岑建余

摘要：林業(yè)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，既具有保護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境的功能，又有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)氐奈幕糜危l(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。我國的林業(yè)行政執(zhí)法對我國的林業(yè)發(fā)展具有十分重要的意義。在這一背景下，本文著重闡述了當(dāng)前我國林業(yè)行政執(zhí)法工作的狀況，并就存在的問題進(jìn)行剖析，提出相應(yīng)的解決措施，以期能提升我國林業(yè)行政執(zhí)法效率。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；行政執(zhí)法；對策建議

林業(yè)行政執(zhí)法一般是按照《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等有關(guān)的森林法規(guī)來進(jìn)行林業(yè)管理，這種能夠反映政府職能的經(jīng)營方式和行為，叫作行政[1]。林業(yè)行政執(zhí)法對林業(yè)管理的發(fā)展至關(guān)重要，其內(nèi)涵包括四個(gè)方面：（1）林業(yè)經(jīng)營能夠很好地反映出政府的意愿；（2）林業(yè)經(jīng)營的權(quán)利只能由有關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也可以由法定機(jī)構(gòu)來實(shí)施；（3）林業(yè)行政機(jī)關(guān)只能按照森林法規(guī)規(guī)定的范圍進(jìn)行行政活動(dòng)；（4）只有通過合法途徑，才能達(dá)到林業(yè)行政的目的[2]。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分，是森林資源管理的核心，是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)不可或缺的載體，加強(qiáng)林地保護(hù)是各級(jí)黨委政府及林業(yè)等職能部門的核心任務(wù)和政治責(zé)任。近年來，我縣森林資源保護(hù)管理做了大量工作，取得良好成效，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但囿于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求和管理體制機(jī)制欠全、機(jī)構(gòu)改革、部門職能下放、職能弱化等原因造成守土能力不足等諸多因素影響，森林資源保護(hù)管理仍然是林業(yè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，形勢依然十分嚴(yán)峻，整治改善任重道遠(yuǎn)。

1 西林縣林業(yè)行政執(zhí)法工作基本概況

西林縣林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括縣森林資源站、縣林業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)（原鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站）、國有林場山林場林政股構(gòu)成林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。近幾年，該縣以縣林業(yè)局為中心，所有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都嚴(yán)格執(zhí)行了《森林法》《森林法實(shí)施條例》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律法規(guī)和規(guī)章，對非法開墾林地、濫伐樹木、濫采濫伐林木進(jìn)行了嚴(yán)厲的整治。在森林行政執(zhí)法工作中，要嚴(yán)格遵守森林行政執(zhí)法、處罰規(guī)定、執(zhí)法程序做到客觀、公正、文明，依法執(zhí)法，依法從嚴(yán)執(zhí)法，依法依規(guī)辦事。堅(jiān)持森林資源環(huán)境資源的檔案分級(jí)、歸檔、逐級(jí)上報(bào)、審批、妥善保管，為今后查閱檔案、查閱檔案、查閱檔案資料提供翔實(shí)可靠的依據(jù)[3]。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，全省森林行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查處了300余起森林違法犯罪，全部依法依《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)程序進(jìn)行，結(jié)案率達(dá)到98%以上，各類檔案按時(shí)限報(bào)送、整理、歸檔管理，未出現(xiàn)行政訴訟和行政復(fù)議的現(xiàn)象。西林縣還大力打擊各種非法林業(yè)犯罪活動(dòng)的猖獗行為，為人類社會(huì)建設(shè)一個(gè)良好的百年目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

2 存在問題及分析

2.1 管理機(jī)構(gòu)機(jī)制不健全，林業(yè)行政執(zhí)法人員少，保護(hù)任務(wù)重

西林是廣西林業(yè)資源大縣市，林地面積27.15萬hm2，根據(jù)現(xiàn)有林業(yè)管理職能和職責(zé)的設(shè)置情況，西林縣級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)：林地資源管理、毀林開墾、野生動(dòng)植物保護(hù)、林木病蟲害防治、林木種苗管理等工作，而縣級(jí)林業(yè)主管部僅有40余人，從事林業(yè)行政執(zhí)法的森林資源管理部門只有3～5人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站（各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心）只有2～3人，全縣林業(yè)執(zhí)法人員不到40人，但全縣林地面積共27.15萬hm2，人均管護(hù)面積近百萬畝，很明顯人員與擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)極其不相適應(yīng)。同時(shí)，管理體制機(jī)制不健全，林業(yè)行政執(zhí)法雖以林業(yè)部門管理為主，但林業(yè)違法案件涉及發(fā)改、國土、林業(yè)、公安、檢察院、法院等多個(gè)部門，從實(shí)踐來看，各個(gè)職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是林地主管部門與土地管理部門在林地管理上的關(guān)系尚未理順，聯(lián)合共管機(jī)制明顯滯后。加上林地管理力量薄弱，執(zhí)法手段落后，造成管理缺失、管理不到位的現(xiàn)象。

2.2 理解政策不夠透、落實(shí)任務(wù)不夠深

2020年7月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國森林法》對部分行政許可事項(xiàng)依法進(jìn)行調(diào)整，林業(yè)行政案件執(zhí)法工作由以前的查處無木材運(yùn)輸證件運(yùn)輸木材轉(zhuǎn)變?yōu)椴樘帪E伐林木、違法占用林地，從運(yùn)輸環(huán)節(jié)執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^管理執(zhí)法。林業(yè)資源管理辦法新要求，加上林業(yè)部門執(zhí)法人員少的原因，這就導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法工作粗放，以至造成大量的案件無力查處。形成這種狀況，既有客觀方面的因素，也有主觀上的原因。客觀上，縣級(jí)林業(yè)行政執(zhí)法部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的編制普遍較少，因此，具有執(zhí)法資格的人員較少。主觀上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)放松對林業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的破壞森林資源違法行為，沒有組織力量開展查處，沒有能及時(shí)打擊違法行為。

2.3 執(zhí)法裝備欠缺，手段缺位被動(dòng)

一是執(zhí)法裝備欠缺。西林縣林業(yè)執(zhí)法部門沒有專用執(zhí)法辦案的車輛，在日常收到群眾舉報(bào)后，要向縣機(jī)關(guān)事務(wù)局申請公務(wù)用車后層層批復(fù)才有車輛使用，如遇有突發(fā)案件舉報(bào)，難以做到快速反應(yīng)，及時(shí)應(yīng)對和處置案件。二是手段缺位被動(dòng)。自2017年以來，我縣共爭取建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員547名，基本覆蓋全縣94個(gè)村的各個(gè)屯，但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有利用好這些生態(tài)護(hù)林員的優(yōu)勢，導(dǎo)致90%以上的生態(tài)護(hù)林員都是沒有認(rèn)真履行職責(zé)，沒有發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員巡山護(hù)林作用，發(fā)現(xiàn)破壞森林資源行為的時(shí)候也沒有及時(shí)制止和匯報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。三是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不夠高。雖然組織了多次林業(yè)行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但因多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法必備的法律知識(shí)，對相關(guān)法律法規(guī)掌握不透徹、運(yùn)用不熟練。

2.4 案件查處力度不夠

在林業(yè)行政案件執(zhí)法力度上存在欠缺，特別是刑事執(zhí)法的社會(huì)震動(dòng)效果不出。從一些國家督查反饋意見看，在轄區(qū)內(nèi)，發(fā)生的違法案件數(shù)量之多和跨時(shí)之長，森林案件執(zhí)法主體的各級(jí)森林公安機(jī)關(guān)不主動(dòng)介入案件查處和打擊力度不到位是關(guān)鍵。另一方面，在處理林業(yè)案件時(shí)，由于受地方保護(hù)主義等影響，對非法占用林地的違法犯罪行為制止不及時(shí)，打擊不堅(jiān)決、不徹底，在案件查處過程中，往往存在避重就輕、以罰代法、以補(bǔ)辦手續(xù)替代處罰的傾向，存在只對單位行政處罰、不追究責(zé)任人相關(guān)責(zé)任的傾向，立案難、查處難、追究責(zé)任更難，因執(zhí)法不嚴(yán)一定程度地助長了非法占用林地的歪風(fēng)。由于種種原因存在，一定程度上助長了違規(guī)違法使用林地的不正之風(fēng)。

2.5 教育宣傳不到位

由于森林資源保護(hù)與合法利用相關(guān)政策宣傳不到位，民眾的林地保護(hù)意識(shí)淡薄，公眾普遍認(rèn)知的只是盜伐、濫伐林木才會(huì)違法犯罪不是非常嚴(yán)重，對《森林法》熟視無睹，不及時(shí)辦理相關(guān)審批手續(xù)也開展違法事宜，甚至在接到有關(guān)部門作出的責(zé)令停止違法行為通知書后，明知屬違法行為，仍心存僥幸強(qiáng)行施工、拒不停止違法行為。教育宣傳不到位是導(dǎo)致林業(yè)執(zhí)法存在問題的主要原因之一，嚴(yán)重阻礙了林業(yè)執(zhí)法的健康發(fā)展，因此，要提高林業(yè)執(zhí)法效果，必須加強(qiáng)教育宣傳，提高人們的林業(yè)執(zhí)法意識(shí)。

2.6 相關(guān)制度不健全

通過對實(shí)際案例的分析，可以看出我國目前在森林行政管理中缺乏相應(yīng)的法律支持。如發(fā)現(xiàn)破壞林地、擅自改變林地的，經(jīng)依法處理的，在《森林處罰決定書》中，要求限期恢復(fù)林地原狀，對沒有或未及時(shí)恢復(fù)林地原狀的，尚無法律、法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制手段，必然導(dǎo)致林業(yè)行政執(zhí)法工作被動(dòng)，要么走法律程序浪費(fèi)行政成本；另外，如果犯罪嫌疑人逃避公安機(jī)關(guān)的偵查、取證工作，勢必耗費(fèi)大量的時(shí)間，導(dǎo)致無法快速辦理結(jié)案?！读謽I(yè)行政處罰程序規(guī)定》第34條指出：“從受理森林行政處罰的第一天開始，必須在一個(gè)多月之內(nèi)完成，由主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的，可以延期，但最多三個(gè)月；因特殊原因未能在三個(gè)月之內(nèi)完成的，應(yīng)報(bào)上級(jí)林業(yè)主管機(jī)關(guān)審批后，可以延期?！边@必然會(huì)造成執(zhí)法的力量不足，許多工作只是表象，無法達(dá)到警告的效果。目前，關(guān)于森林管理的法規(guī)和條例很多，但也有一些限制。我國的森林違法犯罪活動(dòng)日趨猖獗，我國現(xiàn)行的林業(yè)管理法規(guī)制度亟需進(jìn)一步健全，若不進(jìn)行及時(shí)的改革與補(bǔ)充，將造成森工執(zhí)法力度的嚴(yán)重滯后，使下級(jí)的執(zhí)法工作缺乏條條框框的管理，問題難以得到有效解決。

3 對策建議

針對當(dāng)前存在問題，建議從以下幾個(gè)方面，改善我縣的林業(yè)行政執(zhí)法工作。

3.1 提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在參加首都義務(wù)植樹活動(dòng)時(shí)指出：“森林是水庫、錢庫、糧庫，現(xiàn)在應(yīng)該再加上一個(gè)‘碳庫。森林和草原對國家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，林草興則生態(tài)興?！备骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)清形勢，從“五位一體”的高度上進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，全面樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展觀念，以對歷史和未來負(fù)責(zé)的態(tài)度，增強(qiáng)保護(hù)林地的責(zé)任感和緊迫感，認(rèn)真貫徹落實(shí)森林資源保護(hù)管理法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)林地保護(hù)管理工作，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，在營造山清水秀的自然生態(tài)中發(fā)揮主體作用。

3.2 完善森林資源監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管水平

一是加強(qiáng)林地資源管理隊(duì)伍建設(shè)，不斷壯大資源管理監(jiān)測、執(zhí)法、服務(wù)力量。二是加強(qiáng)林地資源監(jiān)測和管理技術(shù)裝備，提高資源管理的技術(shù)水平。三是完善森林資源管理責(zé)任制，執(zhí)行林地資源管理“分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)、分片到人”的管理責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共同管理、保護(hù)和合理開發(fā)林地資源。

3.3 高度重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)

正確處理生態(tài)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系，嚴(yán)禁在生態(tài)公益林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)紅線內(nèi)進(jìn)行商業(yè)性采伐。結(jié)合林長制工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把林業(yè)生態(tài)建設(shè)作為最重要工作來抓，把森林資源保護(hù)納入當(dāng)?shù)卣匾h事議程，做到強(qiáng)抓嚴(yán)管。同時(shí)，建立健全全縣保護(hù)森林資源的網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，成立村級(jí)護(hù)林小分隊(duì)，構(gòu)建森林資源管護(hù)網(wǎng)絡(luò)。特別是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和村屯護(hù)林員作用，切實(shí)發(fā)揮護(hù)林員在巡邏發(fā)現(xiàn)、制止破壞森林資源的基礎(chǔ)作用。

3.4 加大案件的查處力度

公安機(jī)關(guān)要把嚴(yán)懲破壞森林資源作為當(dāng)前最重要工作來抓，特別對縣林業(yè)局移交的刑事案件要組織多所隊(duì)、多警種開展專項(xiàng)打擊行動(dòng)，要從嚴(yán)從重查處森林督查違法犯罪行為。同時(shí)要加大對當(dāng)前毀林開墾、濫伐林木等重大案件的偵辦工作，努力遏制增量，消除存量，給破壞森林資源犯罪行為無法外之地。同時(shí)，采取廣播、微信公眾號(hào)、發(fā)放宣傳單等多種形式宣傳森林法律法規(guī)，加大對森林法律法規(guī)宣傳力度，讓法律深入人心，讓保護(hù)森林資源成為常態(tài)，讓綠水青山成為群眾增收的福祉。

3.5 加強(qiáng)森林資源案件監(jiān)督檢查、加大培訓(xùn)力度，合力推動(dòng)部門執(zhí)法力度

由縣林長辦從編制任務(wù)清單、制度修訂等方面加強(qiáng)對森林資源管護(hù)工作的督促、指導(dǎo)，不定期組織開展督促檢查，切實(shí)推動(dòng)各項(xiàng)工作有效落實(shí)。適時(shí)組織林長、林長辦工作人員開展工作培訓(xùn)，提高工作人員的整體素質(zhì)和水平，糾正錯(cuò)誤和不良的工作習(xí)慣，夯實(shí)森林資源管護(hù)工作基礎(chǔ)。針對機(jī)構(gòu)改革、部門職能下放、職能弱化等原因造成的管護(hù)盲區(qū)、弱項(xiàng)問題，要加強(qiáng)部門信息共享和執(zhí)法力量協(xié)作，奮力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)森林資源高質(zhì)量管理。針對機(jī)構(gòu)改革、部門職能下放、職能弱化等原因造成的管護(hù)盲區(qū)、弱項(xiàng)問題，要加強(qiáng)部門信息共享和執(zhí)法力量協(xié)作，奮力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)森林資源高質(zhì)量管理。

3.6 健全林政執(zhí)法制度

鑒于上述相關(guān)制度不完善的問題，應(yīng)根據(jù)實(shí)際狀況，對現(xiàn)行森林行政管理體制進(jìn)行改進(jìn)，使其優(yōu)勢最大化。要達(dá)到預(yù)定的目的，可以從兩個(gè)方面著手：第一，從體制的觀點(diǎn)出發(fā)，要使森林工作的工作有法律依據(jù)，要有健全的體制支持，使在執(zhí)行過程中，可以有充分的信心和基礎(chǔ)，了解怎樣實(shí)施懲罰，使其最大限度地利用行政手段。此外，完善的體制在發(fā)揮其功能的同時(shí)，也能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督與制約功能，使執(zhí)法部門認(rèn)識(shí)到部門的缺陷，進(jìn)而對其進(jìn)行更多的限制。二是從立法的視角出發(fā)，充分保障我國的林業(yè)資源，有關(guān)懲罰的立法基礎(chǔ)應(yīng)更為完善；建立森林資源的恢復(fù)保證金等。如此，可以增強(qiáng)行政執(zhí)法的權(quán)威，給某些不法行為一個(gè)強(qiáng)烈的警醒，使林業(yè)部門能夠在實(shí)際工作中提供一個(gè)參照，增強(qiáng)可操作性。

4 結(jié)語

綜上所述，十八大以來，國家在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上下了空前的功夫，我黨在全國范圍內(nèi)推進(jìn)綠色發(fā)展的積極性和主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，美麗中國建設(shè)邁出了重要步伐，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性的、轉(zhuǎn)折性的、全局性的變革。森林生態(tài)在我國的地位與價(jià)值日益突出，而森林資源的保護(hù)也越來越受到各國政府的關(guān)注。通過對森林資源的合理保護(hù)與科學(xué)開發(fā)，可以有效地促進(jìn)我國森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。對森林資源的有效利用，直接影響著人類的生存和生存環(huán)境，是一個(gè)不可忽視的問題。森林執(zhí)法在現(xiàn)代社會(huì)中的作用日益凸顯，為維護(hù)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的保證。實(shí)踐證明，加強(qiáng)對森林資源的保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇；林業(yè)執(zhí)法部門要承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)宣傳和教育，增強(qiáng)人民對資源的保護(hù)意識(shí)，奠定可持續(xù)發(fā)展的基石。加強(qiáng)森林執(zhí)法管理、改革行政執(zhí)法方式、建立科學(xué)的行政執(zhí)法體制，是實(shí)現(xiàn)森林執(zhí)法效能最大化、促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本途徑。

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