1 引言

為解決好我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題， 黨的十九大報告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。 自此，中共中央 國務(wù)院先后印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018-2022 年）》[2]《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》等一系列文件，提出推動“三農(nóng)”實(shí)現(xiàn)“兩新”發(fā)展。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下， 自然資源部圍繞國土空間規(guī)劃體系，指出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，根據(jù)不同類型村莊發(fā)展的需要，有序推進(jìn)各類村莊規(guī)劃的編制[3]。 城市周邊城郊融合類村莊，具有其自身獨(dú)特性，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)“兩新”發(fā)展的前沿陣地，研究此類型村莊發(fā)展特征與發(fā)展困境， 適宜地提出規(guī)劃規(guī)劃應(yīng)對策略具有重大意義。

2 發(fā)展困境

2.1 人：人口城鄉(xiāng)間流動性大，受城市發(fā)展影響較大

一方面本村人口率先受到城市吸引，流入城市，成為城市常住人口； 另一方面該類型村莊憑借其便利的交通及較低的生活成本等優(yōu)勢，成為城市遠(yuǎn)郊村莊人口進(jìn)入城市的中轉(zhuǎn)站。

2.2 產(chǎn)：產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確，產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動不足

在第一產(chǎn)業(yè)相對穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，第二、三產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)被動承接城市外溢產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，產(chǎn)業(yè)方向不明確，與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展并非主動聯(lián)系，更未能達(dá)到互動聯(lián)動的目標(biāo)。

2.3 地：各類空間用地散亂，閑置用地問題突出

由于受到城市產(chǎn)業(yè)、資本以及城市需求等方面的影響，村莊內(nèi)部呈現(xiàn)出各類空間交叉布局，各類用地散亂分布的問題。與此同時，因?yàn)閷Τ鞘械膯蜗蛞蕾嚕瑢?dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地受城市發(fā)展及市場經(jīng)濟(jì)影響較大， 過程中呈現(xiàn)大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的閑置問題。

2.4 人居環(huán)境：人居環(huán)境品質(zhì)低，公共服務(wù)設(shè)施缺失

由于該類村莊建設(shè)發(fā)展在城市與鄉(xiāng)村間徘徊， 缺乏對于村莊人居環(huán)境管控與引導(dǎo)，使得整體風(fēng)貌較差，人居環(huán)境品質(zhì)較低。 同時，受到周邊城市公共服務(wù)設(shè)施的影響，村莊公共服務(wù)設(shè)施呈現(xiàn)衰敗凋零之勢。

3 規(guī)劃轉(zhuǎn)變與應(yīng)對策略

3.1 規(guī)劃轉(zhuǎn)變

3.1.1 轉(zhuǎn)變1：規(guī)劃對象是村莊

城市周邊城郊融合類村莊的規(guī)劃對象是村莊，而非城市。規(guī)劃不應(yīng)按照傳統(tǒng)城市粗放擴(kuò)張做法對其進(jìn)行建設(shè)用地的粗暴顛覆，也不應(yīng)該按照新農(nóng)村建設(shè)模式盲目擴(kuò)張與推倒重建，而應(yīng)回歸“鄉(xiāng)村”本質(zhì)，以存量提質(zhì)為主，體現(xiàn)該類村莊空間的獨(dú)特魅力與價值。

3.1.2 轉(zhuǎn)變2：規(guī)劃視角是城鄉(xiāng)融合

該類村莊規(guī)劃的重點(diǎn)在于促使城與鄉(xiāng)之間各類要素的雙向平等流動，而非單純地就村莊規(guī)劃村莊。 因此，規(guī)劃應(yīng)站在城鄉(xiāng)融合視角，研究城鄉(xiāng)互補(bǔ)互動內(nèi)容與方式，搭建城鄉(xiāng)要素互動互融的平臺；應(yīng)重點(diǎn)提升村莊內(nèi)生動力，加強(qiáng)區(qū)域分工，變被動為主動，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)發(fā)展共生體。

3.1.3 轉(zhuǎn)變3：規(guī)劃管控是剛彈結(jié)合

“剛”即是要明確底線，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)約束及違法占地，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單；“彈”即是要留有余地。 面對該類村莊未來發(fā)展中的各類不確定性，用地布局要適度留白，用途管制要復(fù)合利用。

3.2 應(yīng)對策略

3.2.1 強(qiáng)化村民的歸屬感與主人翁意識

村莊建設(shè)發(fā)展應(yīng)回歸村民自身， 以人為本， 以村民為核心，強(qiáng)化村民的歸屬感與主人翁意識。 一方面，明確村民訴求，廣泛聽取村民意見， 讓村民深入?yún)⑴c到村莊的發(fā)展及規(guī)劃中來；另一方面，吸引人才下鄉(xiāng)的同時，培育新時代村民，與村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，通過“村莊學(xué)堂”“網(wǎng)課教學(xué)”等線上線下形式，對村民進(jìn)行生產(chǎn)服務(wù)技術(shù)與素質(zhì)拓展培訓(xùn)，提高村民本地生產(chǎn)生活能力，把“人”留住。

3.2.2 提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)聯(lián)動性

產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)， 該類村莊發(fā)展強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)聯(lián)動。 因此首先，應(yīng)立足村莊實(shí)際與自身特征，研判城鄉(xiāng)及區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)聯(lián)動關(guān)系，促進(jìn)各類產(chǎn)業(yè)聯(lián)動融合發(fā)展。 其次，研判新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向“新產(chǎn)業(yè)”“新業(yè)態(tài)”轉(zhuǎn)型升級，形成綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系。

3.2.3 強(qiáng)化村莊空間與用地的集約化

結(jié)合“三線”劃定，對村域生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間以及建設(shè)空間進(jìn)行梳理，調(diào)整三大空間的規(guī)模結(jié)構(gòu)與空間布局，優(yōu)化村域整體土地資源結(jié)構(gòu)；通過農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，整合當(dāng)前散亂分布的各類用地，提升土地資源利用集約利用水平；結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局以及設(shè)施配套，積極盤活存量空間，對存量用地進(jìn)行再利用。

3.2.4 增強(qiáng)村莊環(huán)境與設(shè)施的宜居性

深挖并彰顯城市周邊村莊的稀缺性以及空間特征， 著重提升并塑造良好的村莊風(fēng)貌、宜居的公共空間、整潔的衛(wèi)生環(huán)境；在設(shè)施配套方面，補(bǔ)齊設(shè)施短板，提升設(shè)施配置水平，優(yōu)先與城市實(shí)現(xiàn)設(shè)施的共建共享。

4 規(guī)劃實(shí)踐——臨汾市三合村村莊規(guī)劃

4.1 三合村概況與問題梳理

三合村是臨汾市段店鄉(xiāng)下轄行政村， 毗鄰臨汾市中心城區(qū)，是由原東鄧村、西鄧村以及東孫村合并而成。 該村莊土地平坦，交通便捷，西側(cè)毗鄰國道G108，省道S332 從村南側(cè)穿過。 經(jīng)統(tǒng)計，村莊常住人口2 524 人，共755 戶。 在堯都區(qū)區(qū)域村莊分類中，將該村莊確定為城郊融合類村莊。

經(jīng)過充分調(diào)研與分析，三合村存在以下問題：第一，城鄉(xiāng)互動不足，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，與城市實(shí)際需求脫節(jié)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明；第二，閑置用地問題嚴(yán)重，造成土地資源的浪費(fèi)；第三，人居環(huán)境品質(zhì)有待提高。

4.2 村民主體，編制有人情味的人本規(guī)劃

村民積極參與村莊規(guī)劃編制全過程的同時， 村莊規(guī)劃也要讓村莊發(fā)展“后繼有人”。 規(guī)劃通過對現(xiàn)狀村莊人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)分析，結(jié)合村莊未來發(fā)展，通過規(guī)劃為創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供空間，為“資本下鄉(xiāng)”提供機(jī)會，促使“原農(nóng)村人”回流，促進(jìn)“新農(nóng)村人”引進(jìn)，使得村莊永葆生機(jī)。

4.3 產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，發(fā)揮村莊互補(bǔ)性優(yōu)勢

基于對區(qū)域產(chǎn)業(yè)區(qū)塊分析、 市場需求分析以及對城鄉(xiāng)發(fā)展優(yōu)劣勢的判斷，得出三合村應(yīng)彰顯自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，與城市進(jìn)行互補(bǔ)聯(lián)動發(fā)展。 三合村城鄉(xiāng)關(guān)系互動圖如圖1 所示。

圖1 三合村城鄉(xiāng)關(guān)系互動圖

穩(wěn)固提升第一產(chǎn)業(yè)：科技增效，積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品種植，啟動智慧大棚種植及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推進(jìn)基地集約化、數(shù)字化改造，打造高效智慧農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；同時，結(jié)合“農(nóng)耕體驗(yàn)+ 休閑采摘”等休閑農(nóng)事活動，推動休閑農(nóng)業(yè)基地建設(shè)。

按需調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)：積極承接城市產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等要素，利用存量用地挖潛，廢棄地調(diào)整，發(fā)展以都市工業(yè)；同時，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)第一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，配以加工、展銷、配送等功能設(shè)施，推動農(nóng)副產(chǎn)品中轉(zhuǎn)加工基地建設(shè)。

著力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)： 依托現(xiàn)有商貿(mào)物流企業(yè)進(jìn)行數(shù)字賦能，充分發(fā)揮城與鄉(xiāng)的銜接中轉(zhuǎn)作用，對現(xiàn)有商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合與提升，建設(shè)都市型商貿(mào)物流基地；融合第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。 如圖2 所示。

圖2 三合村產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局圖

4.4 土地整治，構(gòu)建高質(zhì)量空間格局

4.4.1 國土空間梳理與用地整合

規(guī)劃為優(yōu)化國土空間與用地結(jié)構(gòu)， 破解當(dāng)前零散分布的瓶頸問題，對三合村生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間以及建設(shè)空間進(jìn)行梳理，并對各類用地進(jìn)行整合。

生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間： 嚴(yán)格承接上位規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，規(guī)劃將村域內(nèi)具有重要生態(tài)功能，需要嚴(yán)格保護(hù)的限制開發(fā)區(qū)域劃定為一般生態(tài)空間， 將水土資源及光熱條件較好、 適宜發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域劃定為一般農(nóng)業(yè)空間。 通過“進(jìn)出平衡”“占補(bǔ)平衡”、農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段，本著集約化、高效化的目的，優(yōu)化生態(tài)及農(nóng)業(yè)空間，并對各類生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行調(diào)整整合。

建設(shè)空間： 嚴(yán)格落實(shí)山西省農(nóng)村房屋建筑 “四辦法一標(biāo)準(zhǔn)”，承接落實(shí)市、區(qū)兩級國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，基于三合村現(xiàn)狀建設(shè)用地分析、村莊發(fā)展研判與規(guī)模預(yù)測，轉(zhuǎn)變無序擴(kuò)張的傳統(tǒng)思路，以存量提質(zhì)為主導(dǎo)，加強(qiáng)低效用地再利用，合理妥善安排各類鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地等。

4.4.2 存量用地挖潛與盤活

在建設(shè)用地存量提質(zhì)的整體思路下，在村莊原有建設(shè)用地基礎(chǔ)上，深度挖掘存量低效用地，不改變其位置和面積，對其進(jìn)行盤活與再利用。 規(guī)劃挖掘三合村低效建設(shè)用地3.073 5 hm2，用于支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以及公共設(shè)施配置等。 規(guī)劃在其中預(yù)留1.466 3 hm2留白用地，用以應(yīng)對今后發(fā)展的不確定性。

4.5 設(shè)施提升，塑造高品質(zhì)生活空間

4.5.1 道路提升

規(guī)劃在對村內(nèi)道路進(jìn)行平整硬化的基礎(chǔ)上， 銜接中心城區(qū)道路網(wǎng)系統(tǒng)，重點(diǎn)打造3 條橫向交通聯(lián)系，即對S332 省道進(jìn)行拓寬提質(zhì)改造，對村北路以及東孫中路進(jìn)行提質(zhì)改造。

4.5.2 設(shè)施提升

按照《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》要求，增補(bǔ)村莊層級公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)對三合村的學(xué)前教育、養(yǎng)老以及便民商業(yè)設(shè)施進(jìn)行增設(shè)，其余各等級各類設(shè)施與城市臨近社區(qū)統(tǒng)籌布置；積極與城市對接，對村莊設(shè)施進(jìn)行提質(zhì)升級，不斷加強(qiáng)市區(qū)與村莊之間各類市政基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

4.5.3 村莊風(fēng)貌與公共空間提升

保持村莊現(xiàn)有空間格局以及村莊所依存的農(nóng)田、 林地等自然環(huán)境； 保留傳統(tǒng)民俗活動以及其所涉及的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活空間。 以節(jié)儉為原則，摒棄當(dāng)前效仿城市化、硬質(zhì)化的景觀做法，因地制宜提升改造村莊整體風(fēng)貌。 規(guī)劃對村內(nèi)閑置用地進(jìn)行再利用，改造成為文化活動廣場、健身公園及小游園等，提升公共空間品質(zhì)。

4.6 精細(xì)管控，體現(xiàn)規(guī)劃治理效用

為有效指導(dǎo)三合村規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理能力，一方面，對規(guī)劃控制內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化引導(dǎo)與管控，通過單元圖則及地塊圖則雙層控制， 對建筑風(fēng)貌及公共空間改造等進(jìn)行針對性引導(dǎo)與管控； 另一方面， 精簡實(shí)用性村莊規(guī)劃成果表達(dá)，形成“正式版”與“村民版”兩套形式成果（見表1），最后將規(guī)劃成果納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)督平臺，各級政府進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督與及時反饋。

表1 “正式版”與“村民版”規(guī)劃成果對比表

5 結(jié)語