摘要：中國式現(xiàn)代化要求“辦好人民滿意的教育”，建成“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”。現(xiàn)代教育事業(yè)的發(fā)展目標與終身教育“以人為本”及“教育貫穿終身”的發(fā)展理念一致，其實現(xiàn)需要良好的法治環(huán)境。在全面依法治國的宏觀背景下，我國終身教育領域雖然經(jīng)歷了較長時間的法治探索與嘗試，具備了一定的法治基礎，但法治格局尚未形成。當前我國還存在終身教育法律體系不完整、法治行動力存在掣肘、終身學習權利觀尚未形成等實踐難點。中國式終身教育法治現(xiàn)代化要以基于終身教育理念的科學立法體系為法治基礎，以支持服務全民終身學習現(xiàn)代教育體系的建立健全為法治行動目標，以促進公民終身學習權利從賦予走向實現(xiàn)為法治工作重心，以先進的法治理念與策略提升法治效能，將終身教育的思想、原則及方法轉化為治理主體的實際行動，為公民終身學習的全面實現(xiàn)提供穩(wěn)定、持久的外部環(huán)境，為世界教育的現(xiàn)代化提供中國方案，貢獻中國智慧。

關鍵詞：中國式現(xiàn)代化；教育治理現(xiàn)代化；教育法治；終身教育；終身學習權

中圖分類號：G720? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2023）04-0031-08? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.04.004

一、終身教育法治現(xiàn)代化是新時代的必然要求

教育的全民性、終身化已納入世界教育現(xiàn)代化的發(fā)展內(nèi)涵，讓每個公民獲得終身學習、可持續(xù)發(fā)展的機會成為現(xiàn)代國家的奮斗目標。2019年中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，“終身學習”被確立為“教育現(xiàn)代化”的基本理念之一，提出2035年要在我國“建成服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”（中華人民共和國中央人民政府，2019）。這標志著以終身教育理念構建現(xiàn)代教育體系的發(fā)展戰(zhàn)略從理論探討走向實踐探索。此后，黨的十九屆四中全會將這一教育戰(zhàn)略目標確立為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容（新華社，2019），“十四五”規(guī)劃強調(diào)通過“完善終身學習體系，建設學習型社會”促進“人的全面發(fā)展”和“國民素質(zhì)的整體提升”（中華人民共和國中央人民政府，2020），黨的二十大報告進一步提出“學習型大國”的建設目標。

為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十八大以來，“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”被確立為依法治國的總目標（新華網(wǎng)，2021）。法治意在維護正義、平等、自由等社會價值目標，借助法律制度有效實現(xiàn)國家治理?！耙?guī)則之治、良法之治、法律至上、限制權力、尊重和保障人權”等一系列理念構成現(xiàn)代法治的精神內(nèi)核（張志銘等，2014）。提倡法治意在追求一種“良法善治”的治國理政之道，這是國家治理走向現(xiàn)代化的必由之路。我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用（新華網(wǎng)，2021）。這一頂層設計提供了現(xiàn)階段教育治理的宏觀背景。只有實現(xiàn)教育治理與現(xiàn)代法治的內(nèi)在結合，才能以獨立自主的姿態(tài)走出具有中國特色的教育現(xiàn)代化道路（關保英，2021）。

中國式現(xiàn)代化是教育先行的現(xiàn)代化，是實現(xiàn)法的全面治理的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化建設基于龐大的人口數(shù)量，所要創(chuàng)建的終身學習體系在世界范圍內(nèi)規(guī)模最大、服務人口最多。這一歷史進程需要法治的力量積極助推與保駕護航。其一，從國家體系建設角度來看，終身教育事業(yè)的發(fā)展思路和治理能力直接決定服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系是否能夠如期建成。當下，我們?nèi)悦媾R許多未竟事業(yè)。終身教育視野正在形成，資源整合、環(huán)境營造、公共服務供給等，都需要頂層設計來明確標準、統(tǒng)一力量及協(xié)調(diào)行動。法治憑借其強制力與權威性成為終身教育治理的有力工具。其二，從公民終身學習角度來看，權利需要被賦予，更需要被實施。終身學習超越傳統(tǒng)的“受教育權”范疇，關注學習者自身的學習需求和生存、發(fā)展愿望，認為每個社會成員在學校教育之外都有權獲得需要的學習機會（蘭嵐，2019）。終身學習只有突破個體框架上升為公共利益，作為一項國家責任被所有社會成員共享才能成為普遍的社會福祉。伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的有序推進，終身教育治理需要與國家治理現(xiàn)代化相契合，既要有成體系的法律規(guī)范，也要在教育實踐中依法治教、依法行政。法治策略有助于自上而下形成依法治教、責任法定的科學管理模式，充實教育治理現(xiàn)代化的中國方案。

二、終身教育法治現(xiàn)代化的實踐難點

“法令行則國治，法令弛則國亂”。從我國目前終身教育的法治實踐來看，經(jīng)過較長時間的法治探索與嘗試，具備了一定的法治基礎，但依法治教的格局尚未形成。

1.制度維度：終身教育的法律體系尚不完整

法治的前提是具有體系完備的現(xiàn)代法律制度，是執(zhí)法、守法、司法等后續(xù)法律操作和實現(xiàn)的重要基礎。理想中的終身教育法治體系是在憲法統(tǒng)領下，由教育基本法、國家終身教育立法、地方終身教育條例以及配套的行政法規(guī)等一系列法律規(guī)范組成的統(tǒng)一體，同時配合其他相關法律共同發(fā)揮作用，最終實現(xiàn)法的系統(tǒng)治理。目前我國在構建終身教育法治體系過程中，主要表現(xiàn)出如下三方面特點。

（1）教育基本法的法制引領：突破與缺憾并存

終身教育尚未進入憲法視野。《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）作為教育領域的基本法，其對于終身教育的規(guī)定目前處于最高法律位階?！督逃ā酚?015年12月27日通過修正案增改終身教育的相關內(nèi)容，原文十一條“建立和完善終身教育體系”修訂為“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”，由此表明國家立場：通過法制的頂層引領推進終身教育體系建設。同時提出“推動各類教育的銜接融通”，明確未來終身教育事業(yè)的發(fā)展重點；增加“教育公平”和“教育均衡發(fā)展”的表述，表明國家對終身教育社會價值功能的期待；細化“學前教育”的相關規(guī)定，用“繼續(xù)教育”取代“成人教育”，將現(xiàn)有學制進一步延伸，將“促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習”的主旨納入法律文本。以上均表明國家在教育事業(yè)的宏觀發(fā)展格局上，以“終身教育理念”構建“現(xiàn)代教育體系”的發(fā)展思路正趨于成熟。2021年4月29日，《教育法》再次修訂，第四條“教育優(yōu)先發(fā)展原則”增加“提高人民綜合素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展”，教育事業(yè)的發(fā)展目標更加符合終身教育培養(yǎng)“完人”①的初衷，“以人為本”的教育理念得到確立。

《教育法》對于終身教育的關照可圈可點，在教育基本法層面確立了終身教育的法律地位及其體系構建的國家任務，但國民教育體系與終身教育體系的內(nèi)在同源性未予明確，立意上的先進性有所欠缺。2019年中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出未來教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標之一是“構建服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”，明確以終身教育思想構建現(xiàn)代教育體系的發(fā)展思路，徹底終結了“兩個體系”的分歧②。如此也反映出終身教育治理中的尷尬現(xiàn)實：政策引領超前于法制引領，先進的終身教育理念未能及時引入教育法治框架。

（2）地方終身教育立法：“先行先試”到“互相觀望”

地方立法能夠有效推進和規(guī)范各地的終身教育實踐，同時作為重要的法治探索方式積累了有效經(jīng)驗。為了響應“地方立法先行為國家立法提供經(jīng)驗”的建議③，福建?。?005年）、上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北?。?014年）、寧波市（2015年）相繼開展地方性終身教育立法。五部地方條例均在總則部分提出“促進人的全面發(fā)展”的立法主旨，調(diào)整對象的界定上，福建條例表述為“國民教育體系之外的終身教育”，上海、寧波、河北條例定義為“教育培訓”，太原條例表述為“社區(qū)教育、職工教育和農(nóng)村成人教育等活動”，這一定位影響了整個文本內(nèi)容的走向。用排除法界定調(diào)整對象與立法在邏輯性與科學性上的要求不符，關于公民終身學習權利實現(xiàn)與保障的內(nèi)容也較為匱乏，立意疏離了終身教育的視野與格局。五部地方條例在我國終身教育立法上掀起了一波小高潮，但由于立法理念及立法技術上的局限而受到諸多質(zhì)疑。此后，地方政府在立法行動上逐漸陷入沉寂和互相觀望，地方立法先行、依法治教的嘗試遭遇挫折。

當前地方法治實踐呈現(xiàn)出兩組矛盾：一是終身教育理念與時代內(nèi)涵在理論研究中能夠達成一致，在治理思維與立法選擇上卻游走于國民教育體系之外的邊緣領域。二是期待以法律作為治理工具，但文本設計沿襲了政策性的宣示與說教，作為公民權利保障工具的價值功能未予彰顯。地方立法沉寂七年之后，《蘇州市終身學習促進條例》于2022年12月30日由蘇州市人大常委會通過，文本吸納了當下較為先進的理論與實踐成果。但這一條例的出臺能否打破地方立法的觀望局面，彰顯規(guī)范與推動終身教育發(fā)展中的法治力量尚不明晰。

（3）國家終身教育立法：訴求高與準備弱的矛盾

國家層面終身教育立法的訴求由來已久，1998年全國人大代表提出“繼續(xù)教育”和“成人教育”立法的議案，審議結果是“納入終身教育體系”，建議“地方立法先行為國家立法提供經(jīng)驗”。2006年有了“終身教育”的專項立法建議，2011年后此立法建議每年都被提出（蘭嵐，2022）。2007年、2009年和2010年又有代表提交關于“繼續(xù)教育、全民素質(zhì)教育、社區(qū)教育”的立法建議，審議結果是“納入終身教育（學習）立法中進行準備”。由此，以上領域將不再單獨立法，而是納入終身教育體系進行立法調(diào)整。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“六修五立”，終身學習立法位列其中。2013年關于終身教育（學習）的立法提案審議回復是“關注立法研究進展”，“建議全國人大常委會適時將該法列入立法計劃”，“建議教育部加強立法準備工作與研究論證”。

教育部方面，根據(jù)教育部的年度工作要點，2001年提出“調(diào)研、起草《終身教育法》”，2003年提出“研究起草《終身教育法》”，2008年、2009年提出“加快起草《終身學習法》”，2018年重提“組織開展終身學習立法研究”，2022年再提“推動終身學習法立法研究”。換言之，2001年首次提出立法準備工作，2003至2009年間又有三次進入了立法起草，幾經(jīng)曲折，2018年從“草案準備”重回“立法研究”。實質(zhì)上，國家終身教育立法的必要性、迫切性與可行性已得到充分論證并取得共識（蘭嵐，2021），然而法治實踐中呈現(xiàn)出立法訴求高與立法準備弱、立法起步早與立法進展慢的矛盾，導致終身教育專項法律至今無法順利進入國家立法規(guī)劃。

2.操作維度：終身教育法治的行動力存在掣肘

法治建設服務于法治實踐的需要，是對當下社會關系、矛盾焦點等現(xiàn)實訴求在法治層面的正向回應。雖然我國終身教育法治現(xiàn)代化已經(jīng)經(jīng)歷了較長時間的探索，但效果不盡如人意，背后存在的掣肘因素值得關注。

（1）終身教育發(fā)展初級階段的理性分析不足

本質(zhì)上講，終身教育是基于現(xiàn)有教育制度的一種超越，其時代魅力與價值在于著眼人類的科學、可持續(xù)發(fā)展，關注學習者的主體性與能動性，實現(xiàn)教育貫穿終身、學習融入生活?？梢?，終身教育并非現(xiàn)有教育類型的簡單疊加，而是基于對教育階段、形式、內(nèi)容之間有機聯(lián)系的洞察，著力突破教育壁壘與屏障，整合教育力量助力個體終其一生的全面發(fā)展。這就決定了終身教育的治理方式是基于自身規(guī)律與現(xiàn)有教育基礎，更具視野、格局與協(xié)同能力的引領、建設與突圍。然而，終身學習的美好愿景仍未從國家政策熱點下沉到百姓生活。一方面，從國家資源供給來看，教育壁壘依舊存在，教育資源的整合以及教育形式間的溝通仍有較多困難，家、校、社三位一體的育人格局尚未形成。另一方面，從公民終身學習意愿來看，公民意識具有內(nèi)隱性，終身學習的養(yǎng)成從外在熏陶到內(nèi)部升華進而成為積極的公民意識與生活方式，難以在短時間內(nèi)有質(zhì)的提升和飛躍。全民自覺終身學習將是一個長期的系統(tǒng)工程，需要國家有意識、針對性地引導和培育。這就意味我國仍處于終身教育發(fā)展的初級階段。對這一客觀現(xiàn)實的認知與把握是終身教育治理的行動基礎。因此，終身教育的治理現(xiàn)代化不僅要正確認知和把握終身教育理念、原則等基本問題，更需要將其本土化，將其置于改革現(xiàn)有教育制度、解決終身教育現(xiàn)實深層矛盾的實際應用中進行探索。

（2）終身教育法治建設缺乏統(tǒng)一思想

法治力量的介入意在推進教育終身制度的貫通，使終身學習作為一項基本人權在穩(wěn)定、持久的法律保障下朝著科學化、規(guī)范化和可持續(xù)的方向發(fā)展，營造公民終身學習氛圍并上升為一種社會文化。從目前發(fā)揮法制引領的《教育法》來看，修訂后兩個體系并舉，積極意義在于提升了終身教育的地位及其體系建設的重要性，但在實際操作中卻無法自洽。此外，在我國的教育治理中，長久以來的行政思維導致聚焦公民義務的內(nèi)容多，規(guī)范政府自身責任及權力使用的內(nèi)容相對少。投射到終身教育領域，表現(xiàn)為過分關注短平快的教育成效，而對育人的長效性缺乏重視；一些內(nèi)容存在重復建設、交叉管理，而真正薄弱的環(huán)節(jié)又缺乏行動力。終身教育治理未形成統(tǒng)一思路，操作中難以找準方向，導致教育實踐中重點多、方向多、力量分散，難以有效統(tǒng)整資源形成合力。此亦表明，關于終身教育國家治理方略的探討仍不成熟，終身教育的理論研究成果未能有效轉化為教育實踐中的治理思維。

（3）終身教育的法治話語體系缺失

我國現(xiàn)行憲法自1982年頒布就確認了公民享有受教育的權利和義務，《教育法》在承接憲法定位的基礎上，在教育基本法層面進一步強調(diào)公民享有“平等的受教育權”。終身教育基于受教育權的全面實現(xiàn)向更廣闊的空間探索，用具有革新性的力量建構現(xiàn)代教育體系，為公民持續(xù)一生的學習與發(fā)展服務。這就決定了終身教育法治建設需要依賴堅實的方法論基礎，形成自身的法治話語體系，讓終身學習作為公民基本權利納入國家保障，最終實現(xiàn)法的有效治理。然而，法治實踐中，“終身教育”的立法冠名下混同社會教育、老年教育、校外培訓等，以學制外的“某個教育階段”或“某種教育形式”的聚焦取代了自身的話語權，為資源整合、教育終身制的貫通平添了阻力。實質(zhì)上，期待通過法治力量進行終身教育的宏觀架構，卻又局限于片面熱點問題的回應，以至于終身教育自身的邏輯規(guī)則被忽視，本應發(fā)揮引領作用的法制框架背離了終身教育理念所期待的教育格局，法治話語體系缺失，治理效能受限。

3.意識維度：公民終身學習的權利觀尚未形成

“學習型社會、學習型大國”“教育強國、人才強國” 發(fā)展目標已在國內(nèi)形成共識，被納入中國式現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。然而，無論是國家發(fā)展角度的教育強國、學習型大國愿景，還是社會發(fā)展角度的學習型社會建設，最終都依賴公民個體終身學習的實現(xiàn)。其一，從個體角度來看，公民的生存與可持續(xù)發(fā)展要求教育持續(xù)終身，即“從搖籃到拐杖”。教育是關于人的“生命實踐”（葉瀾，2019），以此為前提，教育資源的供給不應是階段性的，而是貫穿個體的整個生命歷程，伴隨個體的終身成長與發(fā)展。其二，從社會角度來看，人類社會面臨的不確定性風險加大。我國已然陷入低生育、少子化和老齡化困境，人口結構失衡發(fā)展日益嚴重（穆光宗，2021）。若未認知終身學習的必要性和迫切性，我們將在人類社會的不確定性風險和老齡化帶來的急劇沖擊中陷入被動。其三，從國家角度來看，民生問題是國家治理的核心問題，而教育是民生問題的重中之重。當下的教育焦慮使得應試競爭達到白熱化，“教育內(nèi)卷”讓無數(shù)家庭被動跟跑。與此同時，家校矛盾、親子矛盾、學生心理疾患與創(chuàng)新能力不足等問題始終難以從根源上消解。終身教育強調(diào)教育的共生性，致力于將終身學習內(nèi)化為積極的公民意識與生活方式，某種程度上有助于弱化教育的競爭性，回歸教育的育人本質(zhì)。

由此，終身學習上升為公民生存權、發(fā)展權的基本內(nèi)容應得到全社會的廣泛認知與尊重。倡導學習的終身化和常態(tài)化，通過終身學習的可達、可享提升公民的獲得感與幸福指數(shù)，亦有助于國家和社會的繁榮穩(wěn)定。教育治理思維應從對終身學習的概念認同走向對權利理念的認同，使其作為公民的一項基本權利深入人心。然而，由于長久以來學制教育的強勢主導地位，在整個社會的認知中，教育很大程度上等同于學歷。此外，在傳統(tǒng)的教育治理模式中，受教育者通常作為被管理者的身份出現(xiàn)，投射到教育法律規(guī)范的設計與執(zhí)行中，存在著“重管理者權力賦予，輕被管理者權利救濟”（余雅風，2005）的法律工具主義傾向。公民在教育法律關系中處于弱勢地位，主體性受到壓制，自身的權利觀念較為淡漠。終身學習作為面向未來的生存法則，納入人權層面進行深層次思考尚有距離。

三、中國式終身教育法治現(xiàn)代化的行動策略

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。終身教育法治現(xiàn)代化的最終目的是推進“人”的現(xiàn)代化，實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”，進而為中國式現(xiàn)代化提供恒久動力。中國式終身教育法治現(xiàn)代化的實現(xiàn)要求：

1.以基于終身教育理念的科學立法體系為法治基礎

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。 只有國家治理與法治現(xiàn)代化實現(xiàn)內(nèi)在緊密結合，才能以獨立自主的法治品格走出具有中國特色的現(xiàn)代化道路（公丕祥，2020）。法治現(xiàn)代化的前提是有良法可依，理想中的法制具備先進性、科學性和適用性，是實現(xiàn)善治的前提與基礎（陳金釗，2020）。這就要求立法者能依據(jù)調(diào)整對象的客觀規(guī)律，運用科學的方法與立法技術制定符合調(diào)整特定社會關系的法律，其終極目標是反映人類發(fā)展的內(nèi)在需求。

1965年保羅·朗格朗（早期譯作“保羅·朗格讓”）提出現(xiàn)代終身教育理念之時就將其詮釋為“完全意義”上的教育，“包括教育的所有方面、各項內(nèi)容，以及教育的各個發(fā)展階段和各個關頭之間的有機聯(lián)系”，“是一個人從出生那一刻起直到生命終結為止的不間斷的發(fā)展過程”（保羅·朗格讓，1988）。聯(lián)合國教科文組織提出：“整個一生都是學習的時間”，教育“不再有時間和空間的限制”，教育不再使人作為生產(chǎn)手段而是作為“人”得到充分發(fā)展，要“學會求知、做事、共處、生存”（聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會，1996）。進入新紀元，為了增強人類世界應對各種危機的能力，聯(lián)合國教科文組織于2015年發(fā)布了《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變》和《教育2030行動框架》兩份報告，均提出相同的教育發(fā)展觀：終身教育的最終目的是超越功利化的教育方式，實現(xiàn)教育融入生活的愿景，將教育的“價值性”與“工具理性”統(tǒng)一起來（UNESCO，2015a；2015b）。終身教育強調(diào)教育涵蓋整個生命的長度、寬度和深度，并促使這三個維度在社會現(xiàn)實中走向完整統(tǒng)一。從終身教育的法治實踐來看，無論是“兩個體系”的分歧，還是地方立法探索中終身教育與國民教育的“楚河漢界”，表象上看是理念認知窄化了終身教育應包含的范疇（所有教育階段與形式），但本質(zhì)上仍是終身教育本土化進程中如何接納、取舍的發(fā)展思路問題。終身教育領域法治的引入，意在通過法律規(guī)范的制定與實施，將終身教育的理念、原則及方法轉化為治理主體的實際行動，以法治來理解、發(fā)展終身教育。因此，終身教育的適時入憲，《教育法》的進一步修正，抑或國家、地方的專項立法出臺，都應統(tǒng)一思想，以對終身教育理念的理解與尊重為基本前提。

終身教育的現(xiàn)實意蘊是以高屋建瓴的思考與智慧推進當下的教育體制改革，用具有創(chuàng)新性、革命性的教育模式勾勒面向未來的教育圖景，以推進人類社會的科學與可持續(xù)發(fā)展。終身教育領域實現(xiàn)法治的前提是對正當性的依賴，邏輯順序是吸收先進的終身教育理念夯實教育法理學研究，引導終身教育法治思想、原則的確立，進而確立具體的立法方案，依托法律條文的細化規(guī)范終身教育實踐。法律文本呈現(xiàn)時代當下的治理思維和立法思考，是立法基礎理論、立法技術等研究成果的綜合反映。換言之，彰顯終身教育獨特的價值體系是立法設計的重要考量因素。立法之初在立法目的、立法任務、調(diào)整對象等基本問題的界定上應嚴格論證，最終目的是以終身教育的方法論引領現(xiàn)代教育體系的建立健全，將終身學習在完善的法律保障中內(nèi)化為積極的公民意識，在完整的邏輯架構中促成教育終身制的實現(xiàn)。

構建基于終身教育理念的科學立法體系，需要加快推進終身教育立法進程。首先，建設法治中國，依憲治國是應有之義。憲法作為國家基本法處于最高法律位階，規(guī)定國家根本問題和發(fā)展中的重大事項。以終身教育思想構建現(xiàn)代教育體系，建設全民終身學習的學習型社會已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需在憲法層面獲得明確支持。其次，加快出臺終身教育國家立法。立法論證曠日持久，兩個問題迫切需要統(tǒng)一思路。其一，無論是以“終身教育”還是“終身學習”命名，治理目標一致：規(guī)范終身教育實踐，推進公民終身學習權利落實。若考慮在立法設計上更易駕馭，“終身學習促進法”是當下較為穩(wěn)健的選擇。其二，即使國家正在推進《教育法典》的編撰研究，但并不妨礙終身教育的單行立法。作為成功范例的《民法典》（2021年）在頒布實施前，處于總則地位的《民法通則》（1986年頒布，2017年修訂為《民法總則》）以及作為分則組成部分的單行法《婚姻法》（1980年）、《繼承法》（1985年）、《擔保法》（1995年）、《合同法》（1999年）等自20世紀80年代起陸續(xù)出臺并廣泛適用，后續(xù)《物權法》（2007年）、《侵權責任法》（2009年）的落地使民法體系更加完整。換言之，《民法典》基于理論研究及法治實踐的成熟，其成功問世又促進了民法體系的研究與實踐，彼此互相成就。因此，只有教育單行法更加齊備，法治實踐更加成熟，《教育法典》的問世才會更加順利。其三，開展終身教育納入《教育法典》的立法研究。教育法典化是面向未來的發(fā)展趨勢，有助于教育法律體系的完整統(tǒng)一。終身教育具有獨特的價值體系與方法論，難以簡單歸結為某種教育類型或形式。以終身教育思想統(tǒng)領教育體系的銜接，以終身學習權利的實現(xiàn)拓展現(xiàn)有受教育權的內(nèi)涵與框架，是值得考量的方向。其四，地方終身教育法制持續(xù)完善與優(yōu)化。地方終身教育實踐依賴地方立法的針對性指導與支持。地方應吸收目前較為成熟的立法研究成果以及已有法制開展修訂。立法準備較為充分的地方可打破觀望、先行一步，推動終身教育立法實踐進入良性軌道，為終身教育法律體系的完善貢獻積極力量。

2.以構建服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系為法治目標

第一，明確管理體制，落實政府職責。對本土實際情況的客觀認知是教育治理的行動基礎。我國仍處于終身教育發(fā)展的初級階段，終身教育體系尚在構建當中，家、校、社三位一體的育人格局還未形成，全民自覺學習、終身學習的公民意識和社會氛圍需要較長時間的培育，這些客觀實際決定了現(xiàn)階段政府的引領與服務職能不可或缺。因此，首先需立法明確各級政府的具體職能。中央統(tǒng)籌終身教育發(fā)展的資源協(xié)調(diào)、財政支持、監(jiān)督管理等宏觀指導性工作，地方政府基于各地實際設計具體的實施方案。其次，確立中央到地方的垂直管理機構，賦予其合法地位并明確工作內(nèi)容。再次，確認政府指導下的經(jīng)費投入、公共服務、統(tǒng)計監(jiān)督等基本制度，為體系建設提供基本的支持與保障。最后，細化法律責任，權責一致，法制框架內(nèi)政府依法行政、統(tǒng)籌規(guī)劃，保障終身教育體系高質(zhì)量發(fā)展。

第二，夯實體系構建中的薄弱環(huán)節(jié)。終身教育堅持教育貫穿一生，實現(xiàn)“從搖籃到拐杖”的全面覆蓋。我國學制教育得到《教育法》統(tǒng)領下的《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《學位法》等多部法律的規(guī)范與保護，目前已趨于成熟，也在教育體系中形成了優(yōu)勢地位。2015年《教育法》修訂后，學前教育和繼續(xù)教育的內(nèi)容得到充實。然而，從教育終身制的視角審視，目前仍存在發(fā)展短板與法治盲區(qū)。一是托幼教育無法可依。《學前教育法（征求意見稿）》（2020年9月7日發(fā)布）界定“三周歲到入學前”為學前教育階段，是我國學制教育的組成部分，托幼教育（0～3歲）作為個體終身發(fā)展的奠基階段被排除在外?！都彝ソ逃龠M法》已適時出臺，該部法律在未成年人保護方面發(fā)揮了積極作用，但重點調(diào)整領域為家庭養(yǎng)育，國家教育供給角度難以涉及。面對女性重返職場的壓力以及傳統(tǒng)低幼兒童家庭養(yǎng)育觀念的變化，托幼教育的巨大需求未得到有效回應（蘭嵐，2020）。二是“學制后”的教育力量薄弱且分散。公民在學校教育后需要知識更新、可持續(xù)發(fā)展的機會，在職勞動者、失地農(nóng)民、進城務工人員及老年群體等均有較大的學習需求，弱勢群體的補償性學習機會仍于法無據(jù)?！澳就霸怼苯沂径贪鍖φ麄€系統(tǒng)功能的破壞力，因此需憑借法治的強制力與權威性做好頂層設計，給予終身教育體系的薄弱環(huán)節(jié)更多支持、引導與保障，賦予其合法地位與足夠的發(fā)展空間。

第三，提升教育事業(yè)的整體服務力。聯(lián)合國教科文組織提出：終身教育能夠流暢地整合正式和非正式等不同的教育模式，允許人在整個生命過程中，在所有領域進行有計劃或自發(fā)、個體或集體的學習（UNESCO，2020）。此亦表明，終身教育的偉大意蘊在于整體性思維與大局觀，強調(diào)教育的共生性、完整性與系統(tǒng)性，強調(diào)統(tǒng)合一切教育力量為人的終身發(fā)展服務。當前，各類教育形態(tài)缺乏作為教育階段與組成部分置身于人的終身發(fā)展的整體性思考。近年來，社區(qū)教育、老年教育、職業(yè)培訓等學制外教育有了一定程度的發(fā)展，但如何整合力量使其有效融入終身學習體系的思考不足，有些領域存在重復建設，一些有益的實踐做法未形成長效機制。應通過法治的宣示性與強制力引導各類教育形態(tài)扭轉割裂性思維與發(fā)展觀，著眼于人的終身成長與科學發(fā)展，使“場內(nèi)”教育形式的銜接以及“場外”教育資源的融入獲得支持，助推教育系統(tǒng)與社會系統(tǒng)展開對話，提升教育事業(yè)的整體服務力。

3.以公民終身學習權利從“賦予”走向“實現(xiàn)”為法治重心

“終身學習作為一項人權”首次在第五屆國際成人教育會議中提出，之后多次出現(xiàn)在國際組織的報告中，逐漸在世界范圍內(nèi)成為一種共識。2020年，聯(lián)合國終身學習研究所發(fā)布《擁抱終身學習文化：對未來教育計劃的貢獻》強調(diào)：“承認受教育權和終身學習權比以往任何時候都更有必要”，并提出“逐步推行終身學習的普遍權利，引入由公共資助的全民終身學習權，將學習確立為公民的一項基本權利”（UNESCO UIL，2020）。終身教育法治現(xiàn)代化意在轉變思維、完善制度、創(chuàng)設路徑，通過法的規(guī)范性與強制力促使公民的終身學習權利從“賦予”走向“實現(xiàn)”。

第一，“以人為本”的法治精神弘揚公民主體性?！耙匀藶楸尽钡姆ㄖ尉裨从趯θ诵缘淖鹬兀从趯€體作為生命存在的思考，進而在人的價值、生存意義以及人類命運的持續(xù)關注與互動中獲得恒久生命力。中國式現(xiàn)代化根本上是“人的現(xiàn)代化”，旨在培育具有主體性，具備現(xiàn)代公民意識、素養(yǎng)、道德的“現(xiàn)代人”。習近平總書記指出：“法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”（新華網(wǎng)，2021）。一方面，“以人為本”的法治精神可以避免將人“物化”，有利于克服教育的工具性。面向未來，落實人的生存權與發(fā)展權需要激發(fā)公民內(nèi)驅力使其自覺學習、終身學習，將學習內(nèi)化為積極的公民意識并融入生活，進而在整個社會形成終身學習的氛圍和文化?！耙匀藶楸尽钡姆ㄖ尉衲軌蛲癸@公民的主體性價值，提升公民尊嚴，培育健全的公民人格。另一方面，終身學習具有很強的時代性，其內(nèi)涵、方法會隨著社會進步呈現(xiàn)動態(tài)變化，實現(xiàn)條件與路徑也會隨之改變，因而要求治理理念、方式與時俱進?！耙匀藶楸尽钡姆ㄖ尉駡猿忠浴叭恕睘橹行?，從實際出發(fā)，不復刻、不移植，不好高騖遠又能積極作為，有助于為公民終身學習的實現(xiàn)創(chuàng)造穩(wěn)定的外部環(huán)境。

第二，終身學習的確權與分層實施。終身學習作為一項基本人權應在現(xiàn)有法治中得到回應，學習的個性化、多樣性應得到支持，針對不同群體的分層實施制度應獲得法律保障。首先，可以通過立法確認公民享有終身學習的基本權利，賦予該項權利合法地位。其次，可以基于現(xiàn)有教育基礎，確立實施公民終身學習的基本制度。例如，使學習資源的整合與供給、學分銀行、公共服務體系以及經(jīng)費制度等獲得法律支持。再次，基于受教育權已得到較好實現(xiàn)的現(xiàn)實，可以進一步立法保障學制外的學習機會，如在職勞動者的帶薪學習等。最后，立法確保弱勢群體獲得補償性教育機會。第七屆國際成人教育大會（2022年6月）發(fā)布的《成人學習和教育全球報告（五）》指出：擁有良好教育基礎和收入者參與成人學習的比例最高，而受教育最少的能繼續(xù)學習的比例依然最少（何愛霞等，2022）。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，終身學習機會屬于社會財富的一種。因此，職業(yè)農(nóng)民、進城務工人員和失地農(nóng)民的技能培訓以及少數(shù)民族等弱勢群體的補償性學習等亦須納入法治框架。

第三，學習權保障進入司法視界。無救濟則無權利，救濟與權利的相伴相生是法律意義上權利的基本構成要件。公民不論年齡、性別、種族、民族、身份等，都有權獲得終身學習、終身發(fā)展的機會。首先，要確保公民合法學習權利受到侵害時，有可供選擇的救濟方式。如在職勞動者學習權的行使受到用人單位的非合理限制，教育培訓中產(chǎn)生關于教學費用、質(zhì)量、認證等問題的爭議時，公民能夠自由選擇投訴、仲裁、行政復議或訴訟等方式進行維權。其次，救濟機構具備專業(yè)力量，能夠及時受理、高效處理糾紛。教育行政部門可設立投訴機構，將勞動仲裁范圍擴展至用人單位與勞動者的在職學習爭議，行政復議與訴訟的受案范圍納入學習權糾紛（蘭嵐，2022）。再次，法律責任制度明確，違法行為承擔相應的不利后果，受損的權利得以恢復。無論是教育機構、公民個人抑或行政機關，侵害他人合法學習權利的行為都應受到相應的法律制裁。最后，學習正義得到維護，終身學習觀念深入人心。學習權突破私力救濟框架進入司法視界，是終身學習作為公民基本權利走向實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。由此，公民積極踐行終身學習，學習的支配性、選擇性得到充分尊重，權利受到侵害時有完善的救濟制度，侵害行為受到制裁，全社會尊重公民終身學習與可持續(xù)發(fā)展的價值理念將得以形塑。

四、結語

中國式現(xiàn)代化要求“辦好人民滿意的教育”，2035年在我國建成“服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”。現(xiàn)代教育事業(yè)的發(fā)展目標與終身教育“以人為本”及“教育貫穿終身”的發(fā)展理念趨于一致，其實現(xiàn)需要良好的文化環(huán)境、社會環(huán)境和法治環(huán)境。終身教育領域的法治建設立足當下、面向未來，是實現(xiàn)公民、社會、國家可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我們應理性認知法治現(xiàn)代化進程中的問題與挑戰(zhàn)，以先進的法治理念與策略提升法治效能，將終身教育的思想、原則及方法轉化為治理主體的實際行動，持續(xù)優(yōu)化終身學習生態(tài)系統(tǒng)，為公民終身學習的全面實現(xiàn)提供穩(wěn)定、持久的外部環(huán)境，為世界教育現(xiàn)代化提供中國方案，貢獻中國智慧。

注釋：

① 聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《學會生存——教育世界的今天和明天》提出通過教育終身制培養(yǎng)“完人”，認為終身教育就是“把一個人在體力、智力、情緒、倫理各方面的因素綜合起來，使他成為一個完善的人”。

② 即有關“國民教育體系”和“終身教育體系”關系的分歧。詳細參見：蘭嵐（2015）.我國終身教育立法困境探析[J].現(xiàn)代遠距離教育，（6）：16-23.

③ 1998年12月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議，議案內(nèi)容：制定繼續(xù)教育法（285號）；成人教育法（678、736號）。審議結果：將繼續(xù)教育、成人教育納入終身教育體系之中，適宜有條件的地方，可先出臺地方性法規(guī)，為國家立法提供經(jīng)驗。

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lifelong-learning.

收稿日期 2023-01-28 責任編輯 汪燕

The Practical Difficulties and Action Strategies of Chinese Modernization of the

Rule of Law in Lifelong Education

LAN Lan

Abstract： Chinese path to modernization requires“providing education that satisfies the people”and building a “modern education system serving the lifelong learning of the whole people”. The development goals of modern education are consistent with the development concept of “people-oriented”and“education runs through life” in lifelong education， and its implementation requires a good legal environment. Under the macro background of the comprehensive advancement of law-based governance， although the field of lifelong education in China has experienced a long period of exploration and attempts in the rule of law， forming a certain basis for it， the model of rule of law has not yet taken shape. At present， there are still some practical difficulties in China， such as the incomplete legal system of lifelong education， the constraints of legal action， and the failure to form the concept of lifelong learning rights. The Chinese modernization of the rule of law of lifelong education should take the scientific legislative system based on the concept of lifelong education as the foundation， supporting the establishment and improvement of the modern education system to serve the whole peoples lifelong learning as the goal， and promoting the citizens lifelong learning rights from empowerment to realization as the focus， to improve the effectiveness of the rule of law with advanced legal concepts and strategies. This modernization will integrate the principles and methods into practical actions of governance subjects， provide a stable and lasting external environment for the comprehensive realization of citizenslifelong learning， and hence to provide Chinese solutions and Chinese wisdom to the modernization of world education.

Keywords： Chinese Modernization; Modernization of Educational Governance; Rule of Law in Education; Lifelong Education; The Right to Lifelong Learning