朱光亞

（開原市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務中心，遼寧 開原 112300）

1 當前農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀及趨勢

開原市農(nóng)村耕地面積133.5萬畝，其中有家庭承包地116.8萬畝，人均承包地面積約2.7畝。2022年全市土地經(jīng)營權流轉面積為41.02萬畝，占全市承包地總面積約35%，流轉后種糧面積為36.92萬畝，其余大部分種植苗木花卉。整村或整組流轉面積為3.2萬畝，共涉及6個村共11個村民小組。土地經(jīng)營權流轉主體主要有種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)事企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體四大類。其中，向種糧大戶流轉29.23萬畝，占總流轉面積的71.27%；向家庭農(nóng)場流轉4.7萬畝，占總流轉面積的11.45%；向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉5.9萬畝，占總流轉面積的14.38%；向農(nóng)事企業(yè)流轉1.2萬畝，占總流轉面積的2.9%。

近3年，工商資本流轉土地經(jīng)營權有明顯上升趨勢。土地流轉價格因受地域、地質(zhì)、種植作物等因素影響導致差距較大，價格在600～1100元/畝。流轉期限大多為5年以下，一年一流轉占比很大。從流轉規(guī)模看，單體種糧大戶和家庭農(nóng)場流轉面積在200畝左右；單體農(nóng)民合作社流轉面積在300～2000畝；單體農(nóng)事企業(yè)流轉面積在1000～3000畝。從流轉雙方簽訂合同看，種糧大戶和家庭農(nóng)場主要以口頭合同為主，農(nóng)民合作社和工商企業(yè)基本簽訂了書面合同，以經(jīng)營權抵押貸款的經(jīng)營主體均簽訂規(guī)范的書面流轉合同。

隨著農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴重，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量激增，農(nóng)村勞動力外出打工就業(yè)的人數(shù)的增加，以后將有越來越多的農(nóng)民將土地流轉出去。從周邊的產(chǎn)糧大縣及至吉林、黑龍江地區(qū)經(jīng)驗看，土地經(jīng)營權流轉和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路，不僅有利于優(yōu)化資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，還有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，更有利于農(nóng)業(yè)技術推廣應用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉存在問題

2.1 農(nóng)民對經(jīng)營權流轉認知不深

受傳統(tǒng)思想影響，農(nóng)民雖然已經(jīng)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，但是仍不愿放棄土地經(jīng)營權，擔心土地流轉后生活得不到保障，依舊利用閑暇時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還有的農(nóng)民對農(nóng)村土地的“三權”分置的內(nèi)含不了解，擔心因土地流轉后喪失相應的惠農(nóng)政策補貼及土地征占后的補償費，不愿意流轉土地經(jīng)營權。

2.2 土地流轉交易市場不夠健全

當前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道雖基本成立了土地流轉服務中心，但實質(zhì)上未能真正地發(fā)揮應有的作用。流轉服務中心工作人員基本為兼職，加之土地經(jīng)營權流轉業(yè)務政策性強、涉及面廣、任務繁重，流轉中心工作人員與監(jiān)管職能不相匹配，在日常服務和監(jiān)管方面乏力，導致農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉多處于無序狀態(tài)，對違法違規(guī)的土地經(jīng)營權流轉不能真正發(fā)揮監(jiān)管作用。

2.3 土地經(jīng)營權流轉行為不規(guī)范

大多數(shù)農(nóng)戶法律意識淡薄，流轉土地經(jīng)營權一般多以口頭協(xié)議代替書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但內(nèi)容不規(guī)范，缺失土地經(jīng)營權流轉合同的要件，如地塊（面積）、權利義務、違約責任、合同到期后地上附著物的處理等內(nèi)容，對流轉雙方權益缺乏必要的法律保護，極易產(chǎn)生流轉糾紛。

2.4 土地經(jīng)營權流轉風險防范機制不健全

多數(shù)縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門未能有效地建立工商資本流轉土地經(jīng)營權風險防范機制。大多工商資本以企業(yè)、組織或個人等形式租賃農(nóng)村土地，往往造成土地流轉價格扭曲，不利于專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)投入大且回報周期長，規(guī)模經(jīng)營的成本和風險更大，一旦經(jīng)營不善，就會發(fā)生虧損和拖欠農(nóng)民土地租金等問題。有一部分工商資本流轉土地后未能保證“農(nóng)地農(nóng)用”，容易引發(fā)社會矛盾和不穩(wěn)定因素，危及糧食安全。

2.5 工商資本流轉土地經(jīng)營權積極性不高

國家對工商資本流轉土地明確了嚴格的門檻，一定程序降低了流轉土地的積極性。農(nóng)業(yè)投資回報慢、收益率低，土地流轉涉及的農(nóng)戶多，和農(nóng)民打交道比較麻煩，致使工商資本不愿向農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入。農(nóng)業(yè)企業(yè)為了長期利益著想，流轉土地期限較長，目前政策是土地流轉不得超過二輪承包期限，也在一定程序限制了工商資本流轉土地的積極性。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉改進措施

為了有效地保護農(nóng)民合法權益，土地經(jīng)營權流轉不能一味地追求土地流轉面積和規(guī)模經(jīng)營，要積極影響中央政策，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。要把握好流轉、集中和規(guī)模經(jīng)營的度，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務水平相適應。

3.1 市縣兩級應出臺土地經(jīng)營權流轉相關文件

為貫徹落實《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》，省、市、縣均應出臺關于農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉相關指導意見，支持受讓方種植糧食作物，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，以推動當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權流轉規(guī)范有序，有利于保障流轉當事人雙方合法權益，有效地維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

3.2 縣級應建立工商資本流轉土地資格審查項目審核制度

縣級要結合本地實際，建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的分級資格審查、項目審核制度。對受讓方的主體資格、資質(zhì)證明、基礎設施條件、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力、技術服務能力、征信情況、項目規(guī)劃等進行審查審核。未按規(guī)定提交審查審核申請或未通過的，不得開展土地經(jīng)營權流轉活動。

3.3 落實土地經(jīng)營權流轉分級備案制度

以縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街為主，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉分級備案制度，備案事項應包括土地經(jīng)營權流轉合同、下級審核報告、農(nóng)地使用情況等內(nèi)容。明確工商資本一次性或多次流轉土地經(jīng)營權（或整村、整組土地），分別到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、縣、市和省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案的面積上限，規(guī)避政策風險。

3.4 建立健全土地經(jīng)營權流轉監(jiān)管機制

縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街要切實履行職責，承擔耕地保護的任務。經(jīng)營權流轉服務與監(jiān)管要由不同人員及部門負責，避免既當運動員又當裁判員的情況發(fā)生。要定期對工商資本的經(jīng)營能力進行查檢，對耕地使用用途進行檢查，規(guī)避經(jīng)營風險，確保農(nóng)地農(nóng)用。要依法對擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農(nóng)地等違法行為追究相關責任。

3.5 引導工商企業(yè)等社會資本開展多種形式規(guī)模經(jīng)營

要依托中央財政資金扶持農(nóng)業(yè)社會化服務項目，推動農(nóng)業(yè)社會化服務工作，積極引導工商企業(yè)轉變規(guī)模經(jīng)營的方式，在尊重小農(nóng)戶主體地位前提下，為小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)社會化服務，通過開展農(nóng)業(yè)社會化服務方式，實現(xiàn)集中連片式規(guī)?；a(chǎn)，帶動規(guī)模經(jīng)營，避免大量流轉農(nóng)村承包地帶來的經(jīng)濟風險和社會風險。

3.6 規(guī)范土地經(jīng)營權流轉合同

依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的土地經(jīng)營權流轉合同模板，積極引導流轉雙方簽訂書面流轉合同，明確雙方當事人、流轉土地名稱、四至、面積、流轉價款、流轉土地用途等要素，約定好流轉雙方當事人的權利和義務、合同到期后的地上附著物及相關設施的處理、土地征收后有關補償費的歸屬等內(nèi)容，規(guī)避風險發(fā)生。

3.7 建立土地經(jīng)營權流轉風險保障金制度

為防范承包農(nóng)戶權益受損，縣級或鄉(xiāng)級要建立土地經(jīng)營權流轉風險保障金制度。對于土地經(jīng)營權流轉面積超過2000畝的，或整村、整組流轉涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風險較高的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主，應按照年租金的一定比例計提，由轉入方繳納。在土地經(jīng)營權流轉合同簽訂后的10個工作日內(nèi)，存入指定賬戶。在經(jīng)營權流轉合同期滿后，如轉入方無違約行為的，應在10個工作日內(nèi)予以退還。

3.8 提高基層土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系服務能力

縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要定期宣傳農(nóng)村土地承包及經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)和政策，讓廣大群眾對土地承包規(guī)定有更進一步的了解?？h級農(nóng)村農(nóng)村部門要組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛培訓，聘請專業(yè)教師授課，現(xiàn)場模擬糾紛調(diào)處，提高調(diào)解員和仲裁員處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的業(yè)務能力和實操能力，更好地為農(nóng)村土地承包經(jīng)營服務。