馬大明 于米

實現(xiàn)對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，解決“九龍治水”問題，是組建國資委的重要目的之一?，F(xiàn)行國資監(jiān)管體系建立以來，各級國資委在推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管（下稱集中統(tǒng)一監(jiān)管）方面進(jìn)行了持續(xù)探索。截至2022年底，省級層面集中統(tǒng)一監(jiān)管比例達(dá)98%，中央層面相關(guān)工作按照《關(guān)于推進(jìn)中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管試點的實施意見》部署穩(wěn)步推進(jìn)。本文探討了集中統(tǒng)一監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，梳理歷史數(shù)據(jù)實證了其效率性，并提出相關(guān)政策建議。

從國家治理體系看推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的必要性

集中統(tǒng)一監(jiān)管是完善管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要基礎(chǔ)，涉及完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，乃至推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

首先，集中統(tǒng)一監(jiān)管的效率更高，更符合國資監(jiān)管的本質(zhì)屬性的要求。國有資產(chǎn)屬于國家所有，產(chǎn)權(quán)具有不可分性，而國資監(jiān)管是基于國家所有權(quán)的，必然要求統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系，具有類“自然壟斷”屬性。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只要單一企業(yè)壟斷市場的社會成本最小，該行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。自然壟斷的產(chǎn)生原因有二：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)，二是范圍經(jīng)濟(jì)。搭建國資監(jiān)管組織架構(gòu)、制度規(guī)范和工作體系等“固定成本”，會隨著被監(jiān)管企業(yè)數(shù)量增加而攤薄，降低監(jiān)管平均成本，因此是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的；對不同行業(yè)國有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于監(jiān)管資源的整合與匹配及國有資本有效流動，因此是范圍經(jīng)濟(jì)的。由此證明，國資監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)?，F(xiàn)代法學(xué)理論認(rèn)為，自然壟斷是由市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，往往帶來更高效率，增加社會總體福利；而更多主體參與，可能導(dǎo)致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。我國也曾對國有資產(chǎn)采用分散的行業(yè)主管部門監(jiān)管體制，導(dǎo)致企業(yè)效率被低效監(jiān)管模式束縛，虧損面連年擴(kuò)大。因此，集中統(tǒng)一監(jiān)管更符合國資監(jiān)管自然壟斷屬性的要求，能顯著提高國資監(jiān)管效率。

其次，集中統(tǒng)一監(jiān)管更符合政企分開、政資分開要求，強(qiáng)化了國有企業(yè)獨立市場主體地位。履行社會公共管理職能的政府部門取向是行政化的，如同時履行國有企業(yè)出資人職能，則不可避免地帶有行政性。一些學(xué)者認(rèn)為，這些政府部門作為出資人，有能力、有動機(jī)為部門甚至官員個人政治利益干預(yù)企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營效率降低。更嚴(yán)重的是，為補(bǔ)償效率損失、維系企業(yè)運行并實現(xiàn)行政目標(biāo)，這些政府部門會予以企業(yè)渠道、資金等方面的“特殊照顧”，使市場完整性和市場機(jī)制功能受到破壞。從另一個角度看，這種監(jiān)管體制下的企業(yè)也在導(dǎo)致政府職責(zé)混亂，扭曲行政公正性。鑒于此，政企分開的前提是政資分開，沒有政資分開，就難以實現(xiàn)政企分開。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》也在第七條明確規(guī)定，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)”。因此，只有實施集中統(tǒng)一監(jiān)管，才能使國有企業(yè)成為獨立市場主體，維護(hù)各行業(yè)自由競爭的市場環(huán)境。

再次，集中統(tǒng)一監(jiān)管是向以管資本為主轉(zhuǎn)變、為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)提供有力保障的需要。從資本運作角度看，各政府公共管理部門、事業(yè)單位出資企業(yè)普遍業(yè)務(wù)模式單一，加之上級單位業(yè)務(wù)干預(yù)，除極個別情況，做強(qiáng)做優(yōu)做大的潛力非常有限。國資委強(qiáng)化資本運作，能更好地促進(jìn)央地、區(qū)域及不同所有制資本間的合作，幫助被監(jiān)管企業(yè)在更廣闊的市場上開展業(yè)務(wù)，推動世界一流企業(yè)建設(shè)。從資本安全角度看，其他單位未形成制約有力的監(jiān)督體系。近年一些高校企業(yè)連續(xù)“爆雷”，暴露出即便擁有全國知名的經(jīng)管學(xué)院和企業(yè)管理人才，仍然無法把國有企業(yè)監(jiān)管好的問題。而國資委系統(tǒng)已形成了企業(yè)出資人、國資監(jiān)管和負(fù)責(zé)國企黨建“三位一體”的職能配置，凸顯出專業(yè)化、體系化、法治化的“三化監(jiān)管”綜合優(yōu)勢，顯著降低了被監(jiān)管企業(yè)的重大風(fēng)險。因此，只有推行集中統(tǒng)一監(jiān)管，才能更有效地守護(hù)好、發(fā)展好全體人民共同財富。

最后，集中統(tǒng)一監(jiān)管是國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、有效發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國有經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)略安全、公共服務(wù)領(lǐng)域的主體作用，對前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的引領(lǐng)保障作用愈發(fā)重要。分散在各部門的企業(yè)規(guī)模普遍偏小，沒有資本運作和產(chǎn)業(yè)遷移空間，創(chuàng)新能力和服務(wù)支撐能力不足，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略作用有限。國資委持續(xù)健全全國國資系統(tǒng)三級規(guī)劃體系，推動國有企業(yè)更好融入新發(fā)展格局，把發(fā)展著力點更多放在實體經(jīng)濟(jì)上，加快提升技術(shù)創(chuàng)新能力，鞏固關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生重要行業(yè)領(lǐng)域的控制地位，提升前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局比重，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，當(dāng)好暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的主力軍。規(guī)劃執(zhí)行需要充分調(diào)動全國國有企業(yè)力量，國有企業(yè)也將在該進(jìn)程中實現(xiàn)更大作為。因此，集中統(tǒng)一監(jiān)管有助于形成定位清晰、布局合理、功能科學(xué)的國有經(jīng)濟(jì)體系，更好發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用。

從歷史數(shù)據(jù)分析看推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的重要性

從經(jīng)濟(jì)效果角度分析，2003年之前，全國國有企業(yè)所有者權(quán)益增長率基本在10%以下；2004年起，國有資產(chǎn)管理體制改革產(chǎn)生效果，此后15年間的增長率持續(xù)在10%以上。另有統(tǒng)計表明，全國國資系統(tǒng)企業(yè)2020年末所有者權(quán)益達(dá)97.02萬億元，“十三五”期間年均增速15%。

從經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)角度分析，2003年之前，國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資處于較低水平。國資委成立后投資強(qiáng)度明顯提高，特別是2008年后，隨著國有資產(chǎn)管理制度不斷完善，投資一直維持在較高水平上，有力推動了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。另有統(tǒng)計表明，中央企業(yè)“十三五”期間累計完成投資17.9萬億元，比“十二五”時期增長36.4%，對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)大幅提高。

從中央層面對比分析，國資委成立開始，中央企業(yè)歷年凈資產(chǎn)收益率基本高于各部委管理企業(yè)。另有統(tǒng)計表明，中央企業(yè)“十三五”期間凈利潤年均增速9.4%，即便2020年受疫情影響，凈利潤仍高達(dá)1.4萬億元，凈資產(chǎn)收益率達(dá)5.7%。此外，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，無法通過數(shù)據(jù)對比分析地方層面集中統(tǒng)一監(jiān)管的效果。但根據(jù)2010年全國國資委系統(tǒng)指導(dǎo)監(jiān)督工作座談會的相關(guān)報道，北京、上海、天津、重慶4個直轄市及深圳等城市，早在當(dāng)年已基本實現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。這些城市普遍是發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長較快，國有經(jīng)濟(jì)帶動作用也發(fā)揮得更加充分，在一定程度上證實了集中統(tǒng)一監(jiān)管在地方的有效性。

完善各類國有資產(chǎn)管理體制，一定程度上就是集中統(tǒng)一監(jiān)管不斷推進(jìn)的過程。過去十幾年國有企業(yè)發(fā)展是歷史上表現(xiàn)最好的階段，很大程度上可歸功于集中統(tǒng)一監(jiān)管釋放的紅利。不難發(fā)現(xiàn)，隨著集中統(tǒng)一監(jiān)管的全面深入推進(jìn)，更多制度性紅利還會源源不斷釋放出來，對于“十四五”時期更好發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用具有十分重要的意義。

關(guān)于推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的相關(guān)政策建議

集中統(tǒng)一監(jiān)管是一項系統(tǒng)性工作，不僅要協(xié)同多方力量，對企業(yè)分類處理，而且要在劃轉(zhuǎn)企業(yè)內(nèi)對建立市場機(jī)制等改革措施壓茬推進(jìn)，還涉及監(jiān)管體制的完善。我們由此提出以下幾方面建議：

第一，協(xié)同黨政機(jī)關(guān)、政府部門和原主辦單位等力量，為集中統(tǒng)一監(jiān)管創(chuàng)造良好環(huán)境。建議各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)抓緊主動向黨委、政府匯報政策要求和相關(guān)工作情況，依托由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志主持的領(lǐng)導(dǎo)小組，會同有關(guān)部門統(tǒng)籌重大問題，切實加大工作推進(jìn)力度；加強(qiáng)與原主辦單位溝通協(xié)調(diào)，全方位深度了解劃轉(zhuǎn)企業(yè)的基本情況，特別是業(yè)務(wù)開展情況，以及金融債務(wù)、內(nèi)部交易等重要風(fēng)險點，“一企一策”制定有效改革方案；與財政部門配合，統(tǒng)籌考慮原主辦單位預(yù)算安排和劃轉(zhuǎn)企業(yè)上繳收益等，使公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算既相互獨立又有機(jī)銜接，兼顧原主辦單位預(yù)算經(jīng)費需要和劃轉(zhuǎn)企業(yè)后續(xù)發(fā)展；促進(jìn)國土資源、稅務(wù)和人社等相關(guān)政府部門按職責(zé)分工落實配套措施，解決改革中政策的難點和堵點，在符合相關(guān)規(guī)定情況下充分享受優(yōu)惠政策。

第二，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用，為集中統(tǒng)一監(jiān)管注入強(qiáng)大動力。建議各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過國有資本投資、運營公司發(fā)起設(shè)立集中統(tǒng)一監(jiān)管基金，以此為平臺鼓勵各類資本積極參與，通過母子基金、直接投資相結(jié)合等方式參與集中統(tǒng)一監(jiān)管改革項目增資擴(kuò)股等；推動加強(qiáng)項目事前管理，做好可行性研究（盡職調(diào)查）工作，深入開展市場、財務(wù)和法律等方面的論證，按要求履行資產(chǎn)評估等程序；監(jiān)督做好項目的事中、事后管理工作，嚴(yán)格跟蹤劃轉(zhuǎn)企業(yè)的運營狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，出現(xiàn)重大不利變化時實施破產(chǎn)、拍賣、出售等處置，劃轉(zhuǎn)企業(yè)實現(xiàn)平穩(wěn)過渡或被處置后及時開展后評價，對有益經(jīng)驗進(jìn)行推廣；指導(dǎo)強(qiáng)化風(fēng)險管理，完善項目的風(fēng)險管理體系，加強(qiáng)廉潔風(fēng)險防控，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，提高企業(yè)資產(chǎn)、人員、債務(wù)等各類問題應(yīng)對能力，特別要注意維護(hù)職工合法權(quán)益。

第三，大力推進(jìn)劃轉(zhuǎn)企業(yè)改革發(fā)展和黨的建設(shè)工作，凸顯集中統(tǒng)一監(jiān)管制度優(yōu)勢。建議各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將集中統(tǒng)一監(jiān)管工作與“1+N”文件體系，特別是國企改革三年行動中的其他條款要求充分結(jié)合，在集中統(tǒng)一監(jiān)管進(jìn)程中更多完成各項改革任務(wù)；全面落實習(xí)近平總書記“兩個一以貫之”的重要指示要求，加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，解決歷史遺留問題，健全市場化經(jīng)營機(jī)制；提高劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有資本運營效率，清理退出低效無效資產(chǎn)，以多種方式向優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供發(fā)展資金支持，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)的信息互通、資源共享、深度合作和業(yè)務(wù)整合，助力優(yōu)質(zhì)企業(yè)拓展業(yè)務(wù)；加強(qiáng)劃轉(zhuǎn)企業(yè)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動企業(yè)黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，充分發(fā)揮國有企業(yè)的政治優(yōu)勢，以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，營造企業(yè)風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

第四，不斷探索針對各類特殊企業(yè)的有效監(jiān)管模式，夯實集中統(tǒng)一監(jiān)管基礎(chǔ)。實行部分劃轉(zhuǎn)的企業(yè)，原主辦單位還持有部分股份并保持一定影響力，需要國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與原主辦單位密切配合，促進(jìn)公共事業(yè)和企業(yè)業(yè)務(wù)共同發(fā)展。建議國資系統(tǒng)除按股權(quán)關(guān)系派出董事外，還可爭取派出總法律顧問、財務(wù)總監(jiān)、風(fēng)險總監(jiān)及其他高級管理人員，與部分劃轉(zhuǎn)企業(yè)的系統(tǒng)聯(lián)結(jié)更加緊密；與原主辦單位就重大事項作出權(quán)責(zé)約定，并建立良好溝通機(jī)制，盡量決策前達(dá)成一致；推動企業(yè)加強(qiáng)管理體系和管理能力建設(shè)，加強(qiáng)戰(zhàn)略、組織、財務(wù)等管理。維持現(xiàn)行管理體制的特殊企業(yè)，也不宜完全游離在國資監(jiān)管體系之外。建議各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)促進(jìn)此類企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理提升，執(zhí)行國有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)法規(guī)、政策及制度，規(guī)范清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估等工作；編報統(tǒng)一的國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告，如實反映本企業(yè)占用的國有資產(chǎn)及其營運情況；在確有必要和具備條件的前提下，可將企業(yè)黨的建設(shè)工作先行移交國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（作者單位為中國大連高級經(jīng)理學(xué)院，本文為2023年度遼寧省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究課題“遼寧省完善以管資本為主的國資監(jiān)管體制研究”—項目編號：20231s1ybkt—115——階段性研究成果）