李玲玲 李云濱

摘要：我國人口的老齡化趨勢不斷加劇，養(yǎng)老日益成為一個社會現(xiàn)實問題。我國多個城市開展了“以房養(yǎng)老”保險試點工作。囿于流程復雜、步驟繁瑣，“有房才有家”的傳統(tǒng)觀念束縛等原因，“以房養(yǎng)老”工作推進較為困難?！睹穹ǖ洹沸略鼍幼?quán)制度。發(fā)揮居住權(quán)以房養(yǎng)老作用，可以應對老齡化不斷加劇的社會現(xiàn)實，是《民法典》居住權(quán)制度落地的現(xiàn)實需要以及住房保障體系改革的必然需求。哈爾濱市可以通過改變傳統(tǒng)觀念，提高公眾認可度；完善落地制度，提升政策實效性；統(tǒng)籌多方參與，激發(fā)執(zhí)行合力；加強制度宣傳，擴大社會影響力等方式，發(fā)揮居住權(quán)以房養(yǎng)老作用。

關(guān)鍵詞：老齡化；以房養(yǎng)老；居住權(quán)；對策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.012

黨的二十大報告指出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。黑龍江省第十三次黨代會報告提出，構(gòu)建滿足多層次需求的住房市場體系。2023年1月5日，哈爾濱市第十六屆人民代表大會第二次會議開幕，孫喆代表市第十六屆人大常委會向大會作哈爾濱市人大常委會工作報告。工作報告指出，堅持立務實管用的法，以良法促發(fā)展保善治。用益物權(quán)指權(quán)利人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)在一定范圍內(nèi)進行占有、使用和收益的權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)等?！睹穹ǖ洹罚ㄎ餀?quán)編）新增“居住權(quán)”這一新型用益物權(quán)，有利于構(gòu)建多樣化的住房保障體系，促進居住權(quán)“以房養(yǎng)老”的實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，我國60歲及以上老年人達到2.67億，占總?cè)丝诘?8.9%。哈爾濱市應順應老齡化不斷加劇的社會現(xiàn)實，通過居住權(quán)制度發(fā)揮以房養(yǎng)老作用，提高老年群體的幸福指數(shù)，盤活已有房屋資源。

一、“以房養(yǎng)老”推行難的現(xiàn)狀分析

2013年，國務院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”，一時間成為輿論熱點。2014年，保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》，標志著“以房養(yǎng)老”作為一種新型的養(yǎng)老方式正式確立。隨后北京、上海、廣州、武漢等多座城市率先開展“以房養(yǎng)老”保險試點工作，運行至今已九年有余，但實際效果與預想效果之間還有一定差距。哈爾濱市目前為止并未涉足以房養(yǎng)老業(yè)務，其中既有該項業(yè)務自身的原因，也與以房養(yǎng)老配套措施不完善、老年群體觀念保守息息相關(guān)。

（一）流程復雜、步驟繁瑣的業(yè)務限制

目前，僅有幸福人壽、人民人壽等少數(shù)保險公司經(jīng)營個人住房養(yǎng)老反向抵押保險業(yè)務，有效保單數(shù)量少，業(yè)務開展并未取得良好社會效果。究其原因，一方面，“以房養(yǎng)老”決策鏈條涉及民政、房管、銀保監(jiān)等不同部門，這一政策的落實需要多部門合力決策與資源共享；另一方面，因業(yè)務本身耗時耗力，反向抵押保險相較于傳統(tǒng)保險業(yè)務更加復雜，承保流程也更加繁瑣?？蛻魪耐侗５搅鞒探Y(jié)束，耗時短則兩個月，長則一年，復雜、繁瑣的流程一定程度上制約了業(yè)務規(guī)模的擴大和發(fā)展。最后，業(yè)務發(fā)展規(guī)模也受到老年群體內(nèi)在需求不多的制約。一些老年人考慮到房產(chǎn)應由子女繼承，因而對個人住房養(yǎng)老反向抵押保險業(yè)務存有顧慮。時不時老年人被騙的新聞也讓部分老年人對“以房養(yǎng)老”望而卻步。

（二）“有房才有家”的傳統(tǒng)觀念束縛

“養(yǎng)兒防老”“有房才有家”等傳統(tǒng)觀念在老年群體觀念中根深蒂固，“以房養(yǎng)老”的觀念還未獲得大多數(shù)老年人的認同。老人受傳統(tǒng)觀念影響，并不認可將房子抵押給銀行或保險公司換取養(yǎng)老保障的新型養(yǎng)老方式。在靠房租養(yǎng)老和反向抵押房屋之間，老年群體中的大多數(shù)傾向選擇前者，房租不但可滿足基本生活費用，日后也可作為遺產(chǎn)留給子女，而且也不影響房產(chǎn)最后由子女繼承。在個人住房養(yǎng)老反向抵押保險業(yè)務中，老人將房產(chǎn)抵押給保險公司，保險公司給付老人一定資金，在一定情形下保險公司有權(quán)處置房產(chǎn)。眾多老年人認為，這可能會使自己面臨丟失房產(chǎn)的風險，一旦沒了房子，晚年生活就沒有了保障。此外，一些老年人亦擔心房子抵押給銀行或保險公司后會影響自己與子女間的關(guān)系，激化家庭矛盾，影響原本和諧的家庭關(guān)系。

（三）高門檻的銀行風險控制機制制約

“以房養(yǎng)老”作為近幾年興起的新型養(yǎng)老方式，能夠接受的老年群體數(shù)量有限。且此類業(yè)務風險較高，程序較為繁瑣。除保險、銀行參與外，還涉及房屋產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)及子女關(guān)系問題，需要制定較為詳細的操作細則進行規(guī)范，在當前政策不明的情況下，銀行等機構(gòu)仍持觀望態(tài)度。況且，此類業(yè)務會受到房屋產(chǎn)權(quán)、老年人健康狀況、遺囑、公證及房產(chǎn)動遷等因素影響，業(yè)務風險高、難度大，極易產(chǎn)生糾紛。而銀行等機構(gòu)為降低業(yè)務風險，往往會選擇提高業(yè)務門檻。因此，各大銀行在未收到上級銀行明確指示情況下，不會貿(mào)然開展此類業(yè)務。同時，房產(chǎn)市場中長期走勢不明，也是各家銀行尚未開辦該業(yè)務的原因之一。

（四）可操作的規(guī)章制度缺位

面對不斷加劇的老齡化社會形勢，“以房養(yǎng)老”為老年群體提供了一種全新的養(yǎng)老模式。“以房養(yǎng)老”作為一種新生事物，要擴大存在的空間，尚需多方合力。因缺少制度支撐，金融機構(gòu)往往通過降低貸款年限、提高利率、大幅壓低房產(chǎn)估值等形式，降低自身風險。不法分子將“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品作為新的斂財工具實施詐騙行為，更加劇了老年群體對以房養(yǎng)老產(chǎn)品的抵觸情緒。與將房屋直接出租或出賣相比，“以房養(yǎng)老”的性價比大打折扣。因此，推行“以房養(yǎng)老”，完善制度是關(guān)鍵。

（五）系統(tǒng)的定價體系尚未形成

2014年至今已有九年時間，以房養(yǎng)老產(chǎn)品雖已在全國推廣，但此種養(yǎng)老模式在我國仍處于前期摸索階段。從幸福人壽和中國人壽以房養(yǎng)老保險產(chǎn)品的經(jīng)營情況看，歷時幾年的有效保單僅百余件，現(xiàn)有產(chǎn)品數(shù)據(jù)和業(yè)務經(jīng)驗還并不足以支撐“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品形成完善的定價體系。與國外以房養(yǎng)老產(chǎn)品運營時間時長、經(jīng)驗充足、定價體系成熟等不同，在尚未形成系統(tǒng)定價體系的情況下，以房養(yǎng)老產(chǎn)品的價值評估、養(yǎng)老金給付均會受到影響，產(chǎn)品定價難以得到老年群體的認可。

二、發(fā)揮居住權(quán)以房養(yǎng)老作用的必要性

“以房養(yǎng)老”推廣難，既有業(yè)務自身的原因，也受配套機制措施不完備所影響。《民法典》新增居住權(quán)的規(guī)定為以房養(yǎng)老業(yè)務獨辟蹊徑，擴充了“以房養(yǎng)老”的形式。以《民法典》居住權(quán)規(guī)定為契機，推廣居住養(yǎng)老業(yè)務有其必要性和可行性。

（一）老齡化不斷加劇的社會現(xiàn)實

據(jù)哈爾濱市統(tǒng)計局與國家統(tǒng)計局哈爾濱調(diào)查隊于2022年5月17日聯(lián)合發(fā)布的《2021年哈爾濱市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2021年末全市戶籍總?cè)丝?43.2萬人，全市出生人口3.7萬人，出生率3.9‰；死亡人口5.6萬人，死亡率5.9‰。全市人口自然增長率-2.0‰。年末全市常住人口988.5萬人。哈爾濱市老齡化和少子化也在不斷加劇。60歲以上人口234.5萬，占全市戶籍人口的24.9%，高于全國、全省人口老齡化水平，我市已進入中度老齡化發(fā)展階段。隨著老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老成為我市進一步做好民生工作的重要內(nèi)容之一。但許多人在年老的時候又伴隨著各種疾病的折磨，因而養(yǎng)老問題又往往與健康問題、保障問題息息相關(guān)。步入中度老齡化階段之后，如何積極應對人口老齡化的現(xiàn)實，進一步提高養(yǎng)老質(zhì)量，是中國大多數(shù)城市的“必答題”。而要很好地回答這個“必答題”，最大限度提升老年群體養(yǎng)老保障的現(xiàn)金價值是關(guān)鍵。

（二）《民法典》居住權(quán)制度落地的現(xiàn)實需要

根據(jù)《民法典》規(guī)定，居住權(quán)是指權(quán)利人為了滿足生活居住的需要，按照合同約定、遺囑、法院或仲裁機構(gòu)的法律文書，在他人享有所有權(quán)的住宅之上設立的占有、使用該住宅的權(quán)利。老年人可以在將房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的同時，通過設立居住權(quán)來對住房享有長期、穩(wěn)定的居住權(quán)利。《民法典》新設立的居住權(quán)為我市老年群體實現(xiàn)“以房養(yǎng)老”開辟了新的路徑。居住權(quán)不但可以將住宅的所有權(quán)與使用權(quán)分離，而且可以使住宅的價值與使用價值分離，使老年人在保留住宅居住權(quán)的同時，將住宅的價值變現(xiàn)，增加自己的現(xiàn)金收益，以更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求，為“以房養(yǎng)老”提供法律支持。面對哈爾濱市人口老齡化不斷加劇的現(xiàn)實，居住權(quán)作為一項新設權(quán)利，如何讓社會公眾更充分地了解、正確運用、發(fā)揮好其功能效果，關(guān)鍵是讓《民法典》設立的居住權(quán)制度真正地“落地生根”。而發(fā)揮居住權(quán)制度以房養(yǎng)老作用，提升養(yǎng)老質(zhì)量，是居住權(quán)制度真正地“落地生根”的一個重要體現(xiàn)。

（三）住房保障體系改革的必然需求

2022年1月，全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議研究部署2022年工作，明確表示要推進住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持租購并舉，多主體供給、多渠道保障，優(yōu)化住房供應結(jié)構(gòu)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編在用益物權(quán)部分增加一章，專門規(guī)定居住權(quán)，居住權(quán)人可按照合同約定對他人的住宅進行占有、使用，滿足權(quán)利人穩(wěn)定生活居住的需要，也為老年人“以房養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式提供了法律保障?？梢哉f，居住權(quán)養(yǎng)老正是從“租購并舉”的角度充實了現(xiàn)有的住房保障體系，相比傳統(tǒng)租賃方式，通過登記設立的居住權(quán)具有用益物權(quán)屬性，這使得居住權(quán)人的權(quán)利更加穩(wěn)定、長久。居住權(quán)人可以在將房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的同時，通過居住權(quán)繼續(xù)在住房中居住，從而不影響居住權(quán)人生活的穩(wěn)定。該權(quán)利不僅有利于明確住房上的權(quán)利義務關(guān)系，保護弱勢群體特別是老年人的權(quán)益，而且也為租售同權(quán)、租購并舉等住房保障體系改革提供了法律支撐和新的路徑。

三、哈爾濱市發(fā)揮居住權(quán)以房養(yǎng)老作用的對策建議

（一）改變傳統(tǒng)觀念，提高公眾認可度

居住權(quán)作為《民法典》規(guī)定的一項新型權(quán)利，欲取得預期的社會效果，除了要深入挖掘制度本身的潛力之外，還需要從根本上改變老年群體的傳統(tǒng)觀念，使其認可居住權(quán)在養(yǎng)老方面的價值。因老年群體年齡大、思想較為保守，在接受新事物方面有一定的局限性，應通過定期宣導、規(guī)范指引等方式，促進老年群體自身解放思想，主動認可居住權(quán)這一新生事物，是居住權(quán)制度發(fā)揮以房養(yǎng)老作用的關(guān)鍵。

（二）完善落地制度，提升政策實效性

2021年6月，湖北省武漢市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《武漢市居住權(quán)登記操作規(guī)范（試行）》的通知，并于2021年7月1日開出首例居住權(quán)不動產(chǎn)登記證明。2021年12月31日，齊齊哈爾市自然資源局印發(fā)《齊齊哈爾市居住權(quán)登記操作規(guī)范（試行）》。2022年3月1日，安徽省滁州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《滁州市居住權(quán)登記操作規(guī)范》，并于4月20日頒發(fā)滁州市首張不動產(chǎn)居住權(quán)登記證明。2022年4月29日，石家莊市自然資源和規(guī)劃局正式印發(fā)《不動產(chǎn)居住權(quán)登記辦法（試行）》，對如何辦理首次登記、變更登記、注銷登記以及登記材料范本進行了明確。“徒法不足以自行”，任何一項制度欲獲得較好的執(zhí)行力，均需完善配套制度措施。發(fā)揮居住權(quán)以房養(yǎng)老作用，政府需要主動作為，在完善制度方面發(fā)揮主導作用。為落實《民法典》關(guān)于居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定，滿足我市廣大市民對居住權(quán)登記的實際需求，我市自然資源和規(guī)劃部門應借鑒其他省市經(jīng)驗，及時制定居住權(quán)的具體操作規(guī)范，明確居住權(quán)首次登記、變更登記、注銷登記等需要的提供的材料及程序，依法規(guī)范居住權(quán)登記行為，保障居住權(quán)人合法權(quán)益，全力推動居住權(quán)登記落地實施。

（三）統(tǒng)籌多方參與，激發(fā)執(zhí)行合力

一是不動產(chǎn)登記中心落實登記責任和信息公開義務。辦理居住權(quán)首次登記的，不動產(chǎn)登記中心應審核申請人申請設立的情形是否屬于依合同設立居住權(quán)、依遺囑設立居住權(quán)或依人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書設立居住權(quán)的情形等；并審查申請人提供的材料是否齊全，包括不動產(chǎn)登記申請書、身份證明材料、不動產(chǎn)權(quán)屬證書、居住權(quán)合同（或記載有居住權(quán)事項等有關(guān)內(nèi)容的遺囑或明確其享有居住權(quán)的人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書）。申請人申請符合要求的，一般應在規(guī)定日期內(nèi)辦結(jié)。辦理居住權(quán)注銷登記的，應審查其是否符合居住權(quán)期限屆滿、設立居住權(quán)的不動產(chǎn)滅失或者被依法征收等導致居住權(quán)滅失、居住權(quán)人放棄居住權(quán)的、居住權(quán)人死亡的以及人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書明確居住權(quán)滅失的情形之一，并要求其提供不動產(chǎn)登記申請書、身份證明材料、不動產(chǎn)登記證明及居住權(quán)消滅等材料，在申請人條件符合時，應及時辦理居住權(quán)注銷登記。對已設立居住權(quán)的房屋，房產(chǎn)部門應對設立居住權(quán)的房屋信息進行適當公開，方便公眾查詢，降低二手房交易風險。

二是金融部門修改完善相關(guān)產(chǎn)品。金融業(yè)，尤其是保險業(yè)應當借助《民法典》設立“居住權(quán)”的重大機遇，盡快修改完善居住權(quán)“以房養(yǎng)老”產(chǎn)品相關(guān)規(guī)定，確立“居住權(quán)養(yǎng)老”產(chǎn)品的社會保障屬性，圍繞“居住權(quán)”設置前后的房產(chǎn)估價、交易、后續(xù)使用設計養(yǎng)老金融產(chǎn)品，及時推出以房屋居住權(quán)與所有權(quán)相分離為核心的養(yǎng)老產(chǎn)品，保障老年群體居住權(quán)益。為實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)品的市場優(yōu)化配置，需明確可提供“居住權(quán)養(yǎng)老”產(chǎn)品的金融機構(gòu)資格和條件，防止不良機構(gòu)以不正當手段競爭“居住權(quán)養(yǎng)老”產(chǎn)品，侵犯養(yǎng)老人合法權(quán)益。

三是稅務機關(guān)做好稅收減免優(yōu)惠。不同于一般的房產(chǎn)交易，居住權(quán)以房養(yǎng)老業(yè)務具有一定的社會保障功能。在當前養(yǎng)老業(yè)務不成熟、機制不完善的背景下，稅務部門應對參與居住權(quán)養(yǎng)老產(chǎn)品的相關(guān)主體給予稅收優(yōu)惠。為設立居住權(quán)而對房產(chǎn)進行買賣、抵押交易的，實行稅費減收或免收，提高老年群體購買居住權(quán)養(yǎng)老產(chǎn)品及服務的積極性，推進我市“居住權(quán)養(yǎng)老”產(chǎn)品落地。

四是監(jiān)管部門加強業(yè)務監(jiān)督。以往的以房養(yǎng)老業(yè)務通常由銀保監(jiān)會統(tǒng)籌業(yè)務監(jiān)管工作，而銀保監(jiān)會因自身職責眾多，難以抽出大量精力專門負責養(yǎng)老保險業(yè)務。因以房養(yǎng)老業(yè)務流程繁瑣、監(jiān)管難度大，為增強監(jiān)管專業(yè)性，銀監(jiān)會、保監(jiān)會應在內(nèi)部設立專門的監(jiān)管部門專項負責居住權(quán)以房養(yǎng)老業(yè)務。以監(jiān)管部門為媒介，向下便于觀察居住權(quán)養(yǎng)老業(yè)務的開展情況，及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務運營過程中存在的問題，并進行總結(jié)上報，向上定期反映居住權(quán)養(yǎng)老業(yè)務推廣情況，提高政策的可行性、時效性，杜絕居住權(quán)養(yǎng)老業(yè)務違法違規(guī)問題的發(fā)生。

（四）加強制度宣傳，擴大社會影響力

一是開展以案釋法業(yè)務。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度。以案釋法制度，要法律適用主體利用辦案環(huán)節(jié)深入解讀法律，圍繞爭議焦點充分說理、解釋疑惑，讓社會公眾更好地理解法律規(guī)定，自覺執(zhí)行法律裁決，并在法治實踐中感受法治精神。居住權(quán)作為一項新的權(quán)利類型，司法機關(guān)和法律工作者除了在辦理案件過程中維護居住權(quán)人合法權(quán)利外，更要以身作則，做居住權(quán)制度的宣講者、執(zhí)行者和傳播者。在新媒體蓬勃發(fā)展、信息傳播媒介日益多元的社會背景下，司法機關(guān)既應積極運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)增強普法工作的傳播力，又應主動創(chuàng)新，采取老年群體喜聞樂見的方式到老年社區(qū)實地宣講居住權(quán)養(yǎng)老工作，提升以案釋法的感染力和實效性。

二是加強傳統(tǒng)媒體普法宣傳工作。老年人不同于年輕人群體，大多通過報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體形式接收信息。在老年群體權(quán)益保護上，傳統(tǒng)媒介應承擔起更多的社會職能，做居住權(quán)養(yǎng)老制度的發(fā)聲機、傳播器。傳統(tǒng)媒體要開辟專欄、專臺、專門時段開展居住權(quán)養(yǎng)老業(yè)務宣傳工作，定期、定時播報、刊發(fā)居住權(quán)養(yǎng)老相關(guān)信息，提升社會公眾對居住權(quán)養(yǎng)老的認知度。

說明：本文系黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目（項目編號：21FXC181）的階段性研究成果。

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Research on the Countermeasures to Play the Role of the Residence Right in Housing for the Elderly Pension

Li Lingling， Li Yunbin

（Harbin Academy of Social Sciences， Harbin 150010， China; Northeast Forestry University， Harbin 150040， China）

Abstract： The aging trend of China's population is increasing， and pension is increasingly becoming a social reality. Several cities in China have carried out the pilot work of "housing for pension insurance". Due to the business restrictions of complex processes and complicated procedures， and conceptual restraints of the traditional idea of "no housing， no home"， it is difficult to promote the work of "housing for the elderly pension". The system of residence right is newly added to the Civil Code. Giving full play to the role of housing for the elderly pension can respond to the social reality of aging， which is the practical need for the implementation of the residential right system of the Civil Code and the inevitable need for the reform of the housing security system. Harbin can improve public recognition by changing traditional concepts; Improve the landing system and enhance the effectiveness of the policy; Coordinate the participation of multiple parties to stimulate the joint force of implementation; Strengthen the system publicity， expand social influence and other ways to give play to the role of the residence right in housing for the elderly pension.

Key words： aging; housing for the elderly pension; the residence right; countermeasure research

■責任編輯：許? 丹