王少飛 李政 牛聰

無論是現(xiàn)代工業(yè)發(fā)源地的西方發(fā)達(dá)國家，還是具有后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)展中國家，國有經(jīng)濟(jì)都在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。不同國家對于國有經(jīng)濟(jì)的界定不盡相同，但是均以國有企業(yè)為基本實體，均是由政府作為出資人占有、控股或參股的企業(yè)。

2021年以來，國資委綜合研究局依托中國社科院國有經(jīng)濟(jì)研究智庫，組織中國石油對世界主要經(jīng)濟(jì)體國有經(jīng)濟(jì)總體情況、發(fā)展脈絡(luò)、規(guī)模布局進(jìn)行跟蹤研究，探索不同國家國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革路徑，形成了一系列研究成果。通過研究，我們發(fā)現(xiàn)了國外國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些基本規(guī)律：一是國有經(jīng)濟(jì)在特殊時期服務(wù)國家整體戰(zhàn)略時占比較高。二是國有經(jīng)濟(jì)在逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮重要作用。三是國有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布相對集中。四是對國有企業(yè)的評價以是否符合政府預(yù)期目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。五是國有經(jīng)濟(jì)在推動科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。

國外國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況與分類

依據(jù)世界主要國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，我們將其國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分為五類，分別是自由經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下的英美、秩序自由主義指導(dǎo)下的德法、政府指令發(fā)揮重要作用的東亞（以日韓為主，兼論新加坡）、轉(zhuǎn)軌國家（以俄羅斯為主，兼論捷克等東歐國家）和民主社會主義指導(dǎo)下的北歐國家（以瑞典為主）。

（一）自由經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下的英美模式

英美等國倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由競爭。二戰(zhàn)后英美分別經(jīng)歷了一輪國有化，但在自由主義思潮的影響下，這些國有經(jīng)濟(jì)逐步被私有化。美國國有經(jīng)濟(jì)占比很低，國有企業(yè)僅存在于市場機制難以正常發(fā)揮功能的領(lǐng)域，大部分是非競爭性領(lǐng)域，以彌補市場失靈，實現(xiàn)公共政策目標(biāo)。二戰(zhàn)期間，美國開始通過國有企業(yè)加強對運輸、航空、港口和電訊等基礎(chǔ)行業(yè)的持續(xù)投資，同時為解決退伍軍人住房問題，由政府出資建立了房利美（FannieMae）和房貸美（FreddieMac）從事住房抵押貸款二級市場業(yè)務(wù)。二戰(zhàn)后，美國對國有企業(yè)進(jìn)行私有化。上世紀(jì)70年代末，美國國有經(jīng)濟(jì)主要集中在郵政、電話和鐵路行業(yè)，這些行業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)占比大約25%。2017年，美國聯(lián)邦政府層面約有20家國有企業(yè)，主要集中在電力、郵政、鐵路、住房、金融、原子能、宇航工業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)、涉及國家安全的軍事部門以及投資規(guī)模龐大、建設(shè)周期長、利潤水平低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)部門等。美國政府對科研的投入占到了社會全部科研投入的60%以上，在基礎(chǔ)科研領(lǐng)域、科研執(zhí)行單位或者政府采購部門，均有一定國有經(jīng)濟(jì)成分。

英國國有企業(yè)占GDP比重基本維持在1%左右，主要分布在公共行政管理及國防、教育兩個行業(yè)，2017年分別為7135家和4330家，占該行業(yè)所有企業(yè)的99.79%和8.96%。英國工黨和保守黨對國有企業(yè)作用價值的認(rèn)識不同，隨兩黨輪流執(zhí)政而導(dǎo)致國有企業(yè)改革不斷出現(xiàn)國有化—私有化—再國有化—再私有化的循環(huán)反復(fù)，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模也隨之變化。

（二）秩序自由主義指導(dǎo)下的德法模式

秩序自由主義強調(diào)社會政策對于更有效率的市場經(jīng)濟(jì)的重要性。在秩序自由主義指導(dǎo)下，歐洲國有經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)政府、社會與企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。

德國建立國有企業(yè)的前提條件是，某些公共產(chǎn)品和服務(wù)不能由私營企業(yè)提供或者私營企業(yè)可以提供但是質(zhì)量效率不高，在這種情況下，德國國有企業(yè)的目的不是為了財務(wù)收益，而是由其提供比私人企業(yè)質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)政府政策意圖。二戰(zhàn)后，德國為迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，在一些支撐國家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)行業(yè)建立了一批國有企業(yè)，包括在構(gòu)建德國主體經(jīng)濟(jì)框架中扮演重要角色的大眾汽車、電力礦山、漢莎航空等企業(yè)，這些企業(yè)在推動德國戰(zhàn)后恢復(fù)重建、穩(wěn)定社會秩序、推進(jìn)科技創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。在上世紀(jì)60年代前后，德國進(jìn)行私有化改革，國有經(jīng)濟(jì)退出“非公共任務(wù)”領(lǐng)域，并在一些新的“公共任務(wù)”領(lǐng)域進(jìn)行投資。德國在1970年代以后，政府在新能源、環(huán)境和生態(tài)等領(lǐng)域都建立了新的國有企業(yè)。截至2017年底，德國共有國有企業(yè)1.8萬家，總營業(yè)額為5718億歐元，占GDP比重為17.6%，主要集中于能源、房地產(chǎn)、供水、衛(wèi)生、運輸?shù)刃袠I(yè)，在增加就業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資、平衡社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及促進(jìn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)方面，發(fā)揮了重要作用。德國金融行業(yè)以國有銀行機構(gòu)占主導(dǎo)，擔(dān)負(fù)著向德國廣大的中小企業(yè)提供融資需求的公共任務(wù)，并不以盈利為目標(biāo)。2000—2020年，德國私人銀行資產(chǎn)占銀行總資產(chǎn)的比例一直低于50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英美水平。

法國經(jīng)歷了三次大規(guī)模國有化浪潮。第一次是一戰(zhàn)后，為恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)，政府將部分軍火、鐵路、航空制造、能源礦產(chǎn)、銀行等重要企業(yè)收歸國有。第二次是二戰(zhàn)后，政府為有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)生產(chǎn)、解決社會問題，進(jìn)行了大規(guī)模國有化。截至20世紀(jì)40年代末，法國國有企業(yè)占據(jù)電力、機器制造、化工、軍火、運輸、郵電部門就業(yè)人數(shù)和營業(yè)額的45%，國有銀行占存款總額的59%和貸款總額的49%。第三次是1981年密特朗政府執(zhí)政后，希望通過國有化重振工業(yè)，帶動經(jīng)濟(jì)復(fù)興，先后把兩家最大的民營金融公司和36家存款10億法郎以上的民營銀行全部收歸國有，把五大工業(yè)壟斷集團(tuán)和重要鋼鐵、計算機、飛機制造、軍火公司收歸國有。國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)一度從160萬增加到240萬，占全國就業(yè)人口的11%，國有企業(yè)產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中占比上升到21%，增加值占GDP的13%。三次國有化浪潮，加快了法國經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)后恢復(fù)發(fā)展，同時法國政府統(tǒng)一了全國電力、煤炭、鐵路和航空的生產(chǎn)管理，在化學(xué)、海運、核能、信息、制藥、石油、旅游、汽車部門建立許多大規(guī)模國有企業(yè)，這些企業(yè)在新技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮了核心作用，有效提高了法國企業(yè)的國際競爭力。近年來法國國有企業(yè)總營業(yè)額占GDP穩(wěn)定在10%左右。截至2019年，法國國家參股局（APE）共參股88家公司，投資組合的市場價值達(dá)751億歐元，且行業(yè)分布較為集中，能源類企業(yè)占總市值的48.5%，航空和國防部門占比30.4%，基礎(chǔ)設(shè)施和航空運輸占比11.0%，電信業(yè)占比6.6%，汽車業(yè)占比3.3%。

（三）政府指令發(fā)揮重要作用的東亞國家國有經(jīng)濟(jì)

日本國有企業(yè)在日本崛起中發(fā)揮巨大作用。日本幾乎所有近代企業(yè)都是“官業(yè)”，這些企業(yè)主要分布在采礦、冶金、化工、機器制造等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。二戰(zhàn)后，日本亟須發(fā)展以先進(jìn)技術(shù)為基礎(chǔ)的重工業(yè)，從而實現(xiàn)“追趕型現(xiàn)代化”，但需要投入巨大經(jīng)濟(jì)資源，也需要承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，單個企業(yè)難以勝任。日本政府進(jìn)行了直接干預(yù)，在保護(hù)和扶植戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)科技創(chuàng)新方面使用了包括直接控制政策在內(nèi)的一系列產(chǎn)業(yè)政策。在產(chǎn)業(yè)政策扶植下，日本成為了擁有先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備的重化工業(yè)化國家。目前，日本國有經(jīng)濟(jì)占比較低，主要集中在鐵道、交通、通信、電力等公益事業(yè)、社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和銀行、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)。

近年來韓國國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的占比日益減少，占GDP比重僅為3%左右。盡管占比很小，但在投資國民經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險較大的產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。目前韓國經(jīng)濟(jì)對私營大型企業(yè)十分依賴，2017年僅三星一家企業(yè)銷售額就達(dá)到了韓國GDP的15%，前十大企業(yè)銷售額占GDP的41.5%，而前十大企業(yè)中僅有韓國電力公社一家國有企業(yè)。

新加坡是國有經(jīng)濟(jì)及國家主權(quán)基金運營成功的典范。淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司（GIC）和新加坡國家發(fā)展部控股有限公司（MND）三大國有控股公司通過各自廣泛的投資渠道，形成了自己的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有行業(yè)，特別是在制造業(yè)、金融、貿(mào)易、運輸、城市建設(shè)、環(huán)境治理等行業(yè)發(fā)揮著重要作用，很多公司成為地區(qū)性甚至是全球性的大公司。

（四）轉(zhuǎn)軌國家的國有經(jīng)濟(jì)布局

俄羅斯國有企業(yè)經(jīng)歷多次改革。1991—1999年，葉利欽政府實行“休克療法”，國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位逐步喪失。2000—2012年，普京政府開始在部分關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)恢復(fù)國有經(jīng)濟(jì)。2004年確定了1063家大中型企業(yè)為國有企業(yè)，涉及國防、石油、天然氣、運輸、電力、對外貿(mào)易、銀行、漁業(yè)、鋼鐵制造業(yè)等領(lǐng)域，其中，國防建設(shè)占到企業(yè)數(shù)量80%以上，石油能源企業(yè)再國有化也是普京政府的主要工作內(nèi)容。

東歐國家國有經(jīng)濟(jì)主要集中在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)部門和公共服務(wù)部門。捷克國有經(jīng)濟(jì)集中在基礎(chǔ)設(shè)施、國防、金融、建筑等行業(yè)，羅馬尼亞國有經(jīng)濟(jì)分布在銀行、郵政、軍工、動力、天然氣開采、鐵路運輸?shù)刃袠I(yè)，保加利亞國有經(jīng)濟(jì)布局在軍工、特殊化工產(chǎn)品及原材料、能源、鐵路運輸及其基礎(chǔ)建設(shè)和使用、自由貿(mào)易區(qū)、礦藏開采和冶煉等行業(yè)。

（五）民主社會主義指導(dǎo)下的北歐國家

民主社會主義主張實行普遍的社會保障和社會福利制度，政府承擔(dān)了大量公共物品或準(zhǔn)公共物品供給，因此需要大規(guī)模的國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)占比高于一般福利國家。

瑞典國有企業(yè)的改革路徑從政府直接給予企業(yè)補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造良好的外部條件。上世紀(jì)70年代，瑞典政府對競爭能力下降的造船、鋼鐵等傳統(tǒng)優(yōu)勢部門給予補貼或收歸國有管理。上世紀(jì)80年代后，政府改為創(chuàng)造良好外部條件，如建造先進(jìn)的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造良好的研發(fā)條件等，讓企業(yè)自由發(fā)展，而不再采取傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策。通過這些舉措，關(guān)閉了一些不符合市場競爭優(yōu)勢和社會發(fā)展的老、舊企業(yè)，新的企業(yè)和新的有競爭力的產(chǎn)品也發(fā)展起來了。

國外國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五個基本規(guī)律

一是國有經(jīng)濟(jì)在特殊時期服務(wù)國家整體戰(zhàn)略時占比較高。從國外國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程看，無論鼓吹自由競爭市場經(jīng)濟(jì)的英美，還是信奉政府主導(dǎo)的日韓，各國盡管普遍推崇國有經(jīng)濟(jì)私有化，但從來沒有真正實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)全盤私有化。特別是在不同發(fā)展階段，主要經(jīng)濟(jì)體國家服務(wù)于特殊戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷強化對重要領(lǐng)域企業(yè)的管控力度、加大對高技術(shù)領(lǐng)域投資、接管經(jīng)營困難企業(yè)，國有企業(yè)數(shù)量、政府持股比例、國有經(jīng)濟(jì)占比都曾處于較高水平。

二是國有經(jīng)濟(jì)在逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮重要作用。國外國有經(jīng)濟(jì)的收縮或擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期密切相關(guān)。一般來說，在經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條階段，國有經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張趨勢更加顯著，在繁榮和復(fù)蘇階段，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段逐漸退出，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用逐漸恢復(fù)，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模整體呈收縮狀態(tài)。國外政府運用國有經(jīng)濟(jì)有效發(fā)揮“有形的手”作用，進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。

三是國有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布相對集中。國外國有經(jīng)濟(jì)主要集中在私人企業(yè)不愿或不能投資的涉及公共產(chǎn)品服務(wù)、國家安全、投資風(fēng)險較大、關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)等行業(yè)領(lǐng)域，在推動國民經(jīng)濟(jì)有序運行方面發(fā)揮重要作用。

四是對國有企業(yè)的評價以是否符合政府預(yù)期目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。國外政府對國有企業(yè)的評價標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但主要依據(jù)都是國有企業(yè)功能作用是否與政府預(yù)期目標(biāo)匹配，當(dāng)國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)的行為表現(xiàn)實現(xiàn)了政府設(shè)立目標(biāo)，就可以認(rèn)為其發(fā)展質(zhì)量水平較為優(yōu)良。同時，評價標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，而是隨著政府目標(biāo)變化而變化。

五是國有經(jīng)濟(jì)在推動科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。國外政府在不同發(fā)展階段，均將科技創(chuàng)新、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為擺脫危機、重振經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的核心動力，在重點行業(yè)領(lǐng)域以國有經(jīng)濟(jì)為手段，推動科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：國資委綜合研究局）