劉紀(jì)鵬 劉彪

國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管以及和市場經(jīng)濟(jì)如何結(jié)合，是各國政府研究的重要話題。美國及歐洲等西方資本主義國家也擁有大量的國有企業(yè)，與中國相比，其在企業(yè)性質(zhì)、管理模式等方面均帶有西方資本主義色彩，但也反映了以公司形式參與社會化大生產(chǎn)和滿足市場經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境的一些共同規(guī)律。從中國國情出發(fā)，如何借鑒西方國有企業(yè)管理與改革的經(jīng)驗服務(wù)于中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的國有經(jīng)濟(jì)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、國有企業(yè)存量改革與增量改革、現(xiàn)代企業(yè)制度完善等均具有重要現(xiàn)實意義。

抓住國資監(jiān)管關(guān)鍵，不斷推進(jìn)改革開放

面對世界百年未有之大變局，在國際地緣政治環(huán)境復(fù)雜和逆全球化風(fēng)險加劇的背景下，中國頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力，需要調(diào)動國企、民企和各方的積極性，核心就在于進(jìn)一步深化改革和開放，重點(diǎn)是建立市場經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行機(jī)制和法人所有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公司微觀載體。黨的二十大報告進(jìn)一步明確了中國經(jīng)濟(jì)體制改革方向，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力。完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，加快建設(shè)世界一流企業(yè)?！笨梢姡瑥暮暧^層面講，市場競爭機(jī)制已經(jīng)從實踐和理論兩個層面被證明是有效的資源配置手段。從微觀層面看，法人所有制成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一大特征。

以國有資本為核心的現(xiàn)代公司法人是連接公有制與市場經(jīng)濟(jì)的橋梁，如何構(gòu)造以國有資本為主，包容民營資本、外資資本的混合所有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公司法人，是我們深化改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的關(guān)鍵。必須認(rèn)識到，深化公司法人制度改革不能僅停留在企業(yè)及其經(jīng)營者層面，而是一定要進(jìn)入到所有者層面。現(xiàn)代公司的法定代表人制度首先是厘清所有者主體，所有者是企業(yè)的主體，所以所有者層面的改革對國資改革才是第一主攻方向，必須盡快提上日程。

全球市場經(jīng)濟(jì)從自由競爭轉(zhuǎn)向公平競爭，在此背景下，如何通過完善國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，從而規(guī)避國際社會對中國國有企業(yè)“扭曲競爭”的質(zhì)疑，是中國在“一帶一路”倡議和打造人類命運(yùn)共同體目標(biāo)指引下，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放、加深國際經(jīng)濟(jì)交流合作所要解決的一個核心難題。3月6日下午，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會議的民建、工商聯(lián)界委員時強(qiáng)調(diào)，黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”“兩個健康”。中國國有企業(yè)在國際社會時常被質(zhì)疑是否公平參與市場競爭，主要表現(xiàn)在政府財政補(bǔ)貼、政府信用支持、行政壟斷、市場準(zhǔn)入等方面，以完善國有資產(chǎn)管理體系為牽引，構(gòu)建公平競爭的營商環(huán)境迫在眉睫。

專注市場失靈領(lǐng)域的美國國企模式及局限

美國聯(lián)邦政府高度信奉市場競爭，但同樣有20多家類似“中央國有企業(yè)”的機(jī)構(gòu)或公司，具體又分為聯(lián)邦政府公司（Federal Government Corporation）和政府資助企業(yè)（GovernmentSponsored Enterprises），這兩大類公司為應(yīng)對“市場失靈”而誕生，通常與私營領(lǐng)域的公司競爭很少。從監(jiān)管體制上看，美國的每個政府公司都通過國會特別立法而批準(zhǔn)授權(quán)經(jīng)營，導(dǎo)致其在法人結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)上也都有不同的形式，特別是在公司法人治理結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出較大的差異，沒有形成統(tǒng)一的公司治理模式，如有的建立了公司董事會，有的只有經(jīng)理人員沒有建立董事會。

從美國聯(lián)邦公司法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顟B(tài)看，其共有五種治理模式。一是專職董事會模式，董事會成員均為公司專職工作人員；二是兼職型董事會，其董事會成員為兼任身份，并由這些兼任董事選舉聘請專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營管理活動；三是政府官員型董事會，在部分性質(zhì)較為特殊的國有企業(yè)中如養(yǎng)老金收益擔(dān)保公司，其董事會由政府工作人員兼職組成；四是混合型董事會，這類公司董事會由專職和兼職兩種類型的董事構(gòu)成；五是無董事會模式，由職業(yè)管理人負(fù)責(zé)其日?；顒?，在公司內(nèi)不設(shè)董事會，職業(yè)管理人直接向政府部門匯報工作。

美國聯(lián)邦政府公司一方面是遵從憲法規(guī)定的政府型企業(yè)，但是其在法律訴訟等方面保持獨(dú)立法人實體的地位，并不由“美國國資委”這種比較統(tǒng)一的監(jiān)管部門管理，而是根據(jù)企業(yè)不同屬性和不同權(quán)限，由國會、總統(tǒng)辦公室、管理預(yù)算辦公室、審計署及相關(guān)機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)分工各不相同，國會主要負(fù)責(zé)公司相關(guān)立法、審批等職能，總統(tǒng)辦公室及管理預(yù)算辦公室主要負(fù)責(zé)預(yù)算方案編制、審核等工作，而審計署作為后置單位將會對美國聯(lián)邦公司的財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)效益等開展審計。

除了聯(lián)邦政府公司，美國還有政府資助企業(yè)，他們是特殊的盈利性金融實體，比如大家熟知的房利美和房地美，從股權(quán)關(guān)系上看它們是私人機(jī)構(gòu)，但同時政府賦予它們完全私有公司所不具備的一些收益及特權(quán)，并限定其業(yè)務(wù)范圍。這類企業(yè)的誕生是經(jīng)濟(jì)政治博弈的結(jié)果，作為性質(zhì)上的私人企業(yè)又要承擔(dān)公共政策目標(biāo)，從效果上看并不好，也并未得到世界上大多數(shù)國家的借鑒。美國雖然作為全球最大經(jīng)濟(jì)體，但并未在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面走出一條放之四海而皆準(zhǔn)的康莊大道。

其他有效經(jīng)驗

除了美國的多頭管理，全球不同經(jīng)濟(jì)體各有自己的做法。

國有企業(yè)是法國市場經(jīng)濟(jì)體制中重要的企業(yè)組織形式，最大特點(diǎn)是分類經(jīng)營、分類監(jiān)管。根據(jù)國有企業(yè)的經(jīng)營目的以及競爭程度的強(qiáng)弱，法國的國有企業(yè)劃分為壟斷國企和競爭國企兩大類型。通訊、電力等關(guān)系國計民生和國防安全的企業(yè)，國家對這些企業(yè)一般采取獨(dú)資經(jīng)營，每一個國有企業(yè)都有一個對口的上級主管部門，但并不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。而在放開市場競爭的其他企業(yè)，國家通過持股進(jìn)行管理，目的是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的盈利。法國用大量的法律法規(guī)對國有企業(yè)的不同管理進(jìn)行了明確，各級政府以及海外競爭者可以根據(jù)這些條款充分了解法國國企的組織形式、領(lǐng)導(dǎo)體制甚至稅收、雇傭、財務(wù)等等，實現(xiàn)充分的信息披露。

除了可以借鑒法國的分類管理，日本的“兩權(quán)分離”同樣值得關(guān)注。日本國有企業(yè)的數(shù)量較少，大都集中于基礎(chǔ)設(shè)施部門和重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，日本公司法發(fā)展較好，國有企業(yè)也并不能脫離公司法所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的這一重要原則，實際上實現(xiàn)了“國企”監(jiān)管和“國資”的分類，具體把國資企業(yè)分為了政府企業(yè)、公共法人和股份公司。

一般來說，英國及英聯(lián)邦國家的國企信奉“內(nèi)部監(jiān)管”，除了通過內(nèi)閣和內(nèi)閣下設(shè)的一個或多個委員會討論后進(jìn)行國有企業(yè)的重大決策，只要是公司，日常經(jīng)營主要靠股東會、董事會和經(jīng)營管理層形成的公司治理結(jié)構(gòu)來約束，董事會在公司治理中處于核心地位。

新加坡的經(jīng)濟(jì)總量不大，在管理國有資產(chǎn)方面有較強(qiáng)的國家意志，這一點(diǎn)與中國非常相似，但是新加坡卻通過淡馬錫模式成功實現(xiàn)了與國際接軌，并獲得廣泛認(rèn)可。淡馬錫模式也是過去中國國資監(jiān)管中重點(diǎn)研究的對象。

新加坡淡馬錫控股成立于1974年，是由新加坡財政部負(fù)責(zé)監(jiān)管、以私人名義注冊的一家控股公司，是世界上典型的國有控股的資產(chǎn)經(jīng)營公司。新加坡財政部把其所投資的星展銀行等公司的股權(quán)全部轉(zhuǎn)入淡馬錫旗下，這些公司既有獨(dú)資公司也有上市公眾公司。淡馬錫堅持“善意的無為而治”的政府管理理念，把企業(yè)定位為“積極活躍的股東”?？偨Y(jié)淡馬錫模式的成功經(jīng)驗，一方面是外部看來由政府機(jī)構(gòu)直接控股經(jīng)營類公司轉(zhuǎn)向淡馬錫作為中間層建立了“一臂之距”，另一方面則是淡馬錫內(nèi)部“一切以商業(yè)價值最大化為原則”的商業(yè)決策理念更符合市場競爭精神，這也讓淡馬錫及淡聯(lián)企業(yè)保持持續(xù)良好的經(jīng)營活力。

與此同時，淡馬錫內(nèi)部建立以強(qiáng)大董事會為核心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。作為淡馬錫股東代表機(jī)構(gòu)的董事會，實行內(nèi)外制衡的人員結(jié)構(gòu)，其中多數(shù)董事為外部獨(dú)立董事，少數(shù)由財政部的官員代表政府擔(dān)任，但不在企業(yè)拿薪酬，這種制度設(shè)計使得政府可以控股股東身份，積極參與提名、考評、獎懲，確保國有資產(chǎn)經(jīng)營安全，又無法完全干預(yù)淡馬錫的內(nèi)部經(jīng)營管理，真正做到國家所有權(quán)與企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。

完善國資監(jiān)管探索中國模式

黨的二十大報告指明了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，特別是因時因勢賦予了國資監(jiān)管新的使命和任務(wù)。中國的改革開放和國資監(jiān)管要在尊重自身國情的基礎(chǔ)上適度借鑒國際規(guī)范，走出中國模式與中國道路。

一是厘清國企與國資的概念，探索國資改革新思路。事實上，無論是美國還是日本，國企依然存在，不過很多分布在公益性領(lǐng)域，或是公共性企業(yè)。中國的中儲糧就是這類公益性國企，它們主要存在于與國家戰(zhàn)略發(fā)展相關(guān)的非營利行業(yè)，以貫徹國家發(fā)展需求、履行社會公共責(zé)任為主要目標(biāo)，企業(yè)家是公務(wù)員身份，接受政府的薪酬管制要求。而凡是在競爭領(lǐng)域存在的國資參股公司，無論是國有資本為主，還是私人資本和外資為主，都是以現(xiàn)代公司的形式表現(xiàn)，以追求盈利為目的，實行現(xiàn)代化的公司管理制度，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)的，這些企業(yè)不應(yīng)再以國有企業(yè)、國控企業(yè)相稱，而應(yīng)統(tǒng)稱為營利性國資企業(yè)。

二是正確處理兩個機(jī)構(gòu)關(guān)系：可考慮今后由國資委管國資，財政部管國企。厘清國資和國企的概念后，應(yīng)將改革目標(biāo)聚焦到國資管理體制上，探索改革新思路，研究國有資本出資與監(jiān)管的關(guān)系，建立由財政部管公益性國企，國資委管營利性國資的監(jiān)管體制。對于承擔(dān)國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的少量公益性國有企業(yè)可由財政部管理，實行行政任命的干部選拔方式與限薪限酬制度；而對于在競爭領(lǐng)域的龐大國資，則應(yīng)由國資委統(tǒng)一監(jiān)管，實行職業(yè)經(jīng)理人制度以及現(xiàn)代企業(yè)管理體制。

三是以管資本和董事會為核心，建立強(qiáng)國資的中國模式。中國國資改革的方向就是要抓住管資本和董事會兩條主線，建立強(qiáng)國資的中國模式。純粹的國企只存在于公益性領(lǐng)域，數(shù)量可以較少，但在競爭領(lǐng)域，要保留強(qiáng)大的、可進(jìn)可退的國資，由國資委統(tǒng)一監(jiān)管，實行獨(dú)立的國資預(yù)算，構(gòu)建營利性國資統(tǒng)一管理體制，統(tǒng)籌國有資本布局，在現(xiàn)有國資委監(jiān)管的集團(tuán)公司基礎(chǔ)上，進(jìn)一步組建多層級、數(shù)量眾多的國有資本投資運(yùn)營公司，形成“統(tǒng)一監(jiān)管、分散出資”的國資監(jiān)管體系。