王思千 苑大勇

摘 ? 要：隨著城市化進(jìn)程的加速，女性勞動率提升，兒童教育成本增加，導(dǎo)致生育率降低的問題，成為世界上許多國家面臨的重要問題。韓國政府為回應(yīng)社會呼聲、應(yīng)對持續(xù)走低的生育率，一直將解決基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的兒童托管問題作為重要課題，并于2017年提出了“構(gòu)建全天候看護(hù)體系”的構(gòu)想，旨在改進(jìn)既存兒童托管項(xiàng)目的弊端。文章分析了韓國“全天候看護(hù)體系”的提出背景以及“小學(xué)托管教室”“地區(qū)兒童中心”“共同照顧中心”“青少年放學(xué)后學(xué)院”四項(xiàng)具體模式，并分析了“全天候看護(hù)體系”多中心治理模式的可行性和未來發(fā)展趨勢?？偟膩碚f，經(jīng)過近五年多的發(fā)展，韓國“全天候看護(hù)體系”已初步構(gòu)建，政府、學(xué)校和社會多方共同參與，采用多主體參與的治理模式，形成了相對完善的政策體系，支撐起韓國特色的課后服務(wù)生態(tài)體系。

關(guān)鍵詞：韓國教育；兒童托管；課后服務(wù)；全天候看護(hù)；教育治理

中圖分類號：G51 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2023.06.006

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，女性勞動率不斷提升，家庭結(jié)構(gòu)和模式不斷變化。以雙職工核心家庭為代表的新家庭結(jié)構(gòu)逐漸占據(jù)社會主流，傳統(tǒng)家庭中進(jìn)行看護(hù)照料的角色出現(xiàn)了缺位，特別是學(xué)齡兒童看護(hù)一直是各國所關(guān)心的議題。面對兒童放學(xué)后的“照顧空白”①問題，韓國政府自1995年開始進(jìn)行了一系列探索，包括教育部實(shí)施的“放學(xué)后學(xué)?！?、“小學(xué)托管教室”等項(xiàng)目，保健福利部實(shí)施的“地區(qū)兒童中心”項(xiàng)目，女性家族部實(shí)施的“青少年放學(xué)后學(xué)院”等項(xiàng)目。但韓國各個(gè)政府部門主導(dǎo)的項(xiàng)目存在彼此重疊、供需不均衡等問題，因此，2017年，文在寅政府提出構(gòu)建“全天候看護(hù)體系”的構(gòu)想，并于2018年下半年在教育部主導(dǎo)下開始了“構(gòu)建全天候看護(hù)生態(tài)體系先導(dǎo)事業(yè)”，在試點(diǎn)區(qū)域整合現(xiàn)有項(xiàng)目資源，并開展政府、學(xué)校、非政府組織間合作協(xié)同管理，呈現(xiàn)出多中心治理模式的特征。

一、韓國“全天候看護(hù)”政策提出背景

（一）韓國生育率持續(xù)走低

少子化已成為困擾韓國社會的重要問題。自上個(gè)世紀(jì)八九十年代以來，韓國生育率整體呈持續(xù)下降趨勢（見圖1）。聯(lián)合國人口基金會發(fā)布的《2022年世界人口狀況》報(bào)告顯示，韓國總和生育率已連續(xù)三年全球墊底。韓國統(tǒng)計(jì)廳最新公布的《2022年出生·死亡統(tǒng)計(jì)初步結(jié)果》顯示，韓國2022年總和生育率（預(yù)測育齡女性一生平均生育的子女?dāng)?shù)）僅為0.78，創(chuàng)下1970年以來的最低值[1]。日益增高的住房成本、難以兩全的職場和家庭生活、可預(yù)見的育兒壓力等因素，造成了年輕人的低生育意愿，而持續(xù)走低的生育率則為經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展造成了不利的預(yù)期。這樣的困境不斷促使韓國政府在降低育兒壓力、優(yōu)化育兒環(huán)境等方面做出努力和嘗試。

（二）職場女性面臨雙重壓力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，韓國越來越多的女性進(jìn)入職場，女性就業(yè)率、結(jié)婚率、離婚率等社會指標(biāo)呈現(xiàn)新趨勢，隔代家庭、單親家庭等新結(jié)構(gòu)家庭隨之增多，從前“男主外女主內(nèi)”的家庭內(nèi)部分工也發(fā)生變化。2019年《職場媽媽報(bào)告書》顯示，育有小初高子女的職場媽媽中，39%的人表示“子女小學(xué)入學(xué)時(shí)”是最想辭職的時(shí)候，其次是“生孩子時(shí)”（30.7%）和“孩子上幼兒園時(shí)”（29.1%）[2]。與此相對應(yīng)，經(jīng)合組織（OECD）2019年調(diào)查結(jié)果也顯示，韓國女性就業(yè)率呈M型曲線（見圖2）。25-29歲的女性就業(yè)率達(dá)到最高點(diǎn)71.1%，進(jìn)入30歲后就業(yè)率急劇下跌，30-34歲為64.6%、35-39歲為59.9%，進(jìn)入40歲后就業(yè)率再次上升，在50-54歲回升至68.0%后呈現(xiàn)下降趨勢[3]。由此可推測，在兒女養(yǎng)育初期，以30-45歲為代表的已育職場女性面臨著來自家庭和職場的雙重壓力。

（三）現(xiàn)有兒童托管項(xiàng)目弊端突出

為回應(yīng)保護(hù)女性和兒童權(quán)益的呼聲，應(yīng)對持續(xù)走低的生育率，解決兒童托管問題一直是韓國政府的重要課題。截至2020年，韓國托兒所和幼兒園設(shè)施使用率已達(dá)到72.5%[4]。韓國政府還針對3-5歲的學(xué)齡前兒童在全國幼兒教育機(jī)構(gòu)開展統(tǒng)一的“Nuri課程”，希望通過提供免費(fèi)、科學(xué)、高質(zhì)量的學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)“起跑線上的平等”，減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)。對于適齡學(xué)生托管照料問題，韓國已于2004年開始在保健福利部、女性家族部、教育部等部門的主持下，陸續(xù)開設(shè)了“地區(qū)兒童中心”“青少年放學(xué)后學(xué)院”“小學(xué)托管教室”等多個(gè)托管服務(wù)項(xiàng)目的嘗試。

韓國政府制定了多項(xiàng)公共照顧服務(wù)，但在設(shè)施利用率以及放學(xué)后照顧政策方面仍存在局限性。一是供需不平衡。根據(jù)韓國女性政策研究院2018年發(fā)布的“小學(xué)生托管情況掌握及需求分析研究”，有小學(xué)生的家庭對于放學(xué)后托管的需求約在57-68萬戶，而公共放學(xué)后托管服務(wù)供給量（除“放學(xué)后學(xué)?！蓖猓﹥H為33萬左右，再加上服務(wù)質(zhì)量參差不齊，無論是從質(zhì)量還是數(shù)量都難以有效回應(yīng)社會需求。二是資源利用效果差。嬰幼兒機(jī)構(gòu)的使用率可以達(dá)到68.3%，而小學(xué)生托管機(jī)構(gòu)僅為12.5%[5]。放學(xué)后托管服務(wù)“分部門、分階段”進(jìn)行供給，各部門之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，信息和資源難以共享，且各項(xiàng)目之間同質(zhì)化嚴(yán)重，受眾畫像也彼此相似，容易帶來資源的重復(fù)投入和低效利用。三是身份標(biāo)簽化。放學(xué)后托管服務(wù)大多參照“低收入、單親家庭優(yōu)先”的篩選標(biāo)準(zhǔn)，一方面會強(qiáng)化參與學(xué)生身上弱勢群體的標(biāo)簽，不利于其健康成長，也會導(dǎo)致高于收入標(biāo)準(zhǔn)但同樣有托管需求的雙職工家庭難以獲得服務(wù)。

二、韓國“全天候看護(hù)體系”制度概述

為應(yīng)對放學(xué)后照顧政策的局限性，文在寅政府于2017年提出“全天候看護(hù)”的制度構(gòu)想，旨在通過制度的設(shè)計(jì)，解決雙職工、單親家庭監(jiān)護(hù)人的工作時(shí)間與子女在校時(shí)間不匹配的問題，以及小學(xué)生放學(xué)后和假期兒童無人看管的問題，增加兒童受保護(hù)的機(jī)會?！叭旌蚩醋o(hù)”的宗旨是為正規(guī)教育課程后需要照顧的小學(xué)生提供隨時(shí)隨地的看護(hù)服務(wù)?；凇叭旌蚩醋o(hù)”導(dǎo)向的“全天候看護(hù)體系”則旨在通過相關(guān)部門之間、中央政府和地方政府之間、學(xué)校和社區(qū)之間的聯(lián)系合作，消除放學(xué)后的“照顧死角地帶”，提供綜合性看護(hù)照顧服務(wù)的地區(qū)體系。以小學(xué)生為對象的課后照顧服務(wù)多種多樣，地區(qū)之間也多有差異，“小學(xué)托管教室”“地區(qū)兒童中心”“共同照顧中心”“青少年放學(xué)后學(xué)院”等項(xiàng)目在繼承先前服務(wù)模式的基礎(chǔ)上，也成為該體系的重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。

（一）教育部主管“小學(xué)托管教室”

小學(xué)托管教室由教育部主管，是指“在具備相應(yīng)設(shè)施（專用或兼用教室等）的空間里，以需要照顧的學(xué)生為對象，在正規(guī)課程外進(jìn)行的照顧活動”。小學(xué)托管教室始于2004年的示范運(yùn)營項(xiàng)目“放學(xué)后教室”，并于 2009年升級為“全天照顧教室”，在300所學(xué)校試點(diǎn)運(yùn)營。2010年，“全天照顧教室”與保健福祉部主管的“小學(xué)保育教室”正式合并，統(tǒng)稱為“小學(xué)托管教室”，在5，177所學(xué)校共計(jì)開設(shè)運(yùn)營6200間。截至2021年，韓國全國范圍內(nèi)有超過6000所學(xué)校開設(shè)小學(xué)托管教室共計(jì)14，456間[6]。

目前，小學(xué)托管教室按參與對象分為“下午托管”“傍晚托管”“放學(xué)后學(xué)校聯(lián)系型照顧教室”三類?！跋挛缤泄堋敝饕槍﹄p職工、低收入階層、單親家庭和低年級（1-2年級）學(xué)生；“放學(xué)后學(xué)校聯(lián)系型照顧教室”針對參加1個(gè)以上放學(xué)后學(xué)校項(xiàng)目，且不使用下午照顧教室的學(xué)生；“傍晚托管”則為有額外需求的學(xué)生延長托管時(shí)間，最晚可運(yùn)營至22點(diǎn)。每個(gè)教室的學(xué)生人數(shù)為20名左右，由于家庭中有失業(yè)人員、殘疾人、重大疾病患者等特殊情況而無力負(fù)擔(dān)費(fèi)用的學(xué)生可提交相關(guān)證明，被選定為“支援對象”的學(xué)生可全額無償參與，其他學(xué)生則需由家長承擔(dān)伙食費(fèi)等部分費(fèi)用。小學(xué)托管教室主要在專職教師或志愿者的指導(dǎo)下開展個(gè)人活動及團(tuán)體活動（如寫作業(yè)、讀書、畫畫，或簡單的運(yùn)動、游戲等）。學(xué)校也可以依據(jù)市道教育廳的政策指南，按需邀請外部講師和教員。

（二）保健福祉部主管“地區(qū)兒童中心”和“共同照顧中心”

保健福祉部主管的地區(qū)兒童中心是一項(xiàng)“為放學(xué)后需要照料的地區(qū)社會兒童提供保護(hù)、教育、健康的游戲和娛樂，將保護(hù)者和地區(qū)社會聯(lián)系起來的綜合性福利服務(wù)”。該項(xiàng)目雛形見于1980年代中期的“學(xué)習(xí)室”，后逐漸演化至現(xiàn)今的地區(qū)兒童中心[7]。2004年兒童福利法修訂后，地區(qū)兒童中心被正式認(rèn)證為法定兒童福利設(shè)施。截至2020年，韓國全國有地區(qū)兒童中心4，344所，參與兒童約10萬名[6]。同樣由保健福祉部主管的共同照顧中心起步相對較晚，其設(shè)立與“全天候看護(hù)”政策基本同步，目的在于構(gòu)建以地區(qū)為中心的看護(hù)托管體系，對現(xiàn)有托管項(xiàng)目作補(bǔ)充、消除小學(xué)生看護(hù)的“死角地帶”。截至2021年，已開設(shè)共同照顧中心471所，服務(wù)兒童9，328名[6]。

目前，地區(qū)兒童中心主要提供兒童保護(hù)（安全、供餐等）、教育（日常生活指導(dǎo)、學(xué)習(xí)能力提高等）、情緒支援（心理咨詢、家庭支援）、文化服務(wù)（體驗(yàn)類活動、演出）等多種服務(wù)。該項(xiàng)目的服務(wù)對象為“一般兒童”以及因家庭收入水平或其他特殊情況而導(dǎo)致的“看護(hù)脆弱兒童”，二者比例一般為4：6，可根據(jù)地區(qū)具體情況做調(diào)整。除部分學(xué)雜費(fèi)外，使用者可以基本無償使用該項(xiàng)目服務(wù)，且學(xué)雜費(fèi)部分也被要求控制在每月5萬韓元以內(nèi)。共同照顧中心的服務(wù)對象為6-12歲的小學(xué)生，原則上不將家庭收入水平納入考察標(biāo)準(zhǔn)，但各地方自治體也可根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況確定優(yōu)先順序[8]。共同照顧中心的活動內(nèi)容由運(yùn)營委員會結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果和實(shí)際可用資源決定，主要分為基本項(xiàng)目（考勤、供餐等）、共同項(xiàng)目（作業(yè)指導(dǎo)、體育活動等）和學(xué)習(xí)及特長活動（音體美課程等）三類。共同照顧中心為有償使用，接受服務(wù)者需每月支付10萬韓元。此外，地區(qū)兒童中心與共同照顧中心不能同時(shí)參與，但參與小學(xué)照顧教室和青少年放學(xué)后學(xué)院的學(xué)生如仍有需要，可額外申請使用地區(qū)兒童中心[8]。

（三）女性家族部主管“青少年放學(xué)后學(xué)院”

青少年放學(xué)后學(xué)院由女性家族部主管，于2005年作為示范項(xiàng)目開始試運(yùn)營，2006年起在全國范圍內(nèi)推廣。該項(xiàng)目旨在為4-9年級的青少年提供體驗(yàn)活動、學(xué)習(xí)支援、供餐、咨詢等綜合服務(wù)，通過青少年活動、福利、保護(hù)、指導(dǎo)等方式支援青少年全面成長，為減輕家庭課外輔導(dǎo)費(fèi)及緩解養(yǎng)育負(fù)擔(dān)做出貢獻(xiàn)[9]。截至2021年，韓國全國有青少年放學(xué)后學(xué)院311所，4，695名小學(xué)生參與其中[6]。

青少年放學(xué)后學(xué)院將主要支援對象按照參與時(shí)間分為一般型和周末型兩類。一般型優(yōu)先考慮低收入家庭、單親家庭、隔代家庭、殘疾家庭、跨國家庭等家庭的青少年，而周末型不限制參與者情況。青少年放學(xué)后學(xué)院的活動項(xiàng)目一般分為“共同運(yùn)營課程”和“選擇運(yùn)營課程”兩類，“共同運(yùn)營課程”包括供餐、學(xué)習(xí)指導(dǎo)、生活幫助和心理輔導(dǎo)等基礎(chǔ)服務(wù)，“選擇運(yùn)營課程”則可根據(jù)地區(qū)特性及參與學(xué)生的需求由負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)安排。青少年放學(xué)后學(xué)院大多采用無償服務(wù)制。以上四類項(xiàng)目基本情況總結(jié)如表1所示。

三、“全天候看護(hù)體系”多中心治理模式分析

韓國“全天候看護(hù)體系”的構(gòu)建，由教育部、保健福利部、女性家族部等多部門協(xié)同合作，具有多中心性的特點(diǎn)?！岸嘀行男浴弊钤鐏碜越?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，指通過比較集中指揮的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)，演繹出多中心任務(wù)，進(jìn)而提出在政治、社會、文化領(lǐng)域也存在著多中心性[10]。20世紀(jì)80年代以來，隨著“全球結(jié)社革命”和“新公共管理運(yùn)動”的興起，非政府組織開始急劇擴(kuò)張，在現(xiàn)代公共事務(wù)治理過程中發(fā)揮著不可忽視的作用，社會治理中的“多中心秩序”也隨之產(chǎn)生并不斷發(fā)展。韓國的“全天候看護(hù)體系”自提出以來，逐漸形成了地方自治體、學(xué)校、社區(qū)等多主體間協(xié)作共治的特征，以多中心的視角來分析韓國“全天候看護(hù)體系”可以幫助研究者更好地了解其特征。

（一）“全天候看護(hù)體系”多中心治理的可行性

韓國雖經(jīng)過了70、80年代的“威權(quán)主義”政府時(shí)期，也仍保留了民主的基本框架，市場經(jīng)濟(jì)和市民社會在夾縫中求得了發(fā)展。各類“老組織”和“新組織”的存續(xù)、產(chǎn)生，以及民主政治文化的不斷進(jìn)化，都為新的決策中心登上公共治理舞臺奠定了基礎(chǔ)。多中心治理體系的重要前提是多個(gè)決策中心的存在，即參與治理的“行為者”不再是單一的，政府、第三部門、企業(yè)以及其他社會組織和個(gè)人都可以參與公共事務(wù)。韓國于1948年建國后，在治理制度上也呈現(xiàn)出了“由分權(quán)到自治，不斷增強(qiáng)市場、政府、社會多方協(xié)同”的清晰脈絡(luò)。

以“小學(xué)托管教室”項(xiàng)目為例。1991年，韓國政府制定并頒布了《地方教育自治法》以促進(jìn)教育分權(quán)，賦予市、道教育廳在人力、財(cái)力等方面更大的管理決策權(quán)。1995年“5.31教育改革方案”提出，要促進(jìn)教育自治主體由市、道教育廳向?qū)W校轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)初等、中等學(xué)校管理自律化和獨(dú)立經(jīng)營，在學(xué)校自治的預(yù)設(shè)目標(biāo)下，建立由家長、教師、教育專家、地區(qū)人士等共同組成的學(xué)校運(yùn)營委員會，參與學(xué)校財(cái)政、校規(guī)、“放學(xué)后學(xué)?！钡确矫娴膶徸h工作。截至2002年，韓國大部分中小學(xué)都設(shè)立了學(xué)校運(yùn)營委員會。2004年，小學(xué)托管教室項(xiàng)目正式成立，其運(yùn)營模式與“放學(xué)后學(xué)?！币幻}相承：每年由教育部和韓國教育開發(fā)院發(fā)布《小學(xué)照顧運(yùn)營指南》，對師資招募和委托運(yùn)營流程、信息公開和評價(jià)機(jī)制等相關(guān)運(yùn)營事項(xiàng)進(jìn)行整體規(guī)范，并由市道教育廳制定相關(guān)政策、資助經(jīng)費(fèi)，進(jìn)行信息公開和執(zhí)行過程監(jiān)督等方面的督導(dǎo)工作；學(xué)校根據(jù)運(yùn)營指南制定年度計(jì)劃，在學(xué)校運(yùn)營委員會的監(jiān)督下運(yùn)營小學(xué)托管教室；同時(shí)，學(xué)校可邀請鄰近的大學(xué)、地區(qū)兒童中心、青少年放學(xué)后學(xué)院、志愿者等組織和個(gè)人以委托運(yùn)營或志愿活動的方式參與小學(xué)托管教室的運(yùn)營。

在“由分權(quán)到自治，不斷增強(qiáng)市場、政府、社會多方協(xié)同”的發(fā)展脈絡(luò)下，產(chǎn)生了多個(gè)管轄范圍重疊、但彼此獨(dú)立的決策中心，各中心在相互調(diào)整的過程中相互作用，在此過程中建立起新的社會秩序模式、帶來可觀的規(guī)模效益。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然多中心理論側(cè)重于強(qiáng)調(diào)非政府主體行為者在多中心治理中的主要貢獻(xiàn)，但由于公共教育事業(yè)具有公益性、非商品性、統(tǒng)治階級的絕對主體性等特性，非政府主體在這一領(lǐng)域的行為和互動受到嚴(yán)格監(jiān)管甚至多重限制，這是利用多中心治理理論視角分析韓國“全天候看護(hù)”政策體系時(shí)需要格外關(guān)注的一點(diǎn)。小學(xué)托管教室代表的是“全天候看護(hù)體系”中的一個(gè)獨(dú)立單元，所有獨(dú)立單元組合起來，就構(gòu)建起了“全天候看護(hù)體系”的多中心治理體系。

（二）“全天候看護(hù)體系”的多中心治理模式構(gòu)建

2018年發(fā)布的《全天候看護(hù)體系構(gòu)建·運(yùn)營計(jì)劃》提出了構(gòu)建“全天候看護(hù)體系”的兩個(gè)推進(jìn)方向：一是強(qiáng)化國家對小學(xué)托管的責(zé)任，加大國庫支持力度；二是強(qiáng)化學(xué)校與地方自治體合作，實(shí)現(xiàn)無縫隙的托管體系。即強(qiáng)化中央政府作用的同時(shí)，增進(jìn)學(xué)校與地方自治體的合作，進(jìn)而建立起各地區(qū)內(nèi)的看護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)“為所有孩子提供幸福的照護(hù)服務(wù)”。此處，中央政府的作用主要體現(xiàn)在增強(qiáng)財(cái)政支援、協(xié)調(diào)各負(fù)責(zé)部門間政策、推進(jìn)“全天候看護(hù)”共同事業(yè)等方面，地方政府則需加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)照顧機(jī)關(guān)間的合作，對地區(qū)內(nèi)資源進(jìn)行進(jìn)一步挖掘，構(gòu)建“泛政府照顧服務(wù)合作及傳達(dá)體系”（見圖3）。

“泛政府照顧服務(wù)合作及傳達(dá)體系”旨在構(gòu)建中央和地方之間的合作體系，引導(dǎo)各部門和機(jī)構(gòu)深度參與。它將之前教育廳主管的“看護(hù)協(xié)議會”變更為地方自治體主管，在市、道層面組建“廣域照顧協(xié)議會”，市、郡、區(qū)層面組建“基礎(chǔ)照顧協(xié)議會”，邑、面、洞層面組建“社區(qū)照顧協(xié)議會”，各層級“照顧協(xié)議會”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)學(xué)校、青少年放學(xué)后學(xué)院、共同照顧中心等機(jī)構(gòu)之間的工作，加強(qiáng)信息共享。將之前由教育廳主管的“看護(hù)協(xié)議會”這一單一責(zé)任主體擴(kuò)展到不同行政區(qū)劃層級，將公共產(chǎn)品供給的責(zé)任層級式下放，為“全天候看護(hù)體系”劃定了更小而具體的單位范圍，增強(qiáng)了多主體參與治理的可行性。

在這一體系下，中央層級部門除撥付及管理財(cái)政補(bǔ)助金外，還負(fù)責(zé)制定基本運(yùn)營計(jì)劃、運(yùn)營方針和評價(jià)機(jī)制，為所負(fù)責(zé)項(xiàng)目提供指導(dǎo)、檢查、咨詢，加強(qiáng)構(gòu)建放學(xué)后照顧服務(wù)中央部門之間的合作等；在地方層級中，地方自治體（市、道及市、郡、區(qū)）對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，結(jié)合區(qū)域具體情況對中央的計(jì)劃方針進(jìn)行細(xì)化，選定運(yùn)營機(jī)構(gòu)并進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。而運(yùn)營機(jī)構(gòu)（地區(qū)兒童中心、青少年放學(xué)后學(xué)院、共同照顧中心等）需制定相應(yīng)年度運(yùn)營計(jì)劃，了解地區(qū)托管需求并加強(qiáng)宣傳，將相關(guān)信息及時(shí)公示，接受地方自治體和社會的監(jiān)督。學(xué)校、地區(qū)兒童中心、青少年放學(xué)后學(xué)院、共同照顧中心以及其他社區(qū)公共設(shè)施都將作為放學(xué)后托管服務(wù)的供給主體，而個(gè)人、民間機(jī)構(gòu)、企業(yè)等也可通過志愿服務(wù)、受委托運(yùn)營等方式參與到公共服務(wù)的供給中。

在“全天候看護(hù)體系”中，地方層級的權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是上下等級式的垂直結(jié)構(gòu)，而是更為扁平的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政府提供政策資金援助，并對各主體進(jìn)行政策層面的引導(dǎo)；學(xué)校、地區(qū)兒童中心、共同照顧中心、青少年放學(xué)后學(xué)院作為看護(hù)服務(wù)的生產(chǎn)提供者，可以在運(yùn)營計(jì)劃、預(yù)算制定等方面充分發(fā)揮主動性；民間機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人、社區(qū)可以通過志愿服務(wù)、受委托運(yùn)營等方式直接參與到看護(hù)服務(wù)的生產(chǎn)過程中，也可以通過場地提供、捐贈、監(jiān)督和建言的方式間接參與地區(qū)內(nèi)兒童看護(hù)過程中。各方主體在更為廣泛的社會、政治、法律、文化結(jié)構(gòu)中進(jìn)行互動，并遵照結(jié)構(gòu)內(nèi)的法律法規(guī)和運(yùn)行規(guī)則參與治理（見圖4）。

（三）“全天候看護(hù)體系”的實(shí)踐應(yīng)用

以韓國蔚山廣域市地區(qū)兒童中心進(jìn)駐彥陽小學(xué)校內(nèi)為例[11]。彥陽小學(xué)附近大部分是住宅密集區(qū)，對兒童照顧看護(hù)的需求較大。單親、多文化、低收入階層等教育福利對象學(xué)生占全體學(xué)生的14%，雙職工家庭學(xué)生數(shù)量也呈增長趨勢。自2013年被選定為“放學(xué)后看護(hù)服務(wù)泛政府綜合支援示范運(yùn)營事業(yè)”地區(qū)后，彥陽小學(xué)與江南教育支援廳、蔚州郡廳共同制定了地區(qū)兒童中心活性化方案。

此前，該區(qū)域的地區(qū)兒童中心以租賃社會建筑的方式由民間個(gè)人進(jìn)行運(yùn)營，但建筑物情況不甚理想，且租賃場地的方式也并不利于穩(wěn)定運(yùn)營。2014年開始，在彥陽小學(xué)、蔚山廣域市教育廳（江南教育支援廳）以及蔚州郡廳的積極推進(jìn)下，該民間地區(qū)兒童中心依托“與地區(qū)社會聯(lián)系的小學(xué)看護(hù)教室支援活動”于次年成功落戶彥陽小學(xué)校內(nèi)。2015年，彥陽小學(xué)利用校內(nèi)預(yù)算為該地區(qū)兒童中心改造了相關(guān)設(shè)施，并于2019年在校外公司的贊助下進(jìn)行了二次改造。該地區(qū)兒童中心無需向?qū)W校繳納場地租賃費(fèi)，只需每月繳納自來水、電、網(wǎng)絡(luò)等共計(jì)5萬韓元的費(fèi)用。目前除負(fù)責(zé)人外，另有專職生活福利師常駐，周圍的大學(xué)生也可通過志愿活動的方式參與到中心的運(yùn)營中。

進(jìn)駐校內(nèi)的地區(qū)兒童中心彌補(bǔ)了學(xué)校放學(xué)后托管服務(wù)供應(yīng)不足的情況，并通過人力、物力的獨(dú)立管理減輕了學(xué)校的行政負(fù)擔(dān)。且由于該地區(qū)兒童中心位于校內(nèi)，減少了學(xué)生來往于學(xué)校和托管機(jī)構(gòu)的距離，進(jìn)而大大加強(qiáng)了安全性，也更利于學(xué)校、教師與地區(qū)兒童中心等多方間的及時(shí)溝通。此外，對學(xué)校場地和保健室等設(shè)施的直接利用，也大大減少了地區(qū)兒童中心的運(yùn)營成本，使更多資金得以直接投資在兒童的看護(hù)服務(wù)上。

從運(yùn)行結(jié)構(gòu)上來說，在政府、學(xué)校、地區(qū)兒童中心三方的共同決策下，民間地區(qū)兒童中心得以進(jìn)駐校內(nèi)，為學(xué)生、學(xué)校和地區(qū)兒童中心等各方主體帶來了很大便利。同時(shí)，地區(qū)兒童中心的運(yùn)營過程獨(dú)立于學(xué)校之外，只借助學(xué)校的場地設(shè)施，在地方自治體的資金和政策支援下進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營。此外，在運(yùn)營過程中還吸收了來自地方企業(yè)和社區(qū)內(nèi)其他人員在人力、物力上的幫助?？傮w來說，地區(qū)兒童中心進(jìn)駐彥陽小學(xué)是“全天候看護(hù)體系”對“加強(qiáng)政府作用的同時(shí)鼓勵多方主體參與共建”的良好實(shí)踐探索。

（四）多中心治理體系構(gòu)建的成效評價(jià)及未來發(fā)展

從運(yùn)行機(jī)制來看，多中心治理依托自發(fā)秩序，而自發(fā)秩序的產(chǎn)生來自人類生產(chǎn)活動和需求的多樣化[12]，從這種意義上來說，多中心治理的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公民利益的最大化和滿足需求的多樣化；從參與主體來看，多中心秩序下的統(tǒng)治主體仍是政府，但參與治理的主體可以是政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織、社會組織等；從權(quán)力機(jī)制上看，地方的多中心治理實(shí)踐中地方政府不再是唯一的指揮決策中心，各中心相互協(xié)作、解決沖突，并在適當(dāng)?shù)募s束之內(nèi)維持競爭[13]。因此，可以通過可預(yù)見的互動方式來高效地解決公共問題，并以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)，探索“全天候看護(hù)體系”的成效。

韓國“全天候看護(hù)體系”自提出以來，實(shí)現(xiàn)了將放學(xué)后服務(wù)綜合供給數(shù)量由2016年33萬名擴(kuò)大至2022年53萬名的目標(biāo)。當(dāng)然，僅從數(shù)量擴(kuò)大的角度無法全面評估政策的真實(shí)效果。李希賢等學(xué)者綜合政策周期的投入及執(zhí)行（input & process）、產(chǎn)出（output）、結(jié)果（outcome）和影響（impact）指標(biāo)，充分考慮資源投入、學(xué)校-地區(qū)聯(lián)系、制度支持、服務(wù)滿意度四個(gè)層面11個(gè)成果，構(gòu)建了針對“全天候看護(hù)體系”的成果指標(biāo)和分析框架，并在此框架下對該政策體系進(jìn)行了評價(jià)[11]。他認(rèn)為，韓國“全天候看護(hù)體系”在擴(kuò)大覆蓋兒童數(shù)量和挖掘地區(qū)優(yōu)秀運(yùn)營項(xiàng)目方面取得了一定成果，但在構(gòu)建照顧體系法律支持體系、縮小區(qū)域差異、提升服務(wù)內(nèi)容滿意度方面仍需持續(xù)發(fā)力。然而，“全天候看護(hù)體系”現(xiàn)場支援團(tuán)缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，在構(gòu)建地方內(nèi)有機(jī)合作體系方面并不成功。也正如前面所提到的，由于公共教育事業(yè)具有公益性、非商品性、統(tǒng)治階級的絕對主體性等特性，非政府主體在這一領(lǐng)域的行為和互動往往是受到嚴(yán)格監(jiān)管的，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府在預(yù)算支持、過程監(jiān)督、成果評價(jià)等層面的作用，才能保證體系的有序運(yùn)行，確保兒童托管事業(yè)的公益性底色不改。

雖然自該項(xiàng)目提出以來，韓國政府一直強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化國家對小學(xué)托管的責(zé)任，但兒童托管看護(hù)作為國家、學(xué)校、家庭和社會共同的責(zé)任，僅依靠中央政府的財(cái)政支持和政策引導(dǎo)也難以建立起高效的服務(wù)供給體系。將更多發(fā)揮的空間留給地方自治體，利用好自治團(tuán)體直營和民間委托運(yùn)營兩種形態(tài)，發(fā)揮市場在資源配置和敏銳反應(yīng)社會需求方面的作用，才能更好地適應(yīng)不同地區(qū)社會中的復(fù)雜情況。在此預(yù)設(shè)下，如何更好地平衡政府、市場、社會各方的關(guān)系，在保持公益性和公共性的同時(shí)，通過市場和社會活性化該政策體系，需要韓國政府在實(shí)踐中繼續(xù)尋找更優(yōu)解。

此前各部門項(xiàng)目間區(qū)分度不高，參與群體畫像趨于一致且主要側(cè)重弱勢群體兒童，對于雙職工兒童關(guān)注不夠，導(dǎo)致學(xué)界擔(dān)憂“同一群體重復(fù)利用不同設(shè)施，其他同樣需要托管照料服務(wù)的群體（特別是缺乏看護(hù)的雙職工家庭子女）卻因?yàn)樽陨項(xiàng)l件或供給能力限制難以享受服務(wù)”。針對這一問題，韓國地方也做了許多積極嘗試。例如，首爾市蘆原區(qū)居民在通勤時(shí)段對兒童托管服務(wù)的需求很高，但現(xiàn)有服務(wù)項(xiàng)目中缺少這樣短時(shí)段的看護(hù)服務(wù)。該區(qū)充分利用區(qū)內(nèi)公寓閑置空間，設(shè)立“兒童休息中心”，為兒童提供臨時(shí)和緊急照料，并由蘆原區(qū)全天照顧支援團(tuán)通過線上、線下進(jìn)行各中心的運(yùn)營及管理，打造drop-in型的托管服務(wù)中心[14]。可見，比起一味細(xì)化各項(xiàng)目的參與條件，根據(jù)地區(qū)社會狀況擴(kuò)大供給數(shù)量、豐富供給類型更為切實(shí)可行，這樣的特色型托管看護(hù)服務(wù)新思路值得進(jìn)一步實(shí)驗(yàn)推廣。

此外，韓國地區(qū)兒童中心、共同照顧中心和青少年放學(xué)后學(xué)院多采用民間委托運(yùn)營的方式，但擴(kuò)大參與群體數(shù)量給這些獨(dú)立經(jīng)營的機(jī)構(gòu)也帶來了巨大壓力。再加之這些機(jī)構(gòu)大多通過租賃場地的方式進(jìn)行運(yùn)營，距離問題、租賃帶來的不穩(wěn)定性問題以及預(yù)算的限制，使得很多機(jī)構(gòu)的運(yùn)營地點(diǎn)和環(huán)境并不盡如人意。針對這一痛點(diǎn)，京畿道烏山市的“共同成長中心”在烏山教育財(cái)團(tuán)的幫助下無償租賃了城市公寓的閑置空間，對接公寓住戶代表會議及管理事務(wù)所、公寓圖書館等多種資源，利用學(xué)校的市民開放圖書館、居民區(qū)共同設(shè)施等進(jìn)行運(yùn)營托管服務(wù)。根據(jù)地區(qū)的資源和人口分布、居住規(guī)模，不斷調(diào)整運(yùn)營形態(tài)，充分利用區(qū)域內(nèi)社會資源，這些都需要機(jī)構(gòu)的積極探索和政府的關(guān)注引導(dǎo)。

最后，充分發(fā)揮社區(qū)和居民的作用也同樣重要。例如，全羅南道光陽市的“英雄（HERO）事業(yè)”通過匹配需要照顧的兒童和可以提供照顧的鄰居，由每位鄰居（HERO）為3名兒童提供看護(hù)、游戲和學(xué)習(xí)指導(dǎo)等幫助。這既是對社區(qū)兒童看護(hù)托管的有效探索，也為解決部分女性工作崗位提供了新的路徑。

韓國“全天候看護(hù)體系”經(jīng)過近五年的嘗試與發(fā)展，目前已初步構(gòu)建起政府、學(xué)校和社會多方共同參與的政策體系，呈現(xiàn)出多中心治理的發(fā)展趨勢。由于托管機(jī)構(gòu)建設(shè)情況、相關(guān)政策、托管需求等在地區(qū)之間存在一定差異，兒童托管問題也常常呈現(xiàn)出很強(qiáng)的個(gè)案性，但也因此充分調(diào)動了社會各方主體的積極性，從而促進(jìn)具有創(chuàng)新性和地方特色的兒童托管項(xiàng)目的發(fā)展，因地制宜地建立起高效的服務(wù)供給體系。總的來看，目前“全天候看護(hù)體系”主要是在綜合已有兒童看護(hù)托管項(xiàng)目的基礎(chǔ)上鼓勵各地自主探索，但在構(gòu)建覆蓋面更廣、但更有針對性的托管項(xiàng)目方面仍有很大進(jìn)步空間。

A Study on the Construction and Governance Model of All-Day Care System

WANG Siqian1 ? YUAN Dayong2

（1. Graduate School of International Studies， Seoul National University， Seoul 08826；

2. Graduate School of Education， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089）

Abstract： As urbanization accelerates， the rise of female labor rate and the increasing cost of child education lead to a decline in fertility rate and a crucial issue worldwide. In response to public demand and the continuing low fertility rate， the South Korean government has prioritized the issue of childcare in primary education， then proposed the construction of an All-Day Care System to deal with the deficiencies of existing childcare programs in 2017. This paper examines the establishment and functioning of the All-day Care System and its prominent constituent programs， as well as the practicality and prospective development tendency of the multi-center governance model. In general， after nearly five years of development， the All-day Care System has been established and matured with the participation of the government， schools， and society in a relatively complete policy ecosystem.

Keywords： Education in Korea; Child care; After-school service; All-Day Care System; Educational governance

（責(zé)任編輯 姚力寧 ? 校對 郭向和）