任會(huì)文 李錦峰 杜一涵

［摘 要］ 產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展，有賴于由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章組成的健全的產(chǎn)業(yè)法律體系的保障。對(duì)中藥材等地方特色產(chǎn)業(yè)而言，當(dāng)前尚沒有專項(xiàng)的、充分考慮其特殊性的法律和行政法規(guī)，部門規(guī)章和地方性法規(guī)也很匱乏，比較可行的做法是厘清地方立法機(jī)關(guān)的產(chǎn)業(yè)立法依據(jù)，以保障促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和尊重市場(chǎng)機(jī)制為價(jià)值取向，加快構(gòu)建中藥材產(chǎn)業(yè)地方法律規(guī)制體系，以滿足中藥材產(chǎn)業(yè)法治化建設(shè)和中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，并為上位法的制定積累立法經(jīng)驗(yàn)。

［關(guān)鍵詞］ 黑龍江??；中藥材；中藥材產(chǎn)業(yè)；法律規(guī)制；體系化

［中圖分類號(hào)］D922.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A ［文章編號(hào)］2096-1308（2023）01-0074-07

從歷史的視角來(lái)看，產(chǎn)業(yè)立法對(duì)推動(dòng)重大產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。作為現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)立法體系中的重要組成部分，地方產(chǎn)業(yè)立法因其突出的地方性、針對(duì)性和先行性的特點(diǎn)，對(duì)于消除地方產(chǎn)業(yè)瓶頸、促進(jìn)地方性特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有極其重要的作用。

我國(guó)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)立法受制于對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行政權(quán)能、法律理性等認(rèn)知短板的制約，仍存在諸多問(wèn)題亟待解決，其中比較突出的問(wèn)題是立法的碎片化、空心化、同質(zhì)化問(wèn)題。而在地方產(chǎn)業(yè)立法方面，比如中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法，這些問(wèn)題則更為突出。

中藥是在中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)理論指導(dǎo)下用于治療疾病的物質(zhì)，包括礦物藥、植物藥、動(dòng)物藥，其中以植物藥居多。中藥材“是指來(lái)源于藥用植物、藥用動(dòng)物等資源，經(jīng)規(guī)范化的種植（含生態(tài)種植、野生撫育和仿野生栽培）、養(yǎng)殖、采收和產(chǎn)地加工后，用于生產(chǎn)中藥飲片、中藥制劑的藥用原料”［1］。隨著世界范圍的中藥應(yīng)用不斷擴(kuò)大，國(guó)外的一些醫(yī)藥學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與政府非常重視中藥材的研究和立法。縱觀國(guó)外的中藥材立法，無(wú)論是日本頒布的《日本藥局方》，還是韓國(guó)頒布的《韓國(guó)草藥典》，抑或是歐盟頒布的《歐盟傳統(tǒng)植物藥指令2004/24/EC》，都是國(guó)家層面的立法，相關(guān)研究也著眼于國(guó)家層面，對(duì)我國(guó)地方中藥材法治建設(shè)的借鑒意義不大。2016年《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》（以下簡(jiǎn)稱《中醫(yī)藥法》）通過(guò)前后，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了中醫(yī)藥立法研究的高潮，但主要著眼于國(guó)家層面的中醫(yī)藥立法，少有中藥材產(chǎn)業(yè)立法研究，更鮮有產(chǎn)業(yè)地方立法研究。

黑龍江省具有發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)獨(dú)特的自然、生態(tài)、氣候等資源優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，在市場(chǎng)需求旺盛和國(guó)家、地方扶持力度不斷加大等多重因素的影響下，黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。然而黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然存在諸多問(wèn)題：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度層面，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，特別是高附加值加工環(huán)節(jié)缺失；在種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，種植規(guī)模小、缺乏品質(zhì)控制、規(guī)范化程度低，不能形成規(guī)模效益。在市場(chǎng)主體發(fā)展維度層面，本省中藥企業(yè)總體規(guī)模小、研發(fā)投入少、缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。在終端產(chǎn)品開發(fā)維度層面，未能有效發(fā)掘本省自然環(huán)境的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、加工技術(shù)落后、缺乏中醫(yī)學(xué)理論和醫(yī)療實(shí)踐支撐、未形成本地藥材的品牌效應(yīng)。在市場(chǎng)體系建設(shè)層面，市場(chǎng)專業(yè)化程度低、流通體系不完整。在滿足社會(huì)需要維度層面，我省中醫(yī)診療量低于國(guó)家指標(biāo)，與中醫(yī)藥相關(guān)的健康產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，不能滿足市場(chǎng)多層次、多樣化的需求。這些問(wèn)題制約著黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而通過(guò)地方立法促進(jìn)中藥材產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化發(fā)展則成為解決以上問(wèn)題的有效途徑。

《中醫(yī)藥條例》是我國(guó)第一部將中藥材作為重要規(guī)制內(nèi)容的國(guó)家立法，該法律文件于2003年10月1日正式頒布實(shí)施，之后各層級(jí)立法主體在各自的立法權(quán)限內(nèi)針對(duì)中藥材資源保護(hù)、中藥材市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理、中藥材生產(chǎn)的質(zhì)量管理和科技研發(fā)等問(wèn)題制定了一系列法律文件。從法律體系建設(shè)角度來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，從縱向來(lái)看我國(guó)規(guī)制中藥材的立法構(gòu)成了一個(gè)較為完整的法律體系，［2-3］但這種觀點(diǎn)僅僅關(guān)注到了有關(guān)法律文件立法位階、立法層次形式上的完整而忽略了法律規(guī)范體系、結(jié)構(gòu)的完整性問(wèn)題，相關(guān)法律體系的建設(shè)仍亟待完善；而從橫向來(lái)看，我國(guó)廣西、西藏、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)較早根據(jù)其獨(dú)特的地理資源優(yōu)勢(shì)針對(duì)中藥材相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了地方立法實(shí)踐，中藥材相關(guān)事項(xiàng)立法的積極性、主動(dòng)性明顯優(yōu)于其他省份。對(duì)我國(guó)中藥材產(chǎn)業(yè)立法這一法律體系進(jìn)行梳理、分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，從完善黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法的視角，加快制定《黑龍江省中醫(yī)藥條例》必要的配套制度和政策措施，紓解地方中藥材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困局，以靈活高效的地方立法補(bǔ)齊新時(shí)代中藥材產(chǎn)業(yè)治理的短板，對(duì)形成體系化的地方產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制體系意義重大。

一、地方產(chǎn)業(yè)法律體系現(xiàn)狀梳理與考察

“中藥材產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，涉及多個(gè)法律部門和眾多管理環(huán)節(jié)”［4］。從黑龍江省的實(shí)際情況來(lái)看，中藥材產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋養(yǎng)殖、種植、加工、科研、流通、銷售、品牌、文化等各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法需要林草局、中醫(yī)藥局、藥監(jiān)局、醫(yī)保局、市場(chǎng)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、工信廳、商務(wù)廳、發(fā)展和改革委員會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)等多個(gè)部門通力協(xié)作，因而很難通過(guò)單一的地方性立法文件解決所有問(wèn)題。本文聚焦于中藥材產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的體系化建設(shè)，遵循《中醫(yī)藥法》的相關(guān)規(guī)定，將直接調(diào)整藥用野生動(dòng)植物資源保護(hù)利用和中藥材種植養(yǎng)殖、采集、貯存、初加工等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)法律關(guān)系，或者與基礎(chǔ)法律關(guān)系密切相關(guān)的立法，作為中藥材產(chǎn)業(yè)立法的范疇，討論中藥材產(chǎn)業(yè)法律體系的建構(gòu)。

（一）現(xiàn)行相關(guān)立法概況

經(jīng)政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站檢索，截至目前，現(xiàn)行有效并適用于黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)的主要立法共計(jì)9部。包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律3部（《中醫(yī)藥法》《藥品管理法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》），國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)3部（《藥品管理法實(shí)施條例》《中藥品種保護(hù)條例》和《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》），國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局制定的部門規(guī)章1部（《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范 》），黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)2部（《黑龍江省中醫(yī)藥條例》和《黑龍江省野生藥材資源保護(hù)條例》）。相關(guān)立法已經(jīng)初具規(guī)模，初步形成了以《中醫(yī)藥法》為核心，由相關(guān)法律、行政法規(guī)和地方性規(guī)章組成的法律規(guī)制體系的雛形。

（二）現(xiàn)行相關(guān)立法存在的主要問(wèn)題

1.法律體系不夠健全

成熟的產(chǎn)業(yè)法律體系，是一個(gè)組成結(jié)構(gòu)完備、科學(xué)的系統(tǒng)，以產(chǎn)業(yè)基本法為核心，以行政法規(guī)為主干，以地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為具體規(guī)則體系。從這個(gè)角度來(lái)看，目前適用于黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)立法的系統(tǒng)性還不是很完備。一是缺失產(chǎn)業(yè)“基本法”?！吨嗅t(yī)藥法》是一部有關(guān)中醫(yī)藥的綜合性法律，雖然對(duì)“中藥保護(hù)與發(fā)展”作出了規(guī)定，但該法側(cè)重于總體上對(duì)中醫(yī)藥進(jìn)行規(guī)范，涉及的中藥材內(nèi)容非常重要，但不是很多，在一定程度上沒有達(dá)到中藥材產(chǎn)業(yè)“基本法”的內(nèi)容要求。二是缺失作為法律體系結(jié)構(gòu)主干的專項(xiàng)的中藥材產(chǎn)業(yè)行政法規(guī)。三是地方性法規(guī)和部門規(guī)章沒有達(dá)到對(duì)中藥材全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)具體、詳盡規(guī)范的程度，且存在部分立法條款與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象。例如，“中藥材種植者多為藥農(nóng)個(gè)體戶”［5］ ，但2022年3月1日頒布實(shí)施的《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，主要規(guī)制中藥材生產(chǎn)企業(yè)的行為，且沒有涵蓋中藥材生產(chǎn)環(huán)節(jié)的具體要求。

2.沒有充分考慮中藥材產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)

中藥材產(chǎn)業(yè)有其自身的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律。例如，中藥材野生資源豐富、品種多樣，因而中藥材質(zhì)量與生產(chǎn)過(guò)程及產(chǎn)地的地理、氣候、生態(tài)等環(huán)境條件密切相關(guān)，很難或根本不能如西藥一樣簡(jiǎn)單地通過(guò)一種或幾種成分含量，來(lái)最終判定質(zhì)量的優(yōu)劣。但現(xiàn)行的很多關(guān)于中藥材的法律規(guī)定，散見于一些綜合性的法律法規(guī)，而且將中西藥進(jìn)行一體化規(guī)制，沒有對(duì)中藥材的種源保護(hù)、產(chǎn)地保護(hù)、種植保護(hù)及種植、加工的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等問(wèn)題作專門的特殊考慮。導(dǎo)致有些法律制度，沒有充分發(fā)揮促進(jìn)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，有時(shí)甚至阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.沒有凸顯黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)的地方特色

中藥材產(chǎn)業(yè)具有明顯的地方性特征，各地種養(yǎng)殖環(huán)境條件差異較大，產(chǎn)業(yè)地位、發(fā)展前景和規(guī)劃等各不相同，與之相適應(yīng)的政策措施、規(guī)則體系也應(yīng)各有特色。

黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)有其獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)：一是野生中藥材資源豐富，品種多樣，發(fā)展?jié)摿Υ?，全省野生中藥材? 120種，其中130 種左右載入藥典，鹿茸、熊膽、人參、刺五加、五味子、關(guān)防風(fēng)等29種道地藥材極具開發(fā)利用價(jià)值；二是腐殖質(zhì)土壤養(yǎng)分充足，且集中連片，有利于中藥材規(guī)?；?、機(jī)械化種植；三是品種突出，布局區(qū)域化分布進(jìn)一步發(fā)展，小興安嶺丘陵地區(qū)的刺五加、平貝，西部平原地區(qū)的板藍(lán)根、關(guān)防風(fēng)以及中部山區(qū)、半山區(qū)的五味子等種植面積和市場(chǎng)份額均居全國(guó)前列。

在理論方面，中藥材保護(hù)立法是否應(yīng)當(dāng)突出地方特色并沒有太多的爭(zhēng)論，［4］而地方中藥材立法的價(jià)值和目的就在于充分發(fā)揮本行政區(qū)域自然環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì)，并有針對(duì)性地解決本行政區(qū)域內(nèi)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的特殊問(wèn)題。黑龍江省雖然于2020年通過(guò)了《黑龍江省中醫(yī)藥條例》，對(duì)地方藥用野生動(dòng)植物資源保護(hù)利用、道地中藥材評(píng)價(jià)保護(hù)、中藥材的種植養(yǎng)殖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障監(jiān)督和法律責(zé)任等方面作出了地方性規(guī)定，但由于相關(guān)規(guī)定比較原則和宏觀，有效實(shí)施還需要制定必要的配套制度和政策措施。目前，黑龍江省主要依賴無(wú)地域差別的國(guó)家層面的立法，調(diào)整中藥材產(chǎn)業(yè)法律關(guān)系，沒有充分體現(xiàn)黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)的地方特色。

二、地方產(chǎn)業(yè)法律體系化建設(shè)的意義

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)關(guān)系日趨復(fù)雜化，僅僅通過(guò)一兩部法律實(shí)現(xiàn)某一產(chǎn)業(yè)法治化的設(shè)想是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，客觀上需要相對(duì)完備的法律體系，中藥材產(chǎn)業(yè)亦是如此。法律體系化的過(guò)程就是進(jìn)行“配套立法”，由法律部門分類組合而形成的呈體系化的整體。在國(guó)家層面中藥材產(chǎn)業(yè)立法存在缺憾的現(xiàn)階段，黑龍江省地方立法先行的價(jià)值尤為重大。

（一）中藥材產(chǎn)業(yè)法治化建設(shè)的需要

《中醫(yī)藥法》第21—25條，用了5個(gè)條文，對(duì)中藥材的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)流通、監(jiān)督管理、道地中藥材評(píng)價(jià)和保護(hù)、藥用野生動(dòng)植物資源保護(hù)利用作出了原則性的規(guī)定；根據(jù)《中醫(yī)藥法》，《黑龍江省中醫(yī)藥條例》以專章共18個(gè)條款對(duì)黑龍江省“中藥保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展”進(jìn)行規(guī)定，所有這些是當(dāng)前調(diào)整黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)法律關(guān)系的基礎(chǔ)性的法律規(guī)范。地方立法是對(duì)法治國(guó)家建設(shè)的實(shí)踐回應(yīng)，相對(duì)于中央立法，地方立法具有探索性、執(zhí)行性和補(bǔ)充性的特點(diǎn)。進(jìn)行相關(guān)配套立法，“著眼于構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系，自覺擔(dān)負(fù)起新時(shí)代對(duì)地方立法提出的新任務(wù)”［6］，只有通過(guò)完善中藥材產(chǎn)業(yè)的地方立法，將現(xiàn)有法律文件宏觀的制度設(shè)計(jì)具體化，形成各項(xiàng)可操作的微觀法律制度和規(guī)則，才能夠在實(shí)踐中適用于規(guī)制中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的依法治理。

（二）黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

產(chǎn)業(yè)立法的功能不在于健全法制，而在于解決產(chǎn)業(yè)問(wèn)題。近年來(lái)，黑龍江省中藥材的種植面積不斷擴(kuò)大，產(chǎn)量和產(chǎn)值不斷增加，種植和初加工企業(yè)逐漸增多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好。但當(dāng)前黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r是“企業(yè)規(guī)模小”，“產(chǎn)業(yè)化水平低”［7］，從企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度、市場(chǎng)占有率及顧客接受程度等角度來(lái)看，黑龍江中藥材產(chǎn)業(yè)距離產(chǎn)業(yè)的成熟期尚有相當(dāng)長(zhǎng)的距離，可以說(shuō)處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成長(zhǎng)期。在這一時(shí)期，僅依靠市場(chǎng)自身功能，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題。通過(guò)產(chǎn)業(yè)法律體系的構(gòu)建，以法律規(guī)制促進(jìn)守正創(chuàng)新，促進(jìn)質(zhì)量提升，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以政府之手解決黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的實(shí)際困難和制約因素，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）為上位法的制定積累立法經(jīng)驗(yàn)

中醫(yī)藥是我國(guó)的國(guó)粹，中藥材是中醫(yī)藥的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)制定專門的中藥材法律與行政法規(guī)以完善相關(guān)中藥材法律體系和規(guī)范體系是立法的必然趨勢(shì)。但是，鑒于相關(guān)中藥材立法調(diào)整對(duì)象的特殊性，特別是中藥材的品質(zhì)與自然條件、生態(tài)環(huán)境、加工技術(shù)等直接相關(guān)，而且各地的中藥材的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及生產(chǎn)、種植、加工的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展程度差異極大。“因此，制定一部全國(guó)性的傳統(tǒng)藥材質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)難度極大?！保?］針對(duì)當(dāng)前中藥材產(chǎn)業(yè)相關(guān)立法現(xiàn)狀，完善中藥材產(chǎn)業(yè)立法的可行性做法是充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢(shì)和功能，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，構(gòu)建中藥材產(chǎn)業(yè)地方法律規(guī)制體系，積累經(jīng)驗(yàn)，以備將來(lái)制定中藥材產(chǎn)業(yè)法律、行政法規(guī)。因?yàn)椤暗胤搅⒎ㄘ?fù)有保證中央法律、法規(guī)在地方貫徹實(shí)施的責(zé)任，還負(fù)有執(zhí)行、補(bǔ)充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)的職責(zé)或功能”［9］。

三、產(chǎn)業(yè)地方立法的依據(jù)

從法理和我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法，“只要不與中央法律、法規(guī)相抵觸，地方立法可以并應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自己的立法形式，自主地、積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題”［9］。鑒于當(dāng)前中藥材產(chǎn)業(yè)立法缺乏專門的法律和行政法規(guī)，且有關(guān)中藥材產(chǎn)業(yè)的相關(guān)立法也不屬于《立法法》第8條規(guī)定的中央立法權(quán)專屬權(quán)限，因而黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法主要進(jìn)行探索性立法，通過(guò)立法程序?qū)?guó)家和黑龍江省有關(guān)推進(jìn)中藥材產(chǎn)業(yè)的政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范 。

（一）中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法的權(quán)力淵源

《立法法》規(guī)定了我國(guó)統(tǒng)一、分層級(jí)的立法體制，賦予了地方機(jī)關(guān)一定的立法權(quán)。就黑龍江省來(lái)說(shuō)，具體包括：第一，依據(jù)《立法法》第72條第1款之規(guī)定， ?《立法法》第72條第1款：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。 ?黑龍江省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法及相關(guān)法律（《野生動(dòng)物保護(hù)費(fèi)》《藥品管理法》《中醫(yī)藥法》）和行政法規(guī)（《藥品管理法實(shí)施條例》《中藥品種保護(hù)條例》和《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》）相抵觸的前提下，制定有關(guān)中藥材產(chǎn)業(yè)的地方性法規(guī)；第二，黑龍江省哈爾濱市、齊齊哈爾市和牡丹江市等12個(gè)設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)依據(jù)《立法法》第72條第2款之規(guī)定， ?《立法法》第72條第2款：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。 ?在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)自然資源情況、本行政區(qū)域內(nèi)中藥材產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展情況和黑龍江省關(guān)于中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，制定有關(guān)中藥材產(chǎn)業(yè)地方性法規(guī)；第三，黑龍江省和省內(nèi)設(shè)區(qū)的市的人民政府有權(quán)依據(jù)《立法法》第82條第1款之規(guī)定，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。

在立法事項(xiàng)方面，基于《立法法》的規(guī)定和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，“地方立法機(jī)關(guān)對(duì)部分中央專屬立法事項(xiàng)和已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的央地共同立法事項(xiàng)有執(zhí)行性立法權(quán)；對(duì)尚未制定法律、行政法規(guī)的央地共同立法事項(xiàng)有先行立法權(quán)，對(duì)地方性事務(wù)有自主立法權(quán)”［10］。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，中藥材產(chǎn)業(yè)立法不在中央專屬立法事項(xiàng)范圍內(nèi)，屬于央地共同立法事項(xiàng)，黑龍江省地方立法機(jī)關(guān)有執(zhí)行性立法權(quán)、先行立法權(quán)和自主立法權(quán)。但須注意的是，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)僅就中藥材產(chǎn)業(yè)涉及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”享有立法權(quán)。

此外，地方立法還必須具備兩個(gè)前提：一是效力前提，即“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”；二是科學(xué)前提，即符合本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，必須“深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握地方立法在上位法的范圍內(nèi)需要解決什么問(wèn)題，能夠解決什么問(wèn)題，會(huì)產(chǎn)生哪些影響，是否體現(xiàn)了地方特色”［11］。

（二）以問(wèn)題為導(dǎo)向、以產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)

“地方性”是中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法的生命力所在，提高中藥材地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵就在于能否解決中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的地方性特殊問(wèn)題。在當(dāng)前中藥材產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)極度匱乏、中藥材產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制體系亟待健全的情況下，相關(guān)中藥材產(chǎn)業(yè)地方性立法要注重貫徹黨中央和各級(jí)黨委有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大決策，通過(guò)地方性立法程序?qū)Ⅻh的重大決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，確保黨的決策得到實(shí)施。

黨和國(guó)家、黑龍江省始終高度重視中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來(lái)先后發(fā)布了一系有關(guān)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大方針政策。2019年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》，2021年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快中醫(yī)藥特色發(fā)展的若干政策措施》，2022年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《“十四五”中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃》；中共黑龍江省委和黑龍江省人民政府辦公廳也先后發(fā)布了《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》和《黑龍江省“十四五”中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃》等政策文件，這些政策文件都對(duì)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展事項(xiàng)作出了規(guī)定。通過(guò)立法程序把這些產(chǎn)業(yè)政策確定的大政方針和舉措固定下來(lái)，使之法律化、制度化，符合法理和黑龍江省實(shí)際，因?yàn)椤包h的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)”［12］。

四、產(chǎn)業(yè)地方法律規(guī)制體系化的價(jià)值取向

法律價(jià)值是法律對(duì)社會(huì)需要的滿足程度，“是主體對(duì)法的反映，以主體的需要為基準(zhǔn)和參照，隨著主體需要的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移”［13］。黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法，需要貫徹每部立法的價(jià)值取向，使體系化的立法協(xié)調(diào)一致、相互銜接、緊密配合，共同服務(wù)于立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，否則會(huì)出現(xiàn)立法矛盾的現(xiàn)象。

（一）保障和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

對(duì)中藥材產(chǎn)業(yè)行為進(jìn)行立法規(guī)范和管理，并不會(huì)必然、合乎規(guī)律地威脅中藥材產(chǎn)業(yè)的生存，或者阻滯中藥材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相反，中藥材產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的外部性需求都要求產(chǎn)業(yè)必須依規(guī)而治。立法者的初心即是以法律規(guī)制為手段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)范、有序、可持續(xù)發(fā)展。在《黑龍江省中醫(yī)藥條例》有限的有關(guān)中藥材的條文中，立法者多次明確該法律文件的價(jià)值取向，即保障和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如：第三章的標(biāo)題為“中藥保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；《黑龍江省中醫(yī)藥條例》第18條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)……推動(dòng)中醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展”；《黑龍江省中醫(yī)藥條例》第25條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市（地）、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)……擴(kuò)大中藥材種植養(yǎng)殖規(guī)?！保弧逗邶埥≈嗅t(yī)藥條例》第34條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)……發(fā)展中藥材現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)”等。這樣的規(guī)定，表明了黑龍江省對(duì)于中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展明確的支持態(tài)度，理應(yīng)成為本省中藥材產(chǎn)業(yè)配套立法的指導(dǎo)思想。從體系化建設(shè)的視角來(lái)看，黑龍江省涉及中藥材產(chǎn)業(yè)的所有具體的法律制度，都必須體現(xiàn)這一價(jià)值取向。

（二）尊重市場(chǎng)

法律規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)資源配置的兩種基本手段，而“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)”［14］。法律規(guī)制只能起到次要的輔助作用。黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不例外，市場(chǎng)的“無(wú)形之手”是解決本省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題一般的、基礎(chǔ)的、普遍的規(guī)則，不能用法律規(guī)制取代市場(chǎng)的作用，畢竟“國(guó)家——國(guó)家機(jī)器和國(guó)家的權(quán)力——是一個(gè)社會(huì)中的每個(gè)產(chǎn)業(yè)潛在的援助力量和潛在的威脅”［15］。對(duì)于因中藥材產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的復(fù)雜性以及市場(chǎng)機(jī)制固有的悖謬所導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”情形，或者因市場(chǎng)的“低效率”阻礙產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，立法規(guī)制才能成為一種無(wú)奈的選擇。

結(jié)語(yǔ)

中藥材產(chǎn)業(yè)法律體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉國(guó)家和地方立法兩個(gè)層面，涉及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)間、地域間、理論實(shí)踐等各方面的諸多問(wèn)題。本文僅對(duì)部分理論性問(wèn)題作了粗淺的探討。今后，作者將持續(xù)關(guān)注相關(guān)理論研究和立法的最新動(dòng)向，嘗試中藥材產(chǎn)業(yè)地方立法的基本原則和具體法律制度的設(shè)計(jì)等領(lǐng)域的研究。

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］ ?國(guó)家藥監(jiān)局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，國(guó)家林草局，國(guó)家中醫(yī)藥局.關(guān)于發(fā)布《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的公告［Z］.2022-03-17.

［2］ ?《黑龍江省中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)：打造千億級(jí)營(yíng)收中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)［EB/OL］.［2023-01-15］.http：//www.satcm.gov.cn/xinxifabu/gedidongtai/2019-05-27/9888.html.

［3］ ?姚明.我國(guó)中藥材立法研究——基于38部法律規(guī)范的實(shí)證分析［J］.南京中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（04）：250-254.

［4］ ?安雪梅，李瓊.嶺南中藥材保護(hù)立法的疑難、理論及實(shí)踐［J］.地方立法研究，2017（05）：63-77.

［5］ ?喬楊，許亮，謝明.《中醫(yī)藥法》對(duì)我國(guó)中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響探析［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2021（23）：54-56.

［6］ ?陳菲. 栗戰(zhàn)書在省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代地方立法工作更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)［J］. 中國(guó)人大， 2019（18）：7.

［7］ ?潘剛，修國(guó)輝，馬兆全.加快黑龍江省中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議［J］.奮斗，2021（06）：64-66.

［8］ ?孫東升.傳承創(chuàng)新發(fā)展背景下中醫(yī)藥立法面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇［J］.西部學(xué)刊，2021（04）：90-92.

［9］ ?喬曉陽(yáng).在新的起點(diǎn)上加強(qiáng)地方立法工作［J］.地方立法研究，2016（01）：6-13.

［10］ ?王克穩(wěn).論中央與地方立法機(jī)關(guān)立法事項(xiàng)的劃分［J］.行政法學(xué)研究，2022（03）：114-129.

［11］ ?陳潤(rùn)泓.淺談地方立法的地方特色［J］.經(jīng)濟(jì)師，2021（09）：63-64.

［12］ ?中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015：12.

［13］ ?張文顯.部門法哲學(xué)［M］.北京：法律出版社，2011：335.

［14］ ?習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政［M］.北京：外文出版社，2014：77.

［15］ ?施蒂格勒.經(jīng)濟(jì)管制理論［M］.吳珠華，譯.北京：商務(wù)印書館，1999：308.

〔責(zé)任編輯：曲丹丹〕