國(guó)務(wù)院國(guó)資委政策法規(guī)局

國(guó)務(wù)院國(guó)資委自成立以來，高度重視制度建設(shè)，依法行權(quán)履職的能力水平不斷提升。特別是黨的十八大以來，國(guó)資委認(rèn)真落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，深入貫徹習(xí)近平法治思想，持續(xù)推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管立法工作，不斷健全完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系，為發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)、做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)發(fā)揮了重要作用。

統(tǒng)籌謀劃、持續(xù)推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)

2003至2007年，著力建章立制，以出資關(guān)系為基礎(chǔ)的國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度框架初步確立。這一階段是國(guó)資監(jiān)管制度建設(shè)的初創(chuàng)期。主要是圍繞明確國(guó)資委履職依據(jù)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、理順政府與企業(yè)之間的出資關(guān)系等重點(diǎn)，推動(dòng)建章立制，構(gòu)建新體制下國(guó)資監(jiān)管的基本制度框架。

2003年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。國(guó)資委陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等19件規(guī)章、92件規(guī)范性文件。規(guī)范了基礎(chǔ)管理制度，建立了國(guó)資委履行出資人職責(zé)的主要制度，推動(dòng)政企關(guān)系實(shí)現(xiàn)從行政隸屬向市場(chǎng)化出資的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

2008至2012年，豐富制度內(nèi)涵，國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度體系基本形成。這一階段是國(guó)資監(jiān)管制度體系的形成期，主要是在前期制度框架基礎(chǔ)上，聚焦履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)定位，進(jìn)一步豐富制度內(nèi)涵，國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度體系基本形成。

2008年，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布。國(guó)資委先后出臺(tái)《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作暫行辦法》《中央企業(yè)工資總額預(yù)算管理暫行辦法》等規(guī)章11件、規(guī)范性文件122件。形成了一整套涵蓋業(yè)績(jī)考核、規(guī)劃投資、產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)管、資本收益、監(jiān)督追責(zé)的國(guó)資監(jiān)管閉環(huán)，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)專業(yè)化監(jiān)管。

2013至2019年，立改廢釋并舉，聚焦以管資本為主完善國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度。這一階段是國(guó)資監(jiān)管制度體系的提升期。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。堅(jiān)持改革與法治同步推進(jìn)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度加快調(diào)整完善，主要任務(wù)是以管資本為主構(gòu)建完善國(guó)資監(jiān)管制度體系。

聚焦管好資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全，制修訂《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》等規(guī)章9件、規(guī)范性文件116件。同時(shí)，連續(xù)開展6次規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，先后廢止失效不適應(yīng)新形勢(shì)要求的監(jiān)管文件128件。

2020年至今，錨定新時(shí)代新任務(wù)，國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)深化完善。這一階段是國(guó)資監(jiān)管規(guī)章制度體系的深化完善期。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，要“做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)”“發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用”。面對(duì)百年未有之大變局，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)嚴(yán)峻復(fù)雜，對(duì)深化完善國(guó)資監(jiān)管立法工作提出新的更高要求。

這一時(shí)期主要是聚焦建立中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度、著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、提升監(jiān)管針對(duì)性有效性，共制修訂《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》等2個(gè)規(guī)章、44個(gè)規(guī)范性文件。截至2022年底，國(guó)資委現(xiàn)行有效規(guī)章28件、規(guī)范性文件226件。

構(gòu)建形成系統(tǒng)科學(xué)的國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度體系

首先，以規(guī)范出資人履職為主線，建立健全國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。國(guó)有資產(chǎn)出資人制度主要對(duì)國(guó)資委作為出資人代表與國(guó)家出資企業(yè)的出資關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。

一是選擇和考核企業(yè)管理者制度。這是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的一項(xiàng)重要權(quán)利。主要包括《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》《中央企業(yè)總會(huì)計(jì)師工作職責(zé)管理暫行辦法》等25件規(guī)章規(guī)范性文件，從選人用人、業(yè)績(jī)考核、薪酬待遇、履職規(guī)范等建立起出資人對(duì)企業(yè)管理者的激勵(lì)約束制度。

二是企業(yè)重大事項(xiàng)管理制度。通過制定《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》《中央企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》等36件規(guī)章規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了出資人批準(zhǔn)、決定或者參與決定企業(yè)重大事項(xiàng)的范圍、程序和具體要求等。

三是國(guó)有資本收益管理制度。國(guó)家以出資人身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)收益進(jìn)行分配，是出資人的一項(xiàng)重要權(quán)利，也是國(guó)有資產(chǎn)全民所有的重要體現(xiàn)。先后出臺(tái)《中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法》《國(guó)資委履行出資人職責(zé)的多元投資主體公司利潤(rùn)分配管理暫行辦法》等文件，進(jìn)一步明確了中央企業(yè)上交資本收益的范圍、比例和程序，規(guī)范了收益支出方向和途徑等。

四是出資人財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度。及時(shí)準(zhǔn)確掌握企業(yè)真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息，加強(qiáng)關(guān)系出資人權(quán)益的重大風(fēng)險(xiǎn)管控，是履行好出資人職責(zé)的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)行制度主要包括《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)加快司庫體系建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理的意見》《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)金融衍生業(yè)務(wù)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等25件規(guī)范性文件。

其次，以落實(shí)國(guó)家所有原則為主線，建立健全國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管制度體系。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管制度既是落實(shí)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的重要保障，又是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的重要措施。

一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整制度。優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局是鞏固公有制主體地位、更好發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐作用的必然要求，是國(guó)家所有者的重要職責(zé)。主要包括《中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃管理辦法（試行）》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》等10件規(guī)章規(guī)范性文件。

二是國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度。通過《國(guó)家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等37件規(guī)章規(guī)范性文件，建立了產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、上市公司國(guó)有股權(quán)管理、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)等制度規(guī)范。

三是對(duì)地方的指導(dǎo)監(jiān)督制度?！稐l例》明確賦予國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)地方國(guó)資監(jiān)管工作履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)。通過《地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督辦法》《關(guān)于在國(guó)資委系統(tǒng)推動(dòng)構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局的指導(dǎo)意見》等6件文件，明確了指導(dǎo)監(jiān)督的原則、工作機(jī)制、工作事項(xiàng)和工作方式，并對(duì)地方國(guó)資監(jiān)管體制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控等進(jìn)行指導(dǎo)。

四是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督追責(zé)制度。包括《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》《國(guó)資監(jiān)管提示函工作規(guī)則》等13件規(guī)章規(guī)范性文件，構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究“三位一體”監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。

同時(shí)，以有效融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主線，建立健全國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展制度體系。國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展制度，是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容。具體包括深化國(guó)有企業(yè)改革制度、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展制度、指導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任制度等。

一是深化國(guó)有企業(yè)改革制度。圍繞國(guó)有企業(yè)改制、員工持股、混合所有制改革、剝離辦社會(huì)職能、廠辦大集體改革等，制定出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)廠辦大集體改革工作的指導(dǎo)意見》等27件規(guī)范性文件，保障改革在法治軌道上規(guī)范有序推進(jìn)。

二是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展制度。包括《中央企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)、培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)要素指引》《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)科技創(chuàng)新工作的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》等40件規(guī)章規(guī)范性文件，從企業(yè)管理、科技創(chuàng)新、法治建設(shè)、人才隊(duì)伍、品牌建設(shè)等進(jìn)行指導(dǎo)推動(dòng)，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。

三是指導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任制度。包括《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》《中央企業(yè)應(yīng)急管理暫行辦法》《中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》等13件規(guī)章規(guī)范性文件，指導(dǎo)督促中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。

國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)的五大經(jīng)驗(yàn)啟示

20年的立法實(shí)踐，國(guó)資委始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一重大政治原則，牢牢把握國(guó)資監(jiān)管立法正確方向，為新征程的國(guó)資監(jiān)管制度建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一是堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度，不斷發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)有經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的主要形式，國(guó)有企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的載體。國(guó)資監(jiān)管立法始終圍繞發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，更好鞏固我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。

二是堅(jiān)持政企分開、政資分開，牢牢把握依法監(jiān)管的職責(zé)邊界。政企分開、政資分開原則是黨的十六大以來確立的重要內(nèi)容。國(guó)資監(jiān)管立法始終以此為原則，科學(xué)界定政府、出資人機(jī)構(gòu)以及國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，依法履行出資人職責(zé)和國(guó)資監(jiān)管工作職責(zé)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，形成了具有中國(guó)特色的國(guó)資監(jiān)管模式。

三是堅(jiān)持改革與法治同步推進(jìn)，始終服務(wù)國(guó)資國(guó)企改革大局。適應(yīng)不同時(shí)期的具體改革要求，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)，及時(shí)將黨中央重大決策部署落實(shí)到監(jiān)管文件中，強(qiáng)化法治引領(lǐng)效果；認(rèn)真總結(jié)改革發(fā)展成效，將改革成果上升為制度規(guī)定，固化改革成果。特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)與法規(guī)制度體系建設(shè)互為補(bǔ)充、相互支撐，為深化國(guó)企改革提供了有力引領(lǐng)保障。

四是堅(jiān)持服務(wù)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，突出國(guó)資監(jiān)管立法重點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的頂梁柱，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化中承擔(dān)重要使命責(zé)任。針對(duì)不同時(shí)期企業(yè)發(fā)展需求，聚焦防止國(guó)有資產(chǎn)流失、健全中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度、提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和增強(qiáng)核心功能、解決歷史遺留問題等加強(qiáng)制度供給，為國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

五是堅(jiān)持與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，形成監(jiān)管制度合力。國(guó)資委承擔(dān)著履行出資人職責(zé)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)和國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)三大職責(zé)，三者相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一。在落實(shí)黨管干部原則、健全“三重一大”決策機(jī)制、發(fā)揮黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用以及加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等方面，國(guó)資監(jiān)管立法與黨內(nèi)法規(guī)制度有機(jī)銜接，形成了制度合力。