董頂一｜文

歐盟推出的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制草案在國(guó)際上引起了巨大的爭(zhēng)議，廣受世界關(guān)注,并對(duì)我國(guó)產(chǎn)生一定影響。

歐盟碳關(guān)稅的正式名稱為歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡(jiǎn)稱CBAM），主要是指歐盟對(duì)從發(fā)展中國(guó)家進(jìn)口的排放密集型產(chǎn)品征收的一種進(jìn)口關(guān)稅。

歐盟碳關(guān)稅是目前在碳關(guān)稅領(lǐng)域最具影響力的計(jì)劃之一，廣受世界關(guān)注。2021年7月，歐盟委員會(huì)提交碳關(guān)稅立法提案，標(biāo)志著CBAM 立法程序正式啟動(dòng)。根據(jù)歐盟委員會(huì)本次立法提案，CBAM初始覆蓋行業(yè)為電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥五個(gè)行業(yè)，過(guò)渡期為3年，擬定2026 年實(shí)施。而在2022 年5 月由歐洲議會(huì)的環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會(huì)（ENVI）公布的提案中，將有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨產(chǎn)品也納入了征稅的行業(yè)清單，并將CBAM 正式實(shí)施時(shí)間提前至2025年。2022年6月22日，歐洲議會(huì)通過(guò)了CBAM法案的修正案文本，主要變化是正式起征日期從2026年推遲到2027年，擴(kuò)大了征收范圍并納入了間接排放，表明歐洲實(shí)施CBAM的堅(jiān)定態(tài)度和加強(qiáng)實(shí)施力度的決心。

CBAM出臺(tái)的背景

歐盟一直扮演著全球應(yīng)對(duì)氣候變化的先驅(qū)者角色。在歐盟宣布實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)之后，中國(guó)、日本等大型經(jīng)濟(jì)體也相繼宣布了各自的碳中和時(shí)間表。截至2020年年底，全球已有137個(gè)經(jīng)濟(jì)體公布了自己的碳中和時(shí)間表。歐盟是全球最早建立碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)濟(jì)體，其中歐洲碳排放交易體系（EU-ETS）覆蓋了工業(yè)、航空和電力等行業(yè)，這些行業(yè)每年的碳排放量占總排放量的40%。歐盟為了避免碳泄露和碳轉(zhuǎn)移，設(shè)計(jì)了兩種保護(hù)措施：一是向工業(yè)部門分配免費(fèi)的碳排放配額，二是向用電大戶提供間接成本補(bǔ)貼。但隨著歐盟碳排放權(quán)交易體系進(jìn)入第四階段，碳排放配額總量大大減少，用于免費(fèi)配額的數(shù)量也在收緊。此外，嚴(yán)格的減排目標(biāo)也推動(dòng)了碳配額價(jià)格的快速上漲，引發(fā)了歐盟企業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力下降的擔(dān)憂。

為了解決企業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力下降的問(wèn)題，歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》中提出了CBAM機(jī)制。2020年3月，歐盟委員會(huì)提交了CBAM 影響評(píng)估報(bào)告，10 月完成了公眾咨詢程序。2021年7月14日，歐盟在“Fit for 55”立法提案中公布了CBAM設(shè)計(jì)方案，并啟動(dòng)了立法進(jìn)程，立法過(guò)程涉及歐盟委員會(huì)、理事會(huì)和歐洲議會(huì)。歐洲議會(huì)在2021年3月通過(guò)了設(shè)立CBAM 的決議，理事會(huì)也就相關(guān)規(guī)則達(dá)成了協(xié)議。到2022 年12 月底，立法程序全部結(jié)束，并于2023 年開(kāi)始進(jìn)入試點(diǎn)階段。預(yù)計(jì)在2023 年，將有更多的產(chǎn)品被納入這一體系中。

歐盟碳關(guān)稅政策引起的爭(zhēng)議

歐盟推出的CBAM 草案在國(guó)際上引起了巨大的爭(zhēng)議。歐盟委員會(huì)宣稱，CBAM 的目的是激勵(lì)向歐盟出口商品的生產(chǎn)商改進(jìn)生產(chǎn)工藝，實(shí)施節(jié)能減排，以減少碳轉(zhuǎn)移和碳泄露風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)指出，CBAM 初期僅適用于存在碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，以確保進(jìn)口價(jià)格中的碳含量以及生產(chǎn)者支付的碳價(jià)成本，并激發(fā)生產(chǎn)者推進(jìn)綠色生產(chǎn)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)歐盟的綠色投資效應(yīng)。

然而，自CBAM進(jìn)入立法程序后，巴西、印度、南非等發(fā)展中國(guó)家對(duì)此提出了猛烈批評(píng)。這些國(guó)家認(rèn)為歐盟是以應(yīng)對(duì)氣候變化為借口施行貿(mào)易保護(hù)主義。2021年8月，印度和俄羅斯警告歐盟，如果CBAM實(shí)施落地，他們將向WTO提出訴訟。對(duì)于向歐盟出口量較大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，CBAM 的實(shí)施將會(huì)增加出口成本、減少出口量，削弱它們的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為這違反了WTO規(guī)則中的非歧視原則。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織預(yù)計(jì)，即使全球國(guó)家都能執(zhí)行《巴黎協(xié)定》中的自主貢獻(xiàn)計(jì)劃，到2030年二氧化碳的價(jià)格也將達(dá)到每噸75美元左右。在這種情況下，發(fā)展中國(guó)家如果沒(méi)有根本性的提高減排技術(shù)，將不得不面對(duì)高額的碳成本。

中歐貿(mào)易現(xiàn)狀

據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022年1-8月，歐盟是中國(guó)第二大貿(mào)易伙伴，雙方貿(mào)易總值達(dá)到3.75 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)9.5%，占我國(guó)貿(mào)易總額的13.7%。早在2020 年，中國(guó)就首次超越美國(guó)，成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴。歐盟碳關(guān)稅政策無(wú)疑會(huì)對(duì)中歐貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響。

據(jù)中國(guó)駐歐盟使團(tuán)經(jīng)商處、歐盟統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站4月25日消息，2021年，歐盟原材料貿(mào)易總額達(dá)到1780 億歐元。中國(guó)是歐盟原材料的主要出口目的地，占2021年歐盟出口總額的16%。

2021年，歐盟高技術(shù)產(chǎn)品出口的最大目的地是美國(guó)（占出口總額的25%），其次是中國(guó)（12%）和英國(guó)（10%）。在歐盟出口美國(guó)的產(chǎn)品類別中，最大類別是醫(yī)藥；出口中國(guó)和英國(guó)的最大類別分別是電子通信和計(jì)算機(jī)及辦公設(shè)備。

據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)向歐盟出口的七大行業(yè)為水泥、鋼鐵、電力、鋁、化肥、塑料、氫氨和有機(jī)化合物，這七大行業(yè)將會(huì)受歐盟碳關(guān)稅假設(shè)實(shí)施的預(yù)期影響。

歐盟作為發(fā)達(dá)國(guó)家集合體，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已將碳排放量較高的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家，整體上處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中高端，碳排放量較低。同時(shí)，強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源的有序開(kāi)采，形成了較完整且碳排放量較少的產(chǎn)業(yè)鏈。在能源端，歐盟大量進(jìn)口俄羅斯低價(jià)優(yōu)質(zhì)原料（如天然氣、石油等）；在初級(jí)產(chǎn)品端，可以較好把控將原材料轉(zhuǎn)移到中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家代工，讓其在賺取微薄加工費(fèi)，但付出較大的高碳排、高污染等環(huán)境代價(jià)，滿足歐盟需要的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)高價(jià)出口；在終端產(chǎn)品端，歐盟大量進(jìn)口廉價(jià)初級(jí)產(chǎn)品，充分發(fā)揮先進(jìn)低排放制造優(yōu)勢(shì)，大量制造和出口高附加值產(chǎn)品。

2019-2021年中國(guó)向歐盟出口的七大行業(yè)出口額（單位：億元）

歐盟碳關(guān)稅將增加中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家制造業(yè)成本。參考目前歐盟碳市場(chǎng)，若以80歐元/噸（約合85美元/噸）的價(jià)格征收碳關(guān)稅，我國(guó)鋼鐵、鋁、化肥和水泥四大行業(yè)被征收的碳稅分別是6.46億美元、2.66億美元、0.11億美元、0.0077億美元，合計(jì)9.24億美元。計(jì)算鋼鐵、鋁、化肥、水泥的碳稅成本，將分別達(dá)到出口額的17%、20%、17%、31%。CBAM 法案的實(shí)施，將增加我國(guó)出口到歐盟鋼鐵、鋁材、塑料等產(chǎn)品的成本。

歐盟碳關(guān)稅政策對(duì)于中國(guó)的影響

目前，CBAM 對(duì)中國(guó)的影響主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先是對(duì)碳價(jià)的影響。中國(guó)于2021年6月開(kāi)始了全國(guó)碳市場(chǎng)的第一個(gè)履約周期，初期僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，該行業(yè)占全國(guó)年度碳排放量的40%。在2020年，中國(guó)的碳價(jià)配額均價(jià)保持在3.28～12.62美元/噸之間，遠(yuǎn)低于歐盟排放交易體系（EU ETS）的價(jià)格。然而，CBAM 實(shí)施后，即使中國(guó)對(duì)歐洲出口商品已經(jīng)在國(guó)內(nèi)支付了碳價(jià)，但由于碳價(jià)的不對(duì)等，歐盟進(jìn)口商仍需購(gòu)買CBAM證書(shū)。而CBAM證書(shū)的價(jià)格將以EU ETS的均價(jià)為準(zhǔn)，歐盟可以通過(guò)其碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上的價(jià)格牽制其他國(guó)家的碳價(jià)。因此，中國(guó)將面臨碳排放權(quán)市場(chǎng)自主定價(jià)權(quán)的挑戰(zhàn)。

其次是對(duì)中國(guó)商品出口的潛在影響。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易數(shù)據(jù)，2020年被納入CBAM的產(chǎn)品僅占中國(guó)對(duì)歐盟出口額的1.19%。因此，短期內(nèi)對(duì)于中國(guó)出口歐盟影響較小。但從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著歐盟在低碳領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)力，歐盟將通過(guò)設(shè)計(jì)新的規(guī)則削弱制造業(yè)大國(guó)在技術(shù)和成本方面的優(yōu)勢(shì)，以提升自身競(jìng)爭(zhēng)力。如果未來(lái)歐盟針對(duì)中國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)制定或征收新的碳稅，并結(jié)合反補(bǔ)貼、供應(yīng)鏈等法案，將可能形成限制中國(guó)產(chǎn)業(yè)的一攬子政策。

相關(guān)建議

歐盟的碳關(guān)稅法案，違背“誰(shuí)使用、誰(shuí)受益、誰(shuí)繳稅”的基本原則，完全將碳排放責(zé)任歸于產(chǎn)品制造方，消費(fèi)端應(yīng)與生產(chǎn)端一起承擔(dān)全球碳減排責(zé)任。歐盟應(yīng)轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式，減少高能耗產(chǎn)品需求，同時(shí)積極幫助發(fā)展中國(guó)家提高能耗產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)水平，可給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于高能耗產(chǎn)品，中國(guó)應(yīng)探索如何滿足內(nèi)循環(huán)需求，盡可能減少出口。