居曉婷

摘要：利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的契機(jī)和方向之一。引入土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行理論分析，集體土地租賃住房建設(shè)是在不改變所有權(quán)的前提下，由集體經(jīng)濟(jì)組織行使用途變更、強(qiáng)度提高的權(quán)利。在分析超大城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)前集體土地租賃房建設(shè)的兩大核心問(wèn)題，即收益分配機(jī)制的不足和系統(tǒng)性規(guī)劃體系的缺失。為此，提出要完善收益分配制度，保障農(nóng)民權(quán)益；建立完整規(guī)劃體系，合理配置土地發(fā)展權(quán)；進(jìn)一步深化改革，提供更多元的政策支持。以此為突破口，拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋的權(quán)能，賦予完整的土地發(fā)展權(quán)，顯化集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)多功能復(fù)合利用。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；租賃住房；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.010

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已于2020年獲得新《土地管理法》的法律確認(rèn)①，在全面深化改革和鄉(xiāng)村振興的背景下，尋求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合法、合理利用，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。[1]與此同時(shí)，為加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，一方面可以擴(kuò)大租賃房源供給、完善住房租賃體系，另一方面也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐方式之一，可以拓寬集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用渠道、積累入市改革經(jīng)驗(yàn)，并以此為突破口進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元的制度困境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2017年以來(lái)，原國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等國(guó)家部委陸續(xù)發(fā)文支持集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的試點(diǎn)；2021年，又提出引導(dǎo)多方參與保障性租賃住房的相關(guān)意見(jiàn)，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地便是其中的重要舉措之一。尤其是對(duì)于人口密度大、城鎮(zhèn)化水平高、土地資源相對(duì)緊缺的超大城市而言，集體土地建設(shè)租賃住房（以下簡(jiǎn)稱“集體租賃房”）為城市住房問(wèn)題的解決、為中低收入人群居住權(quán)的保障提供了契機(jī)，也為低效集體土地的再開(kāi)發(fā)與有效利用、為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的顯化提供了可能。

本次研究以土地發(fā)展權(quán)為理論依據(jù)，在總結(jié)國(guó)內(nèi)超大城市利用集體土地建設(shè)租賃住房的典型案例基礎(chǔ)上，對(duì)存在的問(wèn)題予以剖析，提出基于保障集體土地發(fā)展權(quán)的集體租賃房建設(shè)的政策建議，以期為集體租賃房建設(shè)政策體系的優(yōu)化完善、為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的全面入市提供參考。

一、理論基礎(chǔ)與研究綜述

（一）土地發(fā)展權(quán)、集體土地入市與集體租賃房

土地發(fā)展權(quán)是包含建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)等一系列土地開(kāi)發(fā)權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束。[2]土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，為了約束土地所有權(quán)人對(duì)土地的無(wú)限制開(kāi)發(fā)，空間管制應(yīng)運(yùn)而生，從而產(chǎn)生了土地發(fā)展權(quán)。當(dāng)前的空間管制已從傳統(tǒng)“二維”的用途管制轉(zhuǎn)向“四維”，[3]即涵蓋了用途、平面、立體、權(quán)益等方面的管制體系。因此，在我國(guó)的土地所有制背景下，土地發(fā)展權(quán)可以分解為四個(gè)維度：一是權(quán)屬維度，即判斷發(fā)展權(quán)歸集體所有還是國(guó)家所有，對(duì)應(yīng)的是發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題；二是建設(shè)許可維度，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的權(quán)利；三是用途變更維度，即用地性質(zhì)改變的權(quán)利；四是強(qiáng)度變更維度，通常是強(qiáng)度提高的權(quán)利。其中，權(quán)屬維度是土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，只有明確了土地所有權(quán)，才能確定發(fā)展權(quán)的歸屬及收益分配；建設(shè)許可維度是用途變更與強(qiáng)度變更維度的前提，只有將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后，才會(huì)產(chǎn)生用途變更與強(qiáng)度變更的需求。

集體建設(shè)用地入市改革前，按照原《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)村公益設(shè)施外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”（第43條），“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條），即只有將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，才能賦予其發(fā)展權(quán)，集體土地的發(fā)展權(quán)受限。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。此后，集體建設(shè)用地入市改革提上日程。集體建設(shè)用地的直接入市，打通了土地發(fā)展權(quán)不經(jīng)權(quán)屬變更即可擁有建設(shè)許可的權(quán)利，可以視作權(quán)益的空間管制有所放松，在不改變土地權(quán)屬的前提下，賦予集體建設(shè)用地相應(yīng)的建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)和強(qiáng)度提高權(quán)。集體土地直接入市，在不改變所有權(quán)的前提下由集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地發(fā)展權(quán)，可以將集體土地因發(fā)展權(quán)帶來(lái)的相關(guān)利益保留在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，即“漲價(jià)”歸集體，從而在確保集體土地社會(huì)保障功能的同時(shí)顯化其財(cái)產(chǎn)性功能。

利用集體土地建設(shè)租賃住房，是集體建設(shè)用地入市的途徑之一，是農(nóng)村土地制度改革的產(chǎn)物，也是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次進(jìn)入住宅領(lǐng)域的突破性探索，[4]意義重大。集體租賃房改變了閑置低效的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村辦企業(yè)用地等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地）的用途，改變?yōu)樽≌玫?，同時(shí)也改變了用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（通常是提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度）。由于權(quán)屬屬于集體所有，收益仍然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

（二）集體土地建設(shè)租賃住房的相關(guān)研究

2017年，《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》發(fā)布后，對(duì)集體租賃房的研究，多集中于總結(jié)試點(diǎn)案例的經(jīng)驗(yàn)得失，歸納若干建設(shè)模式，剖析存在的問(wèn)題，提出政策改善建議。有宏觀層面的模式總結(jié)，如郭永沛等從主導(dǎo)主體、土地使用權(quán)、運(yùn)營(yíng)性質(zhì)等三個(gè)維度總結(jié)了北京的三種典型模式，并分析了不同模式在村集體收益與風(fēng)險(xiǎn)、土地增值收益分配、適用性等方面的差異；[5]嚴(yán)金海等分析了地方政府進(jìn)行集體租賃房試點(diǎn)的動(dòng)力、機(jī)制；[6]閆曼嬌等從供給和需求兩個(gè)角度了針對(duì)北京的集體租賃房政策效果進(jìn)行仿真模擬。[7]也有微觀層面的個(gè)例分析，如張璋等通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研的方式對(duì)北京具體的兩個(gè)集體租賃房項(xiàng)目的現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行了剖析，認(rèn)為在項(xiàng)目融資、建設(shè)審批、利益分配、實(shí)際入住等方面仍存在問(wèn)題；[8]吳克寧等分析了北京市集體租賃房典型案例的實(shí)施歷程，識(shí)別政策風(fēng)險(xiǎn)，并提出了政策建議。[9]

從已有研究來(lái)看，針對(duì)具體城市的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)較多，理論層面的研究較少。本文基于國(guó)內(nèi)超大城市的已有實(shí)踐，在集體建設(shè)用地入市改革的背景下，從土地發(fā)展權(quán)的角度剖析核心問(wèn)題：一是收益分配問(wèn)題，有利于理順權(quán)益歸屬，確保各參與主體的利益；二是規(guī)劃響應(yīng)問(wèn)題，有利于確?？臻g管制手段的科學(xué)合理。

二、國(guó)內(nèi)超大城市集體土地建設(shè)租賃住房的實(shí)踐特征

（一）實(shí)踐歷程與典型案例

2017年8月，原國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定北京、上海、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥、廈門(mén)、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市作為第一批試點(diǎn)，允許村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織突破原來(lái)法律政策規(guī)定，采用自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、聯(lián)營(yíng)、入股等多種方式利用集體建設(shè)用地開(kāi)展租賃住房建設(shè)。隨后于2019年新增福州、南昌、青島、?？?、貴陽(yáng)等5個(gè)試點(diǎn)城市，并進(jìn)一步明確了租賃住房的選址原則，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化以及監(jiān)管要求。本文選取北京、上海兩個(gè)超大城市，總結(jié)集體租賃房規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐特征以及經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題。

1．北京的大規(guī)模試點(diǎn)

北京早在2011年就開(kāi)始了集體土租賃住房的探索，先后啟動(dòng)了海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)唐家?guī)X村、溫泉鎮(zhèn)太舟塢村等4批5個(gè)項(xiàng)目。2017年以后，北京的試點(diǎn)進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)階段，將鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房寫(xiě)入了《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》，從而有了總體層面的規(guī)劃依據(jù)。北京的試點(diǎn)計(jì)劃在2017—2021年的5年內(nèi)供應(yīng)10平方千米的集體土地用于建設(shè)租賃住房，截至2021年7月，已累計(jì)開(kāi)工6.3萬(wàn)套，規(guī)模居全國(guó)之首。[10]北京的試點(diǎn)在全國(guó)起步早、建成房源數(shù)量多、成效較為顯著，在完善租賃住房供應(yīng)體系、優(yōu)化國(guó)土空間布局、增加集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民收益等方面均起到了重要作用?？傮w而言，有以下兩方面的經(jīng)驗(yàn)可供參考。

一是規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)選址。項(xiàng)目選址首先以落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》為前提，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體布局的同時(shí)，考慮建設(shè)用地減量化的要求，推進(jìn)職住平衡、產(chǎn)城融合。具體而言，首先要符合規(guī)劃要求，布局在城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，并避讓永久基本農(nóng)田、耕地、生態(tài)類規(guī)劃用地；其次是毗鄰城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域、就業(yè)集中區(qū)域、軌道交通站點(diǎn)周邊區(qū)域。[11]已供應(yīng)的集體租賃房項(xiàng)目主要位于北京的中心城區(qū)和平原地區(qū)的新城內(nèi)。[12]

二是完善政策，簡(jiǎn)化流程。出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件，保障了集體租賃房建設(shè)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，包括項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、申報(bào)主體、資金籌措、規(guī)劃布局、租賃模式、審批程序等多個(gè)方面，構(gòu)建了完整的政策體系。同時(shí)，將除立項(xiàng)審批之外的權(quán)限下放至區(qū)級(jí)政府，包括項(xiàng)目預(yù)審、規(guī)劃、用地、建設(shè)等審批權(quán)限，簡(jiǎn)化了審批流程，大大縮短了審批時(shí)長(zhǎng)。全國(guó)首個(gè)運(yùn)營(yíng)的集體土地租賃住房項(xiàng)目——北京豐臺(tái)泊寓成壽寺社區(qū)，從立項(xiàng)到取得工程施工許可證，僅用了5個(gè)月時(shí)間，比計(jì)劃提前了2個(gè)月。所有集體租賃房項(xiàng)目均納入了北京市“多規(guī)合一”協(xié)同平臺(tái)，與建設(shè)項(xiàng)目辦事服務(wù)相關(guān)的13個(gè)部門(mén)在該平臺(tái)協(xié)同會(huì)商，提供“最多跑一次”的服務(wù)。

2．上海的點(diǎn)狀嘗試與自發(fā)探索

與北京的全面鋪開(kāi)相比，上海的集體租賃房試點(diǎn)進(jìn)展相對(duì)緩慢，松江是上海唯一的試點(diǎn)區(qū)，截至2021年底共有5個(gè)項(xiàng)目，其中首個(gè)集體租賃房項(xiàng)目于2021年3月投入運(yùn)營(yíng)。

松江區(qū)首先以土地確權(quán)登記為契機(jī)，明確了鎮(zhèn)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的入市主體。全區(qū)共有14個(gè)鎮(zhèn)級(jí)、98個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分別成立了鎮(zhèn)聯(lián)合社、村合作社，并辦理了集體經(jīng)濟(jì)組織等級(jí)證書(shū)，確立了法人資格，從而可以作為集體土地入市的主體。[13]同時(shí)，為了規(guī)范土地交易市場(chǎng)秩序，完善地價(jià)管理體系，上海建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)。通過(guò)編制《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果（2020年）》，將集體建設(shè)用地納入基礎(chǔ)地價(jià)管理體系。結(jié)合規(guī)劃城市開(kāi)發(fā)邊界，劃分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域，城鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)定6大類12小類用途，鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)定6大類9小類用途，是覆蓋全市陸域范圍、城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)。

除松江區(qū)利用集體土地建設(shè)租賃住房的嘗試外，上海也進(jìn)行了使用農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房打造鄉(xiāng)村人才公寓的探索。以浦東新區(qū)為例，率先在張江鎮(zhèn)新豐村將長(zhǎng)期閑置的農(nóng)民住宅改造為長(zhǎng)租人才公寓，探索出一條“政府牽頭、農(nóng)民供房、鎮(zhèn)企改造”三方合力的路徑。在自愿、依法、有償?shù)幕A(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽署協(xié)議，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)宅基地房屋，實(shí)現(xiàn)集中管理，租期10到15年不等。具體運(yùn)營(yíng)方面，有村集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)、鎮(zhèn)屬集體企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織委托第三方企業(yè)運(yùn)營(yíng)等多種模式。鄉(xiāng)村人才公寓的實(shí)踐得到復(fù)制推廣，成為上海實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的亮點(diǎn)之一。這一方式將集體租賃房建設(shè)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拓展到宅基地，但又不同于農(nóng)民自發(fā)的出租行為，是集體土地租賃房供給的創(chuàng)新之舉。

（二）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

對(duì)比和總結(jié)北京、上海的實(shí)踐，兩個(gè)超大城市的集體租賃房建設(shè)既有共性，也有差別。

首先，兩個(gè)城市都以集體租賃房建設(shè)作為化解城鄉(xiāng)二元矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的手段。面對(duì)城市住房供給不足和農(nóng)村土地粗放浪費(fèi)的矛盾、農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力不足和土地資產(chǎn)大量閑置的矛盾，[14]在人口增長(zhǎng)與建設(shè)用地總量約束的前提下，超大城市探索利用集體土地建設(shè)租賃住房，一方面可以拓寬住房供應(yīng)渠道，為中低收入者提供穩(wěn)定、可負(fù)擔(dān)的住房。在存量建設(shè)用地有限而增量建設(shè)用地受限的困境下，建設(shè)租賃住房需要尋找新的低成本供應(yīng)渠道，集體土地建設(shè)租賃住房降低了建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成本，增加了土地市場(chǎng)的有效供給，能夠最大限度滿足城鄉(xiāng)居民的基本住房需求和發(fā)展性住房需求；另一方面可以盤(pán)活農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)，幫助農(nóng)民增收。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、國(guó)有土地和集體土地“同價(jià)、同權(quán)”的改革背景下，閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地及其地上房屋對(duì)于村集體和農(nóng)民而言，是巨大的隱形資產(chǎn)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，能顯化集體土地資產(chǎn)屬性，讓集體農(nóng)民共享土地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，可以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)的土地價(jià)格普遍低于城鎮(zhèn)地區(qū)，開(kāi)發(fā)成本低，更容易吸引企業(yè)參與租賃住房，從而打破長(zhǎng)期以來(lái)地方政府在土地供給方面的壟斷地位，進(jìn)一步推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，有利于形成多主體、多渠道的土地供給模式，達(dá)到以城市帶動(dòng)農(nóng)村、以住房促進(jìn)發(fā)展的目的。

其次，北京和上海在試點(diǎn)政策的供給和響應(yīng)力度方面有所不同，這也導(dǎo)致了租賃房建設(shè)進(jìn)展和路徑的不同。北京的集體租賃房建設(shè)在試點(diǎn)城市中處于領(lǐng)先位置，這與北京的集體建設(shè)用地減量化目標(biāo)相吻合有關(guān)。通過(guò)租賃住房的開(kāi)發(fā)，可在一定程度上促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拆補(bǔ)政策的支持，因此北京有積極作為的動(dòng)力。根據(jù)《北京住房和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展白皮書(shū)（2022）》的統(tǒng)計(jì)，2021年北京共建設(shè)籌措了1.5萬(wàn)套保障性租賃住房，其中集體租賃房的占比接近80%。上海則長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行租賃房建設(shè)的方式，產(chǎn)生了路徑依賴，[15]對(duì)集體土地的利用往往傾向于自下而上的探索。

三、基于土地發(fā)展權(quán)的集體租賃房規(guī)劃建設(shè)主要問(wèn)題

從土地發(fā)展權(quán)的視角看，北京和上海的實(shí)踐都缺乏收益分配機(jī)制的考量，一定程度上導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障。同時(shí)空間規(guī)劃的介入還不夠充分，影響集體租賃房總體布局的科學(xué)性，也不利于對(duì)租賃住房規(guī)模、結(jié)構(gòu)供給的合理預(yù)測(cè)，進(jìn)而影響整個(gè)住房市場(chǎng)。

（一）收益分配機(jī)制待完善

盡管對(duì)于集體租賃房而言，其發(fā)展權(quán)屬于集體所有，理論上收益也應(yīng)當(dāng)歸于集體所有。但在實(shí)際操作中，集體租賃房建設(shè)模式有多種類型，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體也較多，利益分配難以形成定論。如在北京的試點(diǎn)過(guò)程中，約有半數(shù)項(xiàng)目采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有企業(yè)聯(lián)營(yíng)、入股的合作模式，即村集體與企業(yè)共同成立公司，其中村集體作為土地供應(yīng)方，實(shí)力較強(qiáng)的村集體還可作為租賃住房建設(shè)方，企業(yè)則主要承擔(dān)租賃住房的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。該模式中，雖然規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立企業(yè)中的持股比例不得低于51%，但剩余的收益分配沒(méi)有固定模式，因而在集體租賃房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都面臨著復(fù)雜的博弈過(guò)程，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作企業(yè)的利益分配平衡成為租賃住房項(xiàng)目建設(shè)的重要挑戰(zhàn)和核心問(wèn)題。[4]

（二）規(guī)劃體系待建立

北京和上海對(duì)集體租賃房建設(shè)都從規(guī)劃上進(jìn)行了明確，但是從全市層面看，都缺少整體性的規(guī)劃統(tǒng)籌。集體租賃房專項(xiàng)規(guī)劃的缺失，也就缺少了空間管制的手段，難以明確實(shí)際的供給與需求，從而容易產(chǎn)生集體土地發(fā)展權(quán)的空間錯(cuò)配問(wèn)題。例如，北京根據(jù)全市可利用的集體土地資源分布和各區(qū)上報(bào)的情況，將集體租賃房的供地任務(wù)分解至各區(qū)，其中中心城區(qū)和近郊區(qū)的供應(yīng)量約0.25平方千米，遠(yuǎn)郊各區(qū)為0.05平方千米左右。[11]這種政府主導(dǎo)的追求供應(yīng)量相對(duì)均等的做法，與租賃住房的實(shí)際需求之間很可能不甚匹配。上海雖然已基本完成全市鄉(xiāng)村地區(qū)郊野單元規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）的全覆蓋，但未考慮租賃住房的用地需求和空間預(yù)留?？紤]到上海的集體租賃房項(xiàng)目數(shù)量本身就少，僅針對(duì)這些個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，尚可應(yīng)對(duì)，但若需要全面鋪開(kāi)，則亟需進(jìn)行全市的專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)供給潛力進(jìn)行梳理，對(duì)租賃房需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)總體的空間布局進(jìn)行合理安排。

此外，公共服務(wù)設(shè)施的配套規(guī)劃也同樣重要。集體租賃房項(xiàng)目所在的區(qū)域通常遠(yuǎn)離配套成熟的城市核心區(qū)，本身的公共服務(wù)資源就有所欠缺。隨著租賃房的建設(shè)，未來(lái)將導(dǎo)入更多的居住人口，對(duì)文化、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的需求更顯迫切。

四、完善超大城市集體租賃房建設(shè)的對(duì)策建議

（一）以人為本，保障農(nóng)民合法權(quán)益

充分尊重農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意愿，在明晰產(chǎn)權(quán)、村民廣泛參與的基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)民住房、公共服務(wù)等公益性設(shè)施空間的前提下，對(duì)閑置集體資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活利用。

鼓勵(lì)多元主體參與。集體租賃房具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因而在一定程度上具有保障性質(zhì)，故應(yīng)以政府為主導(dǎo)開(kāi)展規(guī)劃建設(shè)。同時(shí)由于集體建設(shè)用地的直接入市，土地發(fā)展權(quán)掌握在集體手中，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民應(yīng)該享有充分的知情權(quán)、決策權(quán)。考慮到租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)前期投入較大、后期也需要運(yùn)營(yíng)維護(hù)，社會(huì)資本的參與有利于平衡財(cái)務(wù)成本，提供相對(duì)專業(yè)的開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)。因此，集體租賃房的建設(shè)應(yīng)鼓勵(lì)多元主體的參與。其中，政府作為監(jiān)督方，可以在規(guī)劃統(tǒng)籌、開(kāi)發(fā)監(jiān)管、村企協(xié)調(diào)、租金監(jiān)管等方面發(fā)揮作用。優(yōu)先鼓勵(lì)具有實(shí)力的村集體自主開(kāi)發(fā)，對(duì)于欠缺實(shí)力的村集體，可實(shí)行土地使用權(quán)租賃、作價(jià)入股等聯(lián)營(yíng)方式引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)共同開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式，培育屬于村集體的運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，也可以引入專業(yè)化、規(guī)?；奈飿I(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

完善收益分配機(jī)制。以集體土地發(fā)展權(quán)歸集體所有、集體所有代表集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有為前提，兼顧“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，建立完善集體租賃房利益分配機(jī)制和相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建利益共享、多方共贏的機(jī)制。對(duì)應(yīng)多元主體參與的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程，政府不參與收益分配的過(guò)程，但可以通過(guò)稅收的方式調(diào)節(jié)土地增值收益。如在上海松江的實(shí)踐中，集體土地增值收益調(diào)節(jié)金由松江區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一征收，并在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低效建設(shè)用地減量、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民集中居住等。[13]集體經(jīng)濟(jì)組織按出資比例或股權(quán)比例獲得收益，并引導(dǎo)其通過(guò)收益分紅的方式將收益分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員；還可經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意后按照一定比例作為公益基金，用于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理。對(duì)于參與的企業(yè)而言，出臺(tái)激勵(lì)或優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、地價(jià)優(yōu)惠等，確保其收回成本、獲取收益。

慎重推動(dòng)宅基地建設(shè)租賃房。按照當(dāng)前的試點(diǎn)政策，集體租賃房應(yīng)控制在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范疇內(nèi)。而上海的鄉(xiāng)村人才公寓屬于“擦邊球”式的引入閑置宅基地作為租賃房，有一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。建議近期仍然以閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為主，不隨意擴(kuò)大土地供給的范圍，遠(yuǎn)期可結(jié)合宅基地的有償退出，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地利用存量宅基地，防止出現(xiàn)變相的小產(chǎn)權(quán)房。

（二）科學(xué)規(guī)劃，合理配置土地發(fā)展權(quán)

構(gòu)建從專項(xiàng)規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃再到實(shí)施方案的規(guī)劃和實(shí)施體系，一方面確保集體租賃房項(xiàng)目的全局性考量，另一方面也要有具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)，保障選址布局、開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)性，符合風(fēng)貌保護(hù)、公共服務(wù)配套的要求，合理地配置土地發(fā)展權(quán)。

專項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)規(guī)模與布局。首先要確定可供給租賃住房的規(guī)模潛力。以現(xiàn)狀集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為基礎(chǔ)，銜接各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，在不影響農(nóng)村宅基地使用、農(nóng)村公益性設(shè)施和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，確定集體租賃房的供應(yīng)潛力。其次，測(cè)算租賃住房的需求規(guī)模。以現(xiàn)狀調(diào)查為依據(jù)，借鑒參考國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)人口與租賃住房之間的匹配關(guān)系等相關(guān)案例，估算產(chǎn)業(yè)園區(qū)的租賃需求。最后，以匹配需求為準(zhǔn)則，考慮租賃住房地塊本身?xiàng)l件以及相關(guān)布局原則，提出集體租賃房的規(guī)劃布局建議。布局原則包括：一是優(yōu)先利用存量建設(shè)用地，尤其是閑置的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，在確保不突破建設(shè)用地總規(guī)模的基礎(chǔ)上，集約節(jié)約利用土地，這對(duì)資源緊約束的超大城市而言尤為重要。二是滿足職住平衡要求，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展?？紤]到租賃房的承租對(duì)象主要為各產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)人群，為實(shí)現(xiàn)職住平衡，在選址時(shí)應(yīng)注意與就業(yè)崗位之間的距離和交通聯(lián)系，尤其是對(duì)超大城市而言，能夠促進(jìn)城市空間資源集約利用、降低交通能耗。北京和上海都提出靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐周邊地區(qū)等就業(yè)人口集中、交通條件便利的區(qū)域進(jìn)行租賃房建設(shè)，從而促進(jìn)職住平衡。

詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)用地條件，打造鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈。以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，建議優(yōu)先考慮規(guī)模大、形狀方正完整的地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)，盡可能形成一定的社區(qū)規(guī)模，以便配套公共服務(wù)設(shè)施。結(jié)合鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈建設(shè)，在慢行可達(dá)的空間范圍內(nèi)，統(tǒng)籌租賃住房和就業(yè)崗位布局，結(jié)合租賃人群的特征分析，合理配置公共服務(wù)設(shè)施，滿足租客文化交流、科普培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)、休閑娛樂(lè)等需求。以不破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌為原則，對(duì)租賃房的容積率、建筑高度、建筑設(shè)計(jì)等進(jìn)行管控引導(dǎo)。

實(shí)施方案落實(shí)具體操作細(xì)節(jié)。先期進(jìn)行村民意愿調(diào)查，在滿足三分之二村民同意的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施計(jì)劃，進(jìn)一步細(xì)化租賃房項(xiàng)目建設(shè)的操作路徑，包括建設(shè)模式、時(shí)序安排、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、收益分配等。

（三）深化改革，提供多元政策支持

完善金融支持政策。一是鼓勵(lì)國(guó)有銀行加大信貸資金支持力度，可采取長(zhǎng)期低息貸款方式，支持集體經(jīng)濟(jì)組織籌措啟動(dòng)資金。二是加大政府財(cái)政支持力度，可通過(guò)政府承租、預(yù)付租金的方式提供項(xiàng)目資金支持，建成后納入政府保障性租賃房源統(tǒng)一管理；同時(shí)給予集體租賃房項(xiàng)目稅收優(yōu)惠及水、電、氣等公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠。

簡(jiǎn)化規(guī)劃用地手續(xù)。對(duì)符合專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的租賃房項(xiàng)目，簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整程序和用地手續(xù)，整合精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和審批流程，逐步實(shí)現(xiàn)“多審合一”“多證合一”，簡(jiǎn)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證辦理。

五、結(jié)論與討論

集體租賃房建設(shè)之于農(nóng)村，可以盤(pán)活閑置資源，增加農(nóng)民收入，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手；之于城市，則可以增加低成本租賃房源，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。更重要的是，架起了農(nóng)村和城市之間資源要素流通的橋梁，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大意義。本文對(duì)北京、上海這一類超大城市的集體租賃房試點(diǎn)進(jìn)行了梳理總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)土地發(fā)展權(quán)缺失的現(xiàn)實(shí)條件下，對(duì)于收益分配、規(guī)劃統(tǒng)籌還有不足之處。因此，建議以集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬為依據(jù)進(jìn)行收益分配，保障作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益；構(gòu)建完整的規(guī)劃體系，合理配置土地發(fā)展權(quán)。

利用集體土地建設(shè)租賃住房是集體建設(shè)用地的供給側(cè)改革方式之一，可以此為突破口，在未來(lái)通過(guò)進(jìn)一步深化土地制度改革，如允許自愿有償退出的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后進(jìn)入住宅市場(chǎng)。[16]在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋的權(quán)能，賦予完整的土地發(fā)展權(quán)，顯化集體土地資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用。

注釋：

①如無(wú)特別說(shuō)明，本文中的“集體土地”“集體建設(shè)用地”均指“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。

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Thinking on the Rental Housing Planning and Construction

on Collective Land

Ju Xiaoting

（Shanghai Urban Planning & Design Research Institute， Shanghai 200040， China）

Abstract： The use of collective construction land to develop rental housing is one of the opportunities and directions for the reform of collective commercial construction land entering the market. This paper introduces land development rights for theoretical analysis. The rental housing construction on collective land is the exercise of rights to change the use and increase the intensity of collective economic organizations without changing the ownership. Based on the analysis of the pilot experience in mega-cities， this paper summarizes the two core issues of the current rental housing construction on collective land， namely， the lack of income distribution mechanism and the lack of systematic planning system. Therefore， we should improve the income distribution system and protect the rights and interests of farmers; establish a complete planning system and rationally allocate land development rights; further deepen reform and provide more diversified policy support. Take this as a breakthrough， we can expand the rights of collective construction land and houses on the ground， give complete land development rights， manifest the property of collective construction land assets， and realize multi-functional composite utilization.

Key words： land development rights; rental housing; collective commercial construction land entering the market

■責(zé)任編輯：王明洲