構(gòu)

要想有效發(fā)揮流域協(xié)調(diào)機(jī)制在橫向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì),就必須將流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度進(jìn)行專門規(guī)定,既要明確流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律定位,又要準(zhǔn)確界定流域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成要素;既要完成對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的體系化建設(shè),又要厘清流域協(xié)調(diào)機(jī)制中各項(xiàng)專門化制度的目標(biāo)定位與邏輯關(guān)系。

(1)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律定位

長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)是為解決長(zhǎng)期以來長(zhǎng)江沿岸管理體制條塊分割、部門分散、多頭治理的現(xiàn)實(shí)問題而作出的管理體制創(chuàng)新,流域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立有助于打破以往在河流治理中橫向上的管理壁壘,促進(jìn)在河流治理方面整體聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制和體系建構(gòu)。因此,長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制是當(dāng)前治理長(zhǎng)江過程中的全新理念和制度創(chuàng)設(shè),具有獨(dú)立的制度價(jià)值和運(yùn)行模式。盡管《長(zhǎng)江保護(hù)法》中關(guān)于流域協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容分散在總則、規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、保障與監(jiān)督等不同章節(jié)中,但不能因此就將流域協(xié)調(diào)機(jī)制視為不同章節(jié)下涉及長(zhǎng)江流域各個(gè)管理維度中的附屬品。流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的存在,協(xié)調(diào)機(jī)制有著自身完整的邏輯體系,在國(guó)家級(jí)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)一指導(dǎo)下將協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度理念融入長(zhǎng)江治理的規(guī)劃管控、資源保護(hù)、污染防治等具體的實(shí)踐層面。這應(yīng)當(dāng)是流域協(xié)調(diào)機(jī)制在流域法律體系中的定位。

流域協(xié)調(diào)機(jī)制除了在流域?qū)ｉT法律中具有獨(dú)立的制度,還應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)應(yīng)的法律效力。目前涉及流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律規(guī)定中并未明確其協(xié)調(diào)事項(xiàng)具有高于流域管理各政府部門的效力,這就在一定程度上削減了流域協(xié)調(diào)機(jī)制更好發(fā)揮效力的可能性。流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為管理涉長(zhǎng)江流域各政府部門橫向關(guān)系的一種機(jī)制,應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范中明確其具有高于橫向部門的管理權(quán)限,對(duì)于協(xié)調(diào)機(jī)制所確立的各政府部門執(zhí)行不力的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣的制度安排是對(duì)以往行政機(jī)關(guān)組織法上確立政府職責(zé)的一種創(chuàng)新,不同于傳統(tǒng)的政府管理模式,應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)江流域的水事管理開始,將流域協(xié)調(diào)機(jī)制打造為一個(gè)全新的制度范式。

(2)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成要素

討論長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成要素,需要從政府間事權(quán)配置的角度著手。流域協(xié)調(diào)本質(zhì)上就是對(duì)政府間事權(quán)的反思和重新調(diào)整,而事權(quán)的重新分配也是《長(zhǎng)江保護(hù)法》所著重關(guān)注的內(nèi)容。立法是以各類法律規(guī)范集合成的法律制度體系為基本內(nèi)容,而法律制度本質(zhì)上又以對(duì)相關(guān)主體權(quán)利(力)義務(wù)的配置為核心,其中對(duì)有關(guān)政府主體職能的規(guī)定就是對(duì)政府間事權(quán)的立法配置,而政府之外其他主體的權(quán)利義務(wù)配置則需要通過配置政府間事權(quán)加以監(jiān)管或保障,從這個(gè)意義上來說,如何對(duì)長(zhǎng)江流域政府間事權(quán)進(jìn)行配置是《長(zhǎng)江保護(hù)法》中法律制度體系構(gòu)建及展開的核心理論問題[18]。

流域協(xié)調(diào)機(jī)制的出現(xiàn)為創(chuàng)新長(zhǎng)江涉水事權(quán)管理體系提供了新的契機(jī)。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的流域法定位,長(zhǎng)江流域治理應(yīng)該建立一種相對(duì)中央政府和地方政府事權(quán)而獨(dú)立存在的、以涉水資源管理為內(nèi)容的互動(dòng)協(xié)同式國(guó)土空間管理事權(quán)體系[19]。這種全新的事權(quán)管理體系需要明晰事權(quán)分配原則,并在相應(yīng)原則的指導(dǎo)下具體落實(shí)事權(quán)責(zé)任主體、事權(quán)行使流程以及義務(wù)約束機(jī)制等相關(guān)規(guī)則。具體而言,流域協(xié)調(diào)機(jī)制中必備的要素包含如下幾項(xiàng)：

第一,全新的事權(quán)分配原則。流域系統(tǒng)的整體性要求流域管理必須遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。傳統(tǒng)的水事管理事權(quán)僅僅著眼于本部門的職責(zé)和工作內(nèi)容,忽視了對(duì)流域諸要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,這種管理模式也與生態(tài)整體性的科學(xué)觀不符。在流域協(xié)調(diào)機(jī)制的引領(lǐng)下,事權(quán)分配的原則不再是部門化、區(qū)域化的分散式多頭管理,而是將以水為核心的流域諸要素統(tǒng)一起來進(jìn)行治理,這種新的事權(quán)分配原則遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)一的科學(xué)路徑,能夠最大程度上保障流域的整體利益。

第二,精準(zhǔn)的事權(quán)責(zé)任主體。目前雖然在對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律表達(dá)中,將其分為國(guó)家級(jí)、國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)人民政府以及地方各級(jí)人民政府這三層級(jí)別,但是在具體的每層級(jí)別中對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實(shí)主體的責(zé)任規(guī)定還較為欠缺,這樣的狀況若長(zhǎng)期持續(xù)則勢(shì)必會(huì)使得流域協(xié)調(diào)機(jī)制成為僅在遇到問題時(shí)才發(fā)揮作用的臨時(shí)性機(jī)制。這樣雖然也能解決一些流域發(fā)展中面臨的矛盾和問題,但與重新分配長(zhǎng)江流域事權(quán)的宏大制度目標(biāo)卻相去甚遠(yuǎn)。因此,在做好流域協(xié)調(diào)機(jī)制分級(jí)分層體系化構(gòu)建的同時(shí),精確分配相關(guān)的事權(quán)主體責(zé)任具有至關(guān)重要的意義。

第三,嚴(yán)格的事權(quán)運(yùn)行流程。長(zhǎng)江流域治理最大的障礙是行政區(qū)劃分割,且受制于目前的財(cái)稅和考核體制,形成了頑固的地方利益格局,協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)。盡管多年來各地區(qū)建立了一系列協(xié)調(diào)方法,但是一直未能有效落實(shí),所以,長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)不僅是如何建立,更是如何落實(shí)[20]。做好流域協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)工作,就需要從事權(quán)運(yùn)行流程和流域協(xié)調(diào)程序入手,通過完善且嚴(yán)格的程序規(guī)則強(qiáng)化流域協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,將相關(guān)的程序規(guī)則內(nèi)化為流域協(xié)調(diào)的制度機(jī)理,增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制的可執(zhí)行性。與此同時(shí),也要貫徹整體治理的理論,在強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)效性規(guī)劃的同時(shí)順應(yīng)時(shí)代的信息化趨勢(shì),通過網(wǎng)絡(luò)治理的手段改變政府組織運(yùn)作模式[21]。

第四,完整的義務(wù)約束機(jī)制。流域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建不僅僅需要對(duì)管理事權(quán)進(jìn)行重新分配,更需要通過義務(wù)約束的方式保障流域管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)能夠有效貫徹和落實(shí)。流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)于流域性事務(wù)的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)建立在地方政府能夠有效執(zhí)行的基礎(chǔ)之上,這就需要通過賦予政府部門相應(yīng)職責(zé)的方式來確保決策的順利執(zhí)行。

第五,全面的法律實(shí)施體系。流域協(xié)調(diào)機(jī)制可以解決長(zhǎng)江流域治理中事權(quán)分配分散的問題,但生態(tài)文明建設(shè)不僅僅需要政府部門著力推進(jìn),更需要全社會(huì)的認(rèn)同和協(xié)作。從這個(gè)意義上講,流域協(xié)調(diào)機(jī)制不僅要在行政機(jī)關(guān)之間形成橫向的統(tǒng)一合作趨勢(shì),而且更要將協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理念落實(shí)到長(zhǎng)江流域中的諸多主體上。流域協(xié)調(diào)的推進(jìn)需要全社會(huì)高效有序地參與,流域協(xié)調(diào)不再片面地是行政部門的職責(zé),而是要聯(lián)合司法部門以及社會(huì)公眾共同推進(jìn)的生態(tài)目標(biāo)。全面的法律實(shí)施體系要求進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江流域司法審判與行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng),將生態(tài)文明的價(jià)值理念通過多方合作成為社會(huì)公眾自覺的環(huán)境意識(shí)。

2.流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立及權(quán)限

(1)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立

總結(jié)域外流域協(xié)調(diào)機(jī)制的具體實(shí)施過程可以看到,對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用的重視是許多國(guó)家所探索出的一條重要經(jīng)驗(yàn),流域協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)在幫助制度的落實(shí)方面具有非常重要的作用。湄公河流域協(xié)調(diào)機(jī)制通過常設(shè)的跨界流域機(jī)構(gòu)湄公河委員會(huì)開展合作;美國(guó)和加拿大基于《哥倫比亞河條約》建立了一個(gè)常設(shè)工程委員會(huì);在西非六國(guó)跨界流域水資源一體化管理和綜合發(fā)展方面,沃爾塔流域管理局發(fā)揮了突出作用[20]。針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江流域行政區(qū)劃分割、自然地理差異較大的狀況,運(yùn)用協(xié)調(diào)管理的方法確實(shí)能夠?yàn)樵鰪?qiáng)決策的綜合性作出一定貢獻(xiàn),但具體到?jīng)Q策的部署和落實(shí),有必要建立一個(gè)實(shí)體的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),以增強(qiáng)責(zé)任的明確性和實(shí)際落實(shí)的有效性。

從長(zhǎng)江流域的事權(quán)分配體系上看,從高至低存在著中央政府、中央政府職能部門、流域內(nèi)地方政府以及流域內(nèi)地方政府職能部門等不同級(jí)別的主體。從流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理的原則出發(fā),其制度目標(biāo)是統(tǒng)合長(zhǎng)江流域內(nèi)不同行政區(qū)域之間的事權(quán)分配體系,從而保證各地區(qū)行政機(jī)關(guān)為一個(gè)生態(tài)環(huán)境的整體目標(biāo)服務(wù)。因此,實(shí)體性的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在流域內(nèi)地方政府之上,從而實(shí)現(xiàn)橫向上對(duì)于流域內(nèi)諸多區(qū)域的統(tǒng)籌。在實(shí)體性的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中,也可以設(shè)立部分派出機(jī)構(gòu),將其設(shè)置在具有流域協(xié)作需要的設(shè)區(qū)的市以及區(qū)縣一級(jí)的行政區(qū)劃中,以實(shí)現(xiàn)流域協(xié)作在基層的覆蓋。

流域協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)的建立為彌補(bǔ)流域治理中跨區(qū)域河流保護(hù)的追責(zé)難題填補(bǔ)了空白,也將增強(qiáng)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的可實(shí)施性和務(wù)實(shí)性。通過規(guī)定實(shí)體機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限、執(zhí)法權(quán)力等內(nèi)容,在賦予其一定職權(quán)的同時(shí)也規(guī)定了其相應(yīng)的責(zé)任。在流域協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)之下,長(zhǎng)江流域內(nèi)各個(gè)地方政府的事權(quán)分配將會(huì)得以重新優(yōu)化和調(diào)整,以便應(yīng)對(duì)愈加嚴(yán)峻的生態(tài)保護(hù)形勢(shì)。與此同時(shí),流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也要在流域管理和區(qū)域管理的事權(quán)配置中做好相應(yīng)的平衡,不能過分?jǐn)D占區(qū)域管理的空間,誠(chéng)如學(xué)者所言,在區(qū)域管理服從于流域整體管理的前提下,流域?qū)蛹?jí)的管理要為各級(jí)行政區(qū)域的管理留下空間,不能以長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)包攬甚至取代區(qū)域管理[5]286。

(2)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)限

《長(zhǎng)江保護(hù)法》通過多個(gè)法律條文對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定,賦予了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法、設(shè)立專家咨詢委員會(huì)等廣泛的權(quán)限。大體上這些協(xié)調(diào)權(quán)限可以分為行政協(xié)作和立法協(xié)作兩大方面。

在行政協(xié)作方面,主要是指流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作的職責(zé)。以國(guó)外成熟的流域管理經(jīng)驗(yàn)為例,流域管理機(jī)構(gòu)通常享有較為廣泛的權(quán)限。1933年美國(guó)田納西河流域管理局成立,管理局法頒布,管理局與聯(lián)邦政府同級(jí),可統(tǒng)一開發(fā)利用流域內(nèi)所有資源(如水、土地、電力),甚至能夠修正、廢除地方法規(guī)和重新立法,享有極高的自治權(quán)[22]。我國(guó)流域管理中的行政協(xié)作包括流域信息共享機(jī)制的建設(shè)、專家咨詢委員會(huì)的設(shè)置、制定長(zhǎng)江流域河湖岸線修復(fù)規(guī)范等等。然而,需要注意的是,流域協(xié)調(diào)機(jī)制的職權(quán)并未完全覆蓋到《長(zhǎng)江保護(hù)法》中的全部章節(jié),包括資源保護(hù)、水污染防治以及綠色發(fā)展在內(nèi)的諸多事權(quán)管理未來有待納入到流域協(xié)調(diào)的內(nèi)容中來。

在立法協(xié)作方面,主要是指長(zhǎng)江流域相關(guān)地方享有在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定等方面的權(quán)限,作為地方性法規(guī)的制定主體地方人大及其常委會(huì)以及地方政府規(guī)章的制定主體地方政府,其可以在立法活動(dòng)中跨越不同的行政區(qū)域展開協(xié)作。而此時(shí)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不享有制定相關(guān)法律文件的權(quán)限,其更多的是通過引導(dǎo)的方式促進(jìn)不同地區(qū)之間就立法事項(xiàng)展開協(xié)作。

3.流域協(xié)調(diào)行政協(xié)作的運(yùn)行流程

現(xiàn)代意義上的流域是一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域,流域范圍內(nèi)除了具有自然地理意義上的河床、水流等地理概念,還和周圍的人類生產(chǎn)活動(dòng)等社會(huì)因素一起構(gòu)成了獨(dú)特的一片地域。建立流域協(xié)調(diào)制度的根本目的,就是突破以往分散化管理的局限,通過統(tǒng)一的協(xié)調(diào)安排合理配置區(qū)域內(nèi)各方的利益以及管理權(quán)限,以達(dá)到區(qū)域內(nèi)所屬機(jī)構(gòu)共同為流域整體目標(biāo)努力的局面。在當(dāng)前長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律邏輯中,協(xié)調(diào)程序和責(zé)任落實(shí)的部分缺位影響了協(xié)調(diào)機(jī)制整體作用的發(fā)揮。因此,從完善協(xié)調(diào)程序角度加強(qiáng)流域協(xié)調(diào)制度的整體建設(shè),是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。

域外流域立法經(jīng)驗(yàn)證明了立法發(fā)展脈絡(luò)從單一性的立法走向綜合性立法的過程,從單純地對(duì)水資源進(jìn)行管理和調(diào)配的法律制度逐漸走向重視生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展等多元因素的綜合立法。在這個(gè)立法轉(zhuǎn)變過程中,流域間各地區(qū)、各部門如何協(xié)調(diào)就成為最為重要的問題,利益協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理既需要尊重每個(gè)特殊地區(qū)的利益,又需要有從流域整體層面出發(fā)的統(tǒng)一聲音,這種制度的權(quán)衡與考量就成為確立流域協(xié)調(diào)程序的核心要素。具體而言,在當(dāng)前我國(guó)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律構(gòu)建下,完善流域協(xié)調(diào)的程序規(guī)定需要從以下幾方面努力：

首先,明確協(xié)調(diào)程序啟動(dòng)規(guī)則?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》中流域協(xié)調(diào)制度,是我國(guó)法律體系中史無前例具有創(chuàng)造性的流域協(xié)調(diào)制度,在我國(guó)此前任何一個(gè)流域內(nèi),都沒有相關(guān)流域協(xié)調(diào)的立法實(shí)踐。也正是因?yàn)槿绱?《長(zhǎng)江保護(hù)法》中流域協(xié)調(diào)的相關(guān)立法沒有對(duì)具體的運(yùn)行程序作出規(guī)定,關(guān)于協(xié)調(diào)程序如何啟動(dòng),沒有相關(guān)細(xì)則內(nèi)容。因此,從程序價(jià)值的法理進(jìn)行思考,制度開始程序是一套完善嚴(yán)密制度規(guī)則的治理起點(diǎn),對(duì)于實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的有序性具有重要意義,明確程序啟動(dòng)規(guī)則能夠推動(dòng)協(xié)調(diào)程序高效、快捷地展開。日本在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中地方公共團(tuán)體之間的協(xié)作做法,值得我國(guó)借鑒。日本地方公共團(tuán)體有時(shí)會(huì)因?yàn)榈赜蚬逃星闆r需要向其他地方公共團(tuán)體請(qǐng)求協(xié)助,如奄美大島和淡路島這樣的島嶼,根據(jù)島嶼生態(tài)學(xué)的知識(shí)實(shí)行對(duì)島嶼全體的環(huán)境管理,就有必要與所有由島嶼構(gòu)成的地方公共團(tuán)體開展協(xié)作[23]。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)包含個(gè)體自治和統(tǒng)一管理兩個(gè)層面的內(nèi)容：一方面,流域協(xié)調(diào)可以由最基層的涉長(zhǎng)江管理的各機(jī)構(gòu)提出協(xié)調(diào)需要,這是流域協(xié)調(diào)個(gè)體自治的制度安排。盡管流域協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)自上而下構(gòu)建的具有較高權(quán)威效力的創(chuàng)新型立法內(nèi)容,流域協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的戰(zhàn)略安排,但同時(shí)以流域各個(gè)不同門類管理機(jī)構(gòu)為載體的基層治理單元也不可忽視。這些直接參與長(zhǎng)江流域第一線治理的管理者對(duì)流域自然社會(huì)等實(shí)體因素了解更為深入,往往能夠理解局部生態(tài)治理的難點(diǎn),如果給予這些機(jī)構(gòu)向上提出協(xié)調(diào)意見的權(quán)利,則無疑會(huì)大大拓展流域協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐深度。另一方面,流域協(xié)調(diào)同樣要堅(jiān)持制度設(shè)計(jì)的初衷,以國(guó)家級(jí)和國(guó)務(wù)院部級(jí)整體規(guī)劃為重點(diǎn),依托效力級(jí)別高的制度優(yōu)勢(shì),統(tǒng)一安排制度協(xié)調(diào)工作。

其次,完善協(xié)調(diào)程序運(yùn)行制度。流域協(xié)調(diào)機(jī)制中制度運(yùn)行流程的缺位使得制度的執(zhí)行存在一定現(xiàn)實(shí)困難,完善協(xié)調(diào)程序運(yùn)行制度是提高協(xié)調(diào)機(jī)制可操作性的重要手段。中國(guó)幅員遼闊,流域空間的內(nèi)部差異極大,即使未來普遍性流域立法得以完善,也需要流域特別法解決長(zhǎng)江流域的特殊問題[24]。應(yīng)當(dāng)看到,完善流域程序運(yùn)行制度要考慮到長(zhǎng)江流域區(qū)位空間特點(diǎn)的差異性和長(zhǎng)江流域的獨(dú)特性。若所有的制度決策全部由國(guó)家級(jí)和省級(jí)這些效力級(jí)別較高的協(xié)調(diào)機(jī)制來決定,那么一方面可能會(huì)有較為繁重的工作任務(wù),另一方面也不利于激活地方自主協(xié)調(diào)的積極性。因此,協(xié)調(diào)程序的運(yùn)行制度其構(gòu)建理應(yīng)以綠色、創(chuàng)新、協(xié)同為價(jià)值目標(biāo),建立一個(gè)多元化的而非單一性的程序運(yùn)行規(guī)則,根據(jù)縣級(jí)至省一級(jí)的不同行政區(qū)劃分別確立其協(xié)調(diào)的最終負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)以及決策的報(bào)備機(jī)構(gòu)等。在這種多元化分級(jí)協(xié)調(diào)理念的引領(lǐng)下,期望為完善協(xié)調(diào)程序運(yùn)行的制度作出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

最后,確立協(xié)調(diào)結(jié)果的有效落實(shí)。傳統(tǒng)的流域綜合管理理論強(qiáng)調(diào)決策的綜合性和協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性,主張流域綜合管理并不是一味強(qiáng)調(diào)要建立一種新型的管理體制,而是強(qiáng)調(diào)綜合的決策觀和協(xié)調(diào)機(jī)制,并提高相應(yīng)的管理能力[25]。在堅(jiān)持傳統(tǒng)理論的核心要義之下,也應(yīng)當(dāng)看到,眼下長(zhǎng)江流域治理區(qū)域的構(gòu)建具有異常的復(fù)雜性,在堅(jiān)持民主、綜合決策的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重各方協(xié)調(diào)結(jié)果的有效落實(shí)。可以考慮在現(xiàn)有制度模式之下增設(shè)一部分對(duì)協(xié)商結(jié)果落實(shí)成效負(fù)責(zé)監(jiān)督的機(jī)構(gòu),通過對(duì)決策落實(shí)情況的考察以及有效反饋從而精準(zhǔn)評(píng)價(jià)流域協(xié)調(diào)的效果,為適時(shí)調(diào)整制度設(shè)計(jì)奠定下基礎(chǔ)。

4.流域協(xié)調(diào)立法協(xié)作的細(xì)化規(guī)則

在我國(guó)立法體系中,將法律規(guī)范分成不同的層級(jí),即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章等。與我國(guó)多層級(jí)的法律體系相結(jié)合,《長(zhǎng)江保護(hù)法》中明確地方可以在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定方面開展協(xié)作。特定區(qū)域往往具有與其他地方所不同的情況,需要與之相適應(yīng)的法律規(guī)范,為各類主體提供行為規(guī)則,特定區(qū)域的客觀狀況,都需要與之相適應(yīng)的法治環(huán)境[26]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)“特定區(qū)域”的法治先行成為可能,則在流域治理領(lǐng)域也可以考慮將法治建設(shè)適當(dāng)作出區(qū)別于一般情況下的規(guī)定。面對(duì)地方協(xié)同立法中存在的協(xié)作范圍、程序和相關(guān)理論困境,需要從如下幾方面做出努力：

(1)制定立法協(xié)作具體規(guī)則

地方立法協(xié)作其本質(zhì)是通過對(duì)法規(guī)和規(guī)章的協(xié)同制定,將實(shí)踐中探索出來的長(zhǎng)江治理經(jīng)驗(yàn)與方法轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效性的立法規(guī)范。通過行政區(qū)域間的合作協(xié)調(diào),避免各行其是,拆除在法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃與監(jiān)督等方面形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的體制壁壘[27]。地方立法協(xié)作開展的前提是對(duì)于協(xié)作具有明確的程序性指向規(guī)則,從立法建議的提出,草案的撰寫到統(tǒng)一的協(xié)商,應(yīng)當(dāng)程序清晰、職責(zé)分明?？梢约涌熘贫⒎▍f(xié)作的程序性規(guī)范,對(duì)涉及長(zhǎng)江流域立法的相關(guān)事項(xiàng)以明確羅列的方式規(guī)定協(xié)作范圍,以此來實(shí)現(xiàn)立法協(xié)作活動(dòng)的有序性。在相關(guān)程序規(guī)則中同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)立法協(xié)作如何開展作出規(guī)定,可以以不同的立法規(guī)范層級(jí)為界,在每一層都設(shè)立相應(yīng)負(fù)責(zé)立法協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu),對(duì)需要協(xié)同的立法內(nèi)容提出建議、作出回應(yīng)。這樣,既可以實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)的制度價(jià)值,同時(shí)也最大程度上避免因立法意見不統(tǒng)一而產(chǎn)生的沖突。

(2)化解相關(guān)領(lǐng)域的理論困境

地方協(xié)同立法的理論困境主要集中在如何適應(yīng)我國(guó)《立法法》規(guī)定的立法體制以及如何填補(bǔ)地方立法的相關(guān)制度空白兩方面。一方面,從我國(guó)立法體制看,地方立法的協(xié)調(diào)工作應(yīng)當(dāng)先考慮不與我國(guó)相關(guān)立法規(guī)范產(chǎn)生沖突。在長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法協(xié)作都重在通過對(duì)立法建議的溝通來實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)立法活動(dòng)的聯(lián)動(dòng),這樣,重于共同參議型的規(guī)則本身對(duì)我國(guó)立法體制沒有產(chǎn)生負(fù)面影響。但同時(shí),在確保協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行的情況下,也可以考慮適當(dāng)修改我國(guó)立法規(guī)則,為流域性的地方立法作出特殊規(guī)定。另一方面,針對(duì)縣一級(jí)的行政區(qū)域無法制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章而言,可以將縣一級(jí)行政區(qū)域協(xié)調(diào)立法的職責(zé)交由其上一級(jí)設(shè)區(qū)的市來行使。這樣就在立法體制上避免了與現(xiàn)行法律規(guī)范產(chǎn)生沖突的可能。《長(zhǎng)江保護(hù)法》中確立的長(zhǎng)江全流域面積為180.855萬平方公里,涉及數(shù)量眾多的縣級(jí)行政區(qū)。這些縣級(jí)行政區(qū)域在進(jìn)行地方協(xié)同立法的過程中,通過向上一級(jí)行政區(qū)匯報(bào)本地方立法需求的方式來展開流域治理,既不會(huì)破壞政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán),同時(shí)又能夠兼顧地方流域治理的需求。

5.流域協(xié)調(diào)法律實(shí)施的聯(lián)動(dòng)

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施的大背景下,加強(qiáng)司法審判機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng),促進(jìn)行政法律規(guī)范與司法審判規(guī)則的相互促進(jìn)與補(bǔ)充,是對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的最好落實(shí)和切實(shí)執(zhí)行。在國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,加強(qiáng)最高人民法院、流域各級(jí)法院與長(zhǎng)江流域管理部門、各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),共同推進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)工作,深化長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和治理[28]。具體而言,加強(qiáng)長(zhǎng)江流域司法審判與行政執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)包含如下幾方面：

(1)明確司法與行政機(jī)關(guān)的職能定位與合作空間

找準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)各自的職能定位,探索司法與行政開展合作的法理邏輯,是推進(jìn)長(zhǎng)江流域司法與行政溝通協(xié)調(diào)的前提和基礎(chǔ)。司法審判機(jī)關(guān)在長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)、生態(tài)維護(hù)中發(fā)揮著重要作用,司法審判能否堅(jiān)持《長(zhǎng)江保護(hù)法》所樹立的生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法嚴(yán)懲的理念,關(guān)系到長(zhǎng)江流域法律適用的實(shí)效,關(guān)系到人與自然和諧生態(tài)關(guān)系的建立,對(duì)于社會(huì)價(jià)值的引領(lǐng)和社會(huì)公眾的教育起到至關(guān)重要的作用。司法審判活動(dòng)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體系分明,會(huì)帶動(dòng)法律法規(guī)的有效落實(shí)和切實(shí)遵守,也會(huì)為長(zhǎng)江流域的行政執(zhí)法帶來諸多便捷;司法審判活動(dòng)做得不好,不僅對(duì)落實(shí)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的生態(tài)理念起到阻礙作用,而且對(duì)構(gòu)建長(zhǎng)江流域整體性的法治化治理無益。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)揮著監(jiān)督法律落實(shí)的作用,行政執(zhí)法是長(zhǎng)江保護(hù)和綠色發(fā)展的前沿,是貫徹落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)和綠色發(fā)展政策的主要支撐[29]。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》施行的大背景下,許多新的保護(hù)措施和標(biāo)準(zhǔn)都要依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去監(jiān)督落實(shí),能否推動(dòng)長(zhǎng)江流域大保護(hù)措施的執(zhí)行,在很大程度上依靠行政執(zhí)法的效率和力度。司法審判機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合作交流的制度空間就在于,無論是行使什么職能的機(jī)關(guān),都是以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩開展活動(dòng)的,司法裁判中所確立的裁判規(guī)則可以通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)得以明確和強(qiáng)化,也方便為社會(huì)公眾宣傳長(zhǎng)江保護(hù)的法律規(guī)范。司法與行政的合作交流有助于建立多元化的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,跨部門的合作幫助長(zhǎng)江流域治理模式由靜態(tài)化的被動(dòng)狀態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)化的主動(dòng)狀態(tài)。例如福建高院與省檢察院、財(cái)政廳、自然資源廳等部門聯(lián)合制定下發(fā)《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》,確保修復(fù)費(fèi)用的賠償金?？顚Ｓ玫拇胧┚褪且淮畏e極探索[14]。由福建省高院、省檢察院、財(cái)政廳和自然資源廳等部門聯(lián)合制定該文件,體現(xiàn)了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)協(xié)同工作機(jī)制取得的積極成效。

(2)加快建立執(zhí)法與司法的協(xié)作互補(bǔ)機(jī)制

制定出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》,標(biāo)志著長(zhǎng)江大保護(hù)進(jìn)入全面依法保護(hù)的新階段[13]。在加快推進(jìn)相關(guān)配套規(guī)定制定、修改的背景下,從行政執(zhí)法和司法審判的角度完善法律規(guī)范和相關(guān)程序規(guī)則的銜接工作,對(duì)于長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的高效運(yùn)行具有重要意義。以環(huán)境行政法與民事裁判的關(guān)系角度來看,通過對(duì)環(huán)境行政法律精準(zhǔn)的制度定位和修改,可以達(dá)到適度引領(lǐng)民事裁判的效果,對(duì)于法治一體化的進(jìn)程具有積極影響。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范已經(jīng)對(duì)環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任中接受行政法的引導(dǎo)做出了一定程度上的規(guī)定,這成為環(huán)境行政法進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)民事裁判作用的法律基礎(chǔ)。最高人民法院也認(rèn)為,關(guān)于《民法典》與《環(huán)境保護(hù)法》及各環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)定的適用順位問題,屬于一般法和特別法的關(guān)系[30]。環(huán)境行政執(zhí)法的專業(yè)性決定了其在認(rèn)定環(huán)境責(zé)任方面的權(quán)威性,司法審判的裁判規(guī)則和法律適用可以以一線環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容為依據(jù),不斷完善自身規(guī)則體系。從這個(gè)意義上講,行政執(zhí)法與司法審判的聯(lián)動(dòng)為未來長(zhǎng)江流域的高效治理提供了全新的思路。

在流域治理中,行政執(zhí)法與司法裁判不應(yīng)當(dāng)是割裂的,其內(nèi)在統(tǒng)一性有待于相應(yīng)協(xié)作機(jī)制的出臺(tái)。首先,司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)要求不是無源之水、無本之木,司法裁判要通過一線行政執(zhí)法來確立相關(guān)規(guī)則,吸收生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的第一手資料,有助于司法裁判及時(shí)更新裁判理念,及時(shí)追蹤關(guān)切人民群眾重大利益的環(huán)境問題。其次,司法裁判中的相關(guān)規(guī)則和法律適用規(guī)范也能夠指導(dǎo)流域治理中的行政執(zhí)法工作,幫助行政執(zhí)法抓好重點(diǎn),把握整體工作質(zhì)量,行政執(zhí)法和司法有效合作有助于流域治理主體熟悉本區(qū)域狀況,從而共同研討工作機(jī)制,提高預(yù)警應(yīng)對(duì)能力。再次,行政執(zhí)法與司法的協(xié)作互補(bǔ)在流域內(nèi)部能夠有效整合諸領(lǐng)域資源,將流域內(nèi)部涉及的土壤、水質(zhì)、動(dòng)植物等要素統(tǒng)一起來,實(shí)現(xiàn)流域治理的一盤棋目標(biāo)。

(3)拓展司法行政協(xié)作的應(yīng)用范圍

司法與行政協(xié)作的廣度和深度影響著能否在長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)形成法治治理的合力,在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)溝通協(xié)作的同時(shí)也要注重加強(qiáng)協(xié)作的廣泛程度。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)作還僅僅停留在工作上的相互補(bǔ)充和配合上,并在已有的合作實(shí)踐中顯示出一定的局限性。接下來拓展司法行政協(xié)作的應(yīng)用范圍可以從以下兩方面作出努力：一是在長(zhǎng)江流域的各類執(zhí)法中全方位推進(jìn)行政與司法的協(xié)作?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》不僅是一部環(huán)境保護(hù)的法律,更是一部關(guān)注于綠色發(fā)展的法律。在國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下,長(zhǎng)江區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法涉及污染防治、環(huán)境監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入以及生態(tài)修復(fù)等諸多領(lǐng)域。在福建高院推出司法工作與河長(zhǎng)制相銜接工作機(jī)制的典型示范下,如果能夠拓展司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所協(xié)作的領(lǐng)域,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治化治理的融合化發(fā)展,對(duì)于長(zhǎng)江流域法治化水平的提高無疑大有裨益。二是應(yīng)當(dāng)在法律層面為兩者的協(xié)作掃清障礙。針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的行政執(zhí)法與司法裁判中證據(jù)規(guī)則認(rèn)定不統(tǒng)一、程序銜接不足等問題,有必要由最高人民法院開展與各行政機(jī)關(guān)之間的合作,通過出臺(tái)相關(guān)司法解釋或者規(guī)章的方式來推動(dòng)法律層面的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

四、結(jié) 語(yǔ)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)為長(zhǎng)江治理提供了全新的制度保障和法律武器,為長(zhǎng)江流域的宏觀保護(hù)提供了法治的保障。然而,從法律制度的生效到產(chǎn)生實(shí)踐成果仍然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,其中需要不斷地研究流域協(xié)調(diào)機(jī)制,出臺(tái)促進(jìn)流域協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮實(shí)效的各項(xiàng)立法規(guī)范,在生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐中不斷地磨合各地區(qū)、各部門之間的關(guān)系。除了在流域協(xié)調(diào)機(jī)制的體系化建構(gòu)、流域協(xié)調(diào)實(shí)體機(jī)構(gòu)的建立、流域協(xié)調(diào)行政協(xié)作和立法協(xié)作的程序規(guī)則等方面作出努力外,還應(yīng)當(dāng)用全局的眼光和方法去治理長(zhǎng)江,將以往建立在長(zhǎng)江保護(hù)之上的各類行政管理模式和機(jī)構(gòu)做一個(gè)系統(tǒng)化的調(diào)整和優(yōu)化,以期為長(zhǎng)江保護(hù)的路徑探索出一條全新的方法。只有這樣,才能真正地將生態(tài)文明的理念與長(zhǎng)江治理的過程融為一體,促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)的永續(xù)發(fā)展。