吳濃娣

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，水利等有關(guān)部門積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，我國(guó)水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強(qiáng)度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢(shì)，為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也要看到，我國(guó)水土流失防治成效還不穩(wěn)固，防治任務(wù)仍然繁重，特別是水土流失治理多元化投融資格局尚未全面建立，全社會(huì)參與水土流失治理的能動(dòng)性尚未充分發(fā)揮。2022年12月29日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，要“支持和引導(dǎo)社會(huì)資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)”“綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、金融扶持等政策，支持引導(dǎo)社會(huì)資本和符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展水土流失治理”，對(duì)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理提出了新的更高要求。

一、充分認(rèn)識(shí)社會(huì)資本參與水土流失治理的重大意義

多年來，水利部門牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持不懈推進(jìn)水土流失綜合治理，走出了一條具有中國(guó)特色的水土流失綜合防治之路。進(jìn)入新時(shí)代，踏上新征程，落實(shí)黨的二十大精神和《意見》要求，要加快水土流失治理體制機(jī)制創(chuàng)新，建立長(zhǎng)效投融資機(jī)制，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與水土流失治理，以期破解資金籌措難、投入缺口大、社會(huì)參與度低等難題，著力提升水土流失治理能力和水平。

1.鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的必然要求

2014 年3 月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，保障水安全，無論是系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)、擴(kuò)大生態(tài)空間，還是節(jié)約用水、治理水污染等，都要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用。2022 年10 月，黨的二十大強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。2022年12月《意見》印發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化水土保持體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)改革舉措系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力?！惫膭?lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理，是堅(jiān)持政府作用和市場(chǎng)機(jī)制兩只手協(xié)同發(fā)力、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的生動(dòng)實(shí)踐。

2.鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理是推動(dòng)構(gòu)建多元化投融資格局的重要路徑

水土流失治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，投資需求大，歷年來多以中央和地方財(cái)政投入為主，與其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相比，社會(huì)資本參與相對(duì)不足。進(jìn)入新時(shí)代新征程，落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)決策部署和《意見》總體要求，水土保持投資需求將依然強(qiáng)勁，同時(shí)財(cái)政投資的缺口較大，特別是在水利其他各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施同步推進(jìn)的前提下，水土保持或?qū)⒚媾R更大的資金缺口。支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類非政府投資主體參與水土流失治理，是擴(kuò)大水土保持投資來源渠道和規(guī)模、完善水土保持投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、加快推進(jìn)水土流失治理的重要途徑，有利于加快形成有為政府和有效市場(chǎng)有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的新格局。

3.鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理是促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)實(shí)需要

習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。”守護(hù)這個(gè)生命共同體，事關(guān)人民對(duì)美好生活的向往，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，需要全社會(huì)牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。水土保持既能守護(hù)綠水青山，也能創(chuàng)造金山銀山。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水土流失治理，不僅僅是簡(jiǎn)單地拓展投融資渠道，更是要讓人與自然和諧共生的理念深入人心、大得人心，讓更多的人自覺參與到守護(hù)人與自然生命共同體的行動(dòng)中來，共同推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化。

二、建立健全社會(huì)資本參與水土流失治理的實(shí)施機(jī)制

鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理，就要明確有關(guān)實(shí)施機(jī)制，為社會(huì)資本營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。

1.建立社會(huì)資本參與項(xiàng)目

堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，依據(jù)水土保持相關(guān)規(guī)劃，按照項(xiàng)目管理和實(shí)施權(quán)限，有序確定水土流失治理任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目，建立社會(huì)資本參與水土流失治理項(xiàng)目庫，按年度及時(shí)向社會(huì)公布。項(xiàng)目庫實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，每年度及時(shí)更新完善，同時(shí)要及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2.明確社會(huì)資本參與模式

目前社會(huì)資本投資水土流失治理主要有自主投資、與政府合作和公益參與三種模式。自主投資模式是社會(huì)資本單獨(dú)或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展水土流失治理工作。與政府合作模式是社會(huì)資本可按照市場(chǎng)化原則設(shè)立基金，投資水土流失治理項(xiàng)目，地方有關(guān)部門可通過投資補(bǔ)助、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、財(cái)稅優(yōu)惠等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。公益參與模式是鼓勵(lì)公益組織、個(gè)人等與政府有關(guān)部門合作，參與水土流失治理，共同建設(shè)生態(tài)文明。社會(huì)資本可立足實(shí)際選擇相應(yīng)的參與模式，政府則需要加強(qiáng)引導(dǎo)并提供必要的服務(wù)。

3.明確實(shí)施主體，落實(shí)主體責(zé)任

政府應(yīng)按照公開、公平、公正的原則擇優(yōu)選擇投資方，確定社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)主體。一方面，要發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，特別是在政府合作模式和公益參與模式中，應(yīng)按照水土保持項(xiàng)目公益性和經(jīng)營(yíng)性功能及效益進(jìn)行分?jǐn)?，明晰雙方的責(zé)權(quán)利邊界。另一方面，要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，賦予社會(huì)資本自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在不影響公共利益和安全的前提下，由社會(huì)資本自主決定經(jīng)營(yíng)性功能的運(yùn)營(yíng)管理模式。

4.健全風(fēng)險(xiǎn)防范和退出機(jī)制

政府和社會(huì)資本投資主體要對(duì)水土流失治理項(xiàng)目開展過程中可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行論證，完善合同設(shè)計(jì)，建立健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。明確社會(huì)資本不再參與水土流失治理的退出條件、退出渠道等情況，發(fā)揮信用評(píng)級(jí)作用，構(gòu)建合理退出機(jī)制，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本進(jìn)得去、退得出、有收益。

5.加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管和治理效果監(jiān)測(cè)評(píng)估

政府要依法加強(qiáng)對(duì)水土流失治理及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管。根據(jù)水土流失治理項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)，可考慮組建治理效果監(jiān)測(cè)評(píng)估工作組，采用定位監(jiān)測(cè)、調(diào)查監(jiān)測(cè)等評(píng)估方法，對(duì)治理措施的數(shù)量和質(zhì)量、治理工程的穩(wěn)定性和完好程度等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，開展社會(huì)資本參與水土流失治理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

三、著力加大社會(huì)資本參與水土流失治理的政策支持力度

鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理，既要引導(dǎo)社會(huì)資本有情懷講責(zé)任，也要尊重社會(huì)資本作為市場(chǎng)主體的盈利訴求，用看得見的發(fā)展前景、可行的商業(yè)模式、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理回報(bào)來吸引社會(huì)資本深度參與?！兑庖姟访鞔_提出“綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、金融扶持等政策，支持引導(dǎo)社會(huì)資本參與水土流失治理”。落實(shí)《意見》要求，必須結(jié)合水土流失治理的特點(diǎn)與難點(diǎn)，在吸收地方實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)有關(guān)做法的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)切實(shí)可行的支持政策。

1.建立產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策，明確觸發(fā)條件、產(chǎn)權(quán)使用份額、收益分配等內(nèi)容

近年一些地方探索了富有特色的水土流失綜合治理模式，具備良好的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)實(shí)踐基礎(chǔ)。例如，重慶市潼南區(qū)在坡耕地水土流失綜合治理工程股權(quán)化改革試點(diǎn)中，立足區(qū)域柑橘、花椒、芍藥等特色農(nóng)產(chǎn)品種植優(yōu)勢(shì)，吸引企業(yè)、農(nóng)戶參與坡改梯工程建設(shè)、管網(wǎng)布設(shè)等，僅天印村項(xiàng)目區(qū)高樓片區(qū)就自主完成了坡改梯治理28 hm2，栽植枳殼、花椒等經(jīng)果林3.8萬株，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)人均增收3000元以上，有效解決了項(xiàng)目建設(shè)投入不足、后期管護(hù)責(zé)任不明晰等實(shí)際問題。因此，針對(duì)集中連片開展水土流失治理達(dá)到一定規(guī)模和生態(tài)修復(fù)預(yù)期目標(biāo)的相關(guān)實(shí)施主體，可以研究探討允許其依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時(shí)，進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的觸發(fā)條件、產(chǎn)權(quán)使用份額、收益分配等，為社會(huì)資本參與水土流失治理、依法依規(guī)開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)提供政策依據(jù)。

2.明晰水土保持項(xiàng)目同耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)聯(lián)系，明確占補(bǔ)平衡的有關(guān)程序、資金管理等內(nèi)容

從城鎮(zhèn)化用地需求持續(xù)增長(zhǎng)、淤地壩安全運(yùn)用、水土流失治理等現(xiàn)實(shí)需求來考慮，已有地區(qū)在淤地壩造地及坡改梯新增糧食產(chǎn)能納入占補(bǔ)平衡方面開展了試點(diǎn)探索，形成了一些典型做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，甘肅省探索推進(jìn)淤地壩“四變”改革，研究提出“壩變田”思路，通過增設(shè)排水、地埂等措施，提升淤地壩淤積造地效益，明確變“田”后的土地屬性，推動(dòng)將新增土地納入地方政府占補(bǔ)平衡指標(biāo)，用于土地置換，反哺淤地壩建設(shè)和管護(hù)?；诖?，針對(duì)淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等形成的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，可進(jìn)一步深入研究將其納入耕地占補(bǔ)平衡的路徑，以期拓寬水土流失治理資金渠道，促進(jìn)水土流失防治，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.將水土保持碳匯納入碳匯交易，形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的良性循環(huán)機(jī)制

目前，其他行業(yè)已形成將相關(guān)項(xiàng)目產(chǎn)生的碳匯納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、利用收益持續(xù)維護(hù)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的模式，且已經(jīng)落地并取得不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。例如，北京市企業(yè)家環(huán)?；饡?huì)于2021年6月購買了“湛江紅樹林造林項(xiàng)目”首筆核證的5880 t二氧化碳減排量，用于抵消該基金會(huì)開展活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的碳排放，該項(xiàng)目收益將被用于紅樹林修復(fù)管護(hù)和科普宣教等，以持續(xù)維護(hù)紅樹林生態(tài)修復(fù)效果。參考其他行業(yè)主要做法，可研究建立將水土保持碳匯納入溫室氣體自愿減排交易機(jī)制，利用其收益開展水土保持工作，逐步形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的良性循環(huán)機(jī)制。

4.開展品牌激勵(lì)，探索參與門檻、榮譽(yù)等級(jí)、榮譽(yù)稱號(hào)等激勵(lì)方式

從其他行業(yè)來看，個(gè)別地方已探索形成相關(guān)制度要求。例如，2023年2月安徽省人民政府辦公廳印發(fā)的《支持社會(huì)資本參與林業(yè)發(fā)展若干措施》明確提出，“支持林業(yè)企業(yè)申報(bào)各級(jí)政府質(zhì)量獎(jiǎng)、‘皖美’系列品牌和‘三品一標(biāo)’（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志）等”“支持申報(bào)國(guó)家森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品，建設(shè)森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品生產(chǎn)基地”“對(duì)捐資造林500畝以上企業(yè)授予綠地、林木冠名權(quán)”。借鑒這些經(jīng)驗(yàn)做法，可積極探索支持企業(yè)依托有關(guān)項(xiàng)目申報(bào)水土保持領(lǐng)域國(guó)家示范稱號(hào)或者依法依規(guī)獲得項(xiàng)目冠名權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。

5.爭(zhēng)取財(cái)稅優(yōu)惠和金融支持，積極開發(fā)金融產(chǎn)品

水土流失治理項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、投資大等特點(diǎn)，這類項(xiàng)目主要靠中央財(cái)政支持，對(duì)企業(yè)參與的財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持力度還不夠，今后應(yīng)進(jìn)一步吃透有關(guān)政策，增強(qiáng)對(duì)接政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性，更加積極地爭(zhēng)取貸款期限、利率和金融服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策。另一方面，關(guān)于水土流失治理方面的綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等尚未成型，需進(jìn)一步加強(qiáng)探索和研究。可發(fā)揮政府投入的帶動(dòng)作用，引入社會(huì)資本參與水土流失治理，符合條件的可按規(guī)定享受相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策；同時(shí)優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場(chǎng)化原則為項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期資金支持。

四、切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)資本參與水土流失治理的機(jī)制保障

鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理，不意味著減輕政府責(zé)任，而是要求政府部門更好發(fā)揮其應(yīng)承擔(dān)的職能作用，努力將政府的政策意圖與社會(huì)資本的管理效率有機(jī)結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的共贏。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化工作統(tǒng)籌，依據(jù)水土保持相關(guān)規(guī)劃，組織做好可參與項(xiàng)目的遴選和公布等工作，同時(shí)積極聽取各方訴求，保障社會(huì)資本合法權(quán)益，增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資的信心。

2.強(qiáng)化部門協(xié)同

鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理不僅僅是水土保持行業(yè)的問題，也涉及農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等各行各業(yè)的發(fā)展，需要發(fā)改、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等各有關(guān)部門通力協(xié)作，形成協(xié)同推進(jìn)的工作合力。

3.做好監(jiān)管服務(wù)

有針對(duì)性地制定投資促進(jìn)機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等，著力提升政府監(jiān)管服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。堅(jiān)持全面開放項(xiàng)目市場(chǎng)、探索創(chuàng)新投資模式、嚴(yán)格規(guī)范參與程序，立足地方實(shí)際，不斷健全工作機(jī)制、優(yōu)化工作流程，促進(jìn)全周期依法監(jiān)管。

4.廣泛宣傳引導(dǎo)

應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)政策宣傳，開展水土保持品牌建設(shè)，綜合運(yùn)用多種形式和載體，策劃推出專題專欄，保持宣傳熱度和力度，提升傳播力和影響力，使社會(huì)資本有信心謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，促進(jìn)全社會(huì)關(guān)心支持水土保持事業(yè)。

五、結(jié) 語