曹文洪，秦 偉

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100048，北京；2.水利部水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，100048，北京）

作為各類生態(tài)退化的集中反映，水土流失給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。防治水土流失是流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)和河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇的重要途徑，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。為此，黨和國(guó)家歷來高度重視水土保持工作，將其作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策。經(jīng)過70 多年不懈治理，全國(guó)水土流失面積由20 世紀(jì)80年代中期的367萬km2減少為2021年的267萬km2，累計(jì)減幅達(dá)1/4以上，其中侵蝕強(qiáng)度中度及以上的水土流失面積比例由49.32%降至35.58%，水土流失持續(xù)呈現(xiàn)面積和強(qiáng)度“雙下降”態(tài)勢(shì)。但需看到，我國(guó)依舊是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，水土流失面積仍占國(guó)土面積的1/4以上，量大面廣、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況沒有改變；現(xiàn)存水土保持措施的規(guī)模、質(zhì)量和功能均待提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致人為水土流失壓力突出的階段性特征沒有改變，水土流失的減量、降級(jí)成效并不穩(wěn)固，防治任務(wù)依然繁重。黨的十九大提出“到2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到2050 年生態(tài)文明全面提升”的發(fā)展愿景，黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，對(duì)水土保持工作提出了新的更高要求。

為加快推動(dòng)新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展，2022年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為新時(shí)代水土保持工作擘畫了宏偉藍(lán)圖、明確了重點(diǎn)任務(wù)，在水土保持事業(yè)發(fā)展中具有劃時(shí)代的重要意義。其中，水土保持率作為衡量區(qū)域水土保持綜合狀況、評(píng)價(jià)水土保持工作成效的首要宏觀指標(biāo)，成為《意見》中加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的核心量化指標(biāo)，明確提出到2025 年和2035 年全國(guó)水土保持率分別達(dá)到73%和75%，這為全國(guó)各項(xiàng)水土保持工作提供了根本遵循。為深入貫徹落實(shí)《意見》精神，本文闡釋了水土保持率的內(nèi)涵意義，并重點(diǎn)分析討論其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。

一、水土保持率目標(biāo)的內(nèi)涵意義

1.內(nèi)涵與定義

長(zhǎng)期的水土流失理論研究和防治實(shí)踐表明，作為自然營(yíng)力與人為活動(dòng)共同作用下的地表過程，一定區(qū)域與時(shí)期內(nèi)的水土流失，受到水分承載、土地利用、治理?xiàng)l件等因素綜合影響，通常呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)消長(zhǎng)變化，既非通過治理就只減不增的靜態(tài)存量，也不可能或不適宜徹底消除，應(yīng)當(dāng)存在科學(xué)治理的“天花板”與綜合權(quán)衡的“適宜度”。另一方面，作為生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)組成部分，水土保持工作干到什么程度才算“行”與“好”、才能滿足國(guó)家2035年和2050年的美麗中國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，成為亟待回答的行業(yè)重大問題。針對(duì)上述需求與背景，2019年水利部首次提出“水土保持率”概念，用于正向表征區(qū)域水土保持綜合狀況，作為衡量區(qū)域水土流失防治目標(biāo)與成效的宏觀指標(biāo)，將其閾值定義為符合自然規(guī)律并滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的水土流失防治適宜程度。

按照“水土保持率”的內(nèi)涵與作用，理論上應(yīng)當(dāng)綜合反映減量（減少水土流失面積數(shù)量）、降級(jí)（降低水土流失強(qiáng)度等級(jí)）、增效（增強(qiáng)水土保持功能成效）3個(gè)方面的實(shí)際狀況與適宜程度，形式上相應(yīng)設(shè)定3 個(gè)維度的表征指標(biāo)體系，以發(fā)揮狀態(tài)量化與目標(biāo)導(dǎo)向的功能。但鑒于我國(guó)當(dāng)前依然存在占國(guó)土空間1/4 以上的水土流失面積，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)多數(shù)地區(qū)的水土保持首要任務(wù)仍將是“去存量、控增量”，同時(shí)要兼顧全國(guó)應(yīng)用時(shí)的“可獲取、可分解、可衡量、可操作”原則，最終從衡量水土流失減量（面積減少）適宜目標(biāo)及其成效的維度定義“水土保持率”指標(biāo)，即水土保持率是指區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積（非水土流失面積）占國(guó)土面積的比例，是水土流失預(yù)防治理效果和自然稟賦水土保持功能在空間尺度的綜合體現(xiàn)。據(jù)此定義的水土保持率指標(biāo)，主要包含現(xiàn)狀值和閾值兩個(gè)狀態(tài)。其中，現(xiàn)狀值表示當(dāng)前或基準(zhǔn)期區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積的占比；閾值表示通過預(yù)防和治理，區(qū)域內(nèi)水土保持狀況良好面積占比的遠(yuǎn)期上限，對(duì)應(yīng)區(qū)域減少水土流失面積的遠(yuǎn)期適宜程度（結(jié)合生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)要求，閾值水平年暫定為2050 年）。現(xiàn)狀值較閾值的差距即為相應(yīng)區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)的水土保持工作任務(wù)。

2. 閾值和階段目標(biāo)值

為科學(xué)確定不同區(qū)域水土保持率閾值，2020—2022年，水利部專門組織中國(guó)水利水電科學(xué)研究院等水利行業(yè)和中國(guó)科學(xué)院系統(tǒng)的10 家科研機(jī)構(gòu)，開展“新時(shí)代水土保持目標(biāo)和對(duì)策研究”（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)研究），建立了區(qū)域水土保持率閾值確定方法，并基于全國(guó)水土流失等多源地理數(shù)據(jù)的綜合空間分析，提出全國(guó)、8個(gè)一級(jí)區(qū)和31個(gè)省份的水土保持率閾值。在此基礎(chǔ)上，水利部采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，組織各省在復(fù)核確認(rèn)其水土保持率閾值的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)、部署與需求，確定了2025年、2030年和2035年的省級(jí)水土保持率階段目標(biāo)值。最后，通過對(duì)各省水土保持率閾值與階段目標(biāo)值的綜合分析，得到2025年、2030年和2035年的全國(guó)水土保持率階段目標(biāo)值分別為73.00%、74.36%和75.26%，遠(yuǎn)期閾值可達(dá)77.5%以上。

全國(guó)水土保持率閾值的確定，首次在國(guó)家尺度上明確了現(xiàn)存水土流失“哪些需要治理、哪些不需或不易治理”的重大問題，能夠科學(xué)指導(dǎo)生態(tài)建設(shè)分區(qū)劃定和工程布局等，從而促進(jìn)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)專項(xiàng)研究的水土保持率閾值結(jié)果，全國(guó)現(xiàn)存水土流失中（2021 年），共約144 萬km2需進(jìn)行分區(qū)施策、因地制宜的綜合治理，其中約52 萬km2治理后應(yīng)且能夠?qū)⑼寥狼治g強(qiáng)度降至微度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)的水土流失面積減量；其余約92 萬km2治理后土壤侵蝕強(qiáng)度通常仍在輕度及以上，可實(shí)現(xiàn)不同程度的水土流失強(qiáng)度降級(jí)，但將長(zhǎng)期計(jì)入水土流失面積。這些治理后難以減量的水土流失主要包括西北地區(qū)固定沙地和綠洲—荒漠過渡帶的風(fēng)力侵蝕，華北、東南、西南等山丘區(qū)和東北漫川漫崗區(qū)部分坡耕（園）地、陡坡林草地的水力侵蝕，黃土高原溝壑陡坡的水力、重力混合侵蝕，以及必要生產(chǎn)建設(shè)擾動(dòng)造成的階段性人為水土流失。除上述需要治理的水土流失外，其余分布在西北沙漠、戈壁和流動(dòng)沙地腹地的風(fēng)力侵蝕，以及青藏高原、橫斷山地等高寒高海拔人口稀疏區(qū)的水力侵蝕，綜合自然與社會(huì)因素，劃定為不需或不宜治理，共約123萬km2。

依據(jù)遠(yuǎn)期閾值所確定的全國(guó)水土保持率階段目標(biāo)，首次突破傳統(tǒng)規(guī)劃方式，在考慮各地水土流失防治適宜程度的基礎(chǔ)上，明確了不同時(shí)期全國(guó)水土流失面積減量“該到什么程度”的根本問題，能夠有力支撐水土保持規(guī)劃制定（修訂）與考核評(píng)估等，從而保障水土保持高質(zhì)量發(fā)展。按照《意見》中2025 年和2035 年全國(guó)水土保持率階段目標(biāo)值，意味著相較2021 年，在“十四五”和未來15 年間，全國(guó)需分別消減水土流失面積9.2 萬和30.8 萬km2，相應(yīng)年均提升水土保持率0.2%以上、消減水土流失面積2 萬 km2左右。一方面，明確了滿足美麗中國(guó)建設(shè)要求的全國(guó)水土流失面積減量適宜目標(biāo)，為今后15 年的各項(xiàng)水土保持工作提供了根本遵循；另一方面，與全國(guó)近10 年水土流失治理實(shí)踐相比，該治理規(guī)模和速度總體可行，也頗具挑戰(zhàn)，是需要攻堅(jiān)克難、付出艱苦努力才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，充分彰顯了黨和政府加快推進(jìn)水土流失防治和生態(tài)文明建設(shè)的決心。

二、水土保持率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)水土保持率目標(biāo)是加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的重要任務(wù)，同時(shí)水土保持率也被列為美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展約束性指標(biāo)，成為衡量區(qū)域水土保持綜合狀況、評(píng)價(jià)水土保持工作成效的首要依據(jù)。需要在各級(jí)黨委、政府高度重視的基礎(chǔ)上，從分解落實(shí)、分區(qū)施策、體制創(chuàng)新等方面多策并舉，確保各階段水土保持率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.黨政重視，強(qiáng)化運(yùn)用

加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重要決策部署，《意見》是推動(dòng)新時(shí)代水土保持事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。為確?！兑庖姟诽岢龅乃帘３致誓繕?biāo)實(shí)現(xiàn)，各級(jí)黨委、政府應(yīng)將水土保持率目標(biāo)作為水土保持目標(biāo)責(zé)任與獎(jiǎng)懲的重要約束性指標(biāo)，統(tǒng)籌各部門協(xié)同推進(jìn)水土流失系統(tǒng)防治，逐級(jí)考核、壓實(shí)責(zé)任。目前，水土保持率目標(biāo)已在全國(guó)水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評(píng)估以及部分省、市的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核中得到應(yīng)用，成為促進(jìn)各級(jí)政府水土保持工作的有效抓手。今后還可依據(jù)水土保持率目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的區(qū)域內(nèi)不同土地利用的水土流失面積減量、強(qiáng)度降級(jí)規(guī)模，結(jié)合國(guó)土空間的事權(quán)分工，為不同行業(yè)協(xié)同開展水土保持綜合防治和山水林田湖草沙系統(tǒng)治理提供科學(xué)依據(jù)。

2.逐級(jí)分解，空間落地

我國(guó)水土流失類型多、分布廣，區(qū)域、流域水土流失存量、特點(diǎn)及其防治基礎(chǔ)各不相同，為明確各地水土保持工作任務(wù)，強(qiáng)化各級(jí)地方政府在實(shí)現(xiàn)全國(guó)水土保持率目標(biāo)中的責(zé)任，水利部已組織各省依據(jù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)與實(shí)際，專項(xiàng)開展既定省級(jí)水土保持率目標(biāo)值的市縣行政區(qū)分解工作，目前總體建立了覆蓋國(guó)家、省、市、縣，包含2025 年、2030 年、2035 年階段目標(biāo)和遠(yuǎn)期閾值的水土保持率4 級(jí)4 期系列目標(biāo)體系。今后依據(jù)需要和條件，建議全面或在重點(diǎn)地區(qū)逐步將水土保持率目標(biāo)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域細(xì)化分解，并結(jié)合水土流失圖斑落地，在更小空間尺度診斷需要治理、不需治理、可以完全治理（治理后土壤侵蝕強(qiáng)度可降至輕度以下，實(shí)現(xiàn)水土流失面積減量）、不可完全治理（治理后土壤侵蝕強(qiáng)度仍在輕度及以上，實(shí)現(xiàn)水土流失強(qiáng)度降級(jí)）的水土流失類別，進(jìn)一步提高精準(zhǔn)化水平，更加直接指導(dǎo)坡耕地、侵蝕溝和小流域等水土流失防治實(shí)踐并及時(shí)反映其成效。

3.分區(qū)施策，精準(zhǔn)防治

各地自然稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水土流失特點(diǎn)不同，水土保持率不可也不宜橫向比較，不按大小論高低。需圍繞各自目標(biāo)及對(duì)應(yīng)任務(wù)，分區(qū)施策。

從不同地類看，山丘區(qū)坡度較大或地塊破碎的耕地、園地水土流失，以及山丘區(qū)陡坡或溝谷地形下的部分中、低覆蓋林草地水土流失，因受地形條件、耕作擾動(dòng)或工程實(shí)施等因素制約，主要以強(qiáng)度降級(jí)為主；坡度較緩或集中連片的耕地、園地水土流失，以及氣候適宜地區(qū)的林草地水土流失，則應(yīng)積極爭(zhēng)取面積減量。

從不同區(qū)域看，應(yīng)圍繞黑土地保護(hù)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略，以水土流失減量降級(jí)任務(wù)大的黃河中游、長(zhǎng)江上游、東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)為重點(diǎn)，分類實(shí)施重點(diǎn)治理工程。同時(shí)，科學(xué)開展北方風(fēng)沙區(qū)和青藏高原區(qū)生態(tài)保護(hù)與人為水土流失管控，促進(jìn)南方紅壤區(qū)等地水土保持成效鞏固與提升。

從不同省份看，未來15 年間，上海、天津等水土保持率提升比例低（<1%）或北京、河北等水土流失減量規(guī)模較小（<1 萬km2）的地方，應(yīng)突出水土流失“控增量”提質(zhì)增效；陜西、山西等水土保持率提升比例高（≥10%）或河南、廣西等水土流失減量規(guī)模較大（≥1 萬km2）的地方，要促進(jìn)水土流失“去存量”提速升級(jí)；其余水土保持率提升比例居中的省份，則需穩(wěn)步推進(jìn)水土流失降級(jí)減量目標(biāo)。目前，水利部正在組織編制流域水土保持規(guī)劃，未來還應(yīng)圍繞水土保持率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，制定或修訂各級(jí)水土保持規(guī)劃，科學(xué)布局并將治理措施落地上圖，確保各地水土保持率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4.科技支撐，機(jī)制創(chuàng)新

治理技術(shù)和監(jiān)測(cè)能力是水土保持率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)保障，要加大土壤侵蝕機(jī)理、模型及其防治新技術(shù)與新材料等研發(fā)力度，構(gòu)建以站點(diǎn)監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)、以常態(tài)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)為主體、以定期調(diào)查為補(bǔ)充的水土保持監(jiān)測(cè)體系，提升監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和預(yù)報(bào)預(yù)警水平，不斷增強(qiáng)水土保持率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、評(píng)估與考核的科技支撐。此外，按照水土保持率內(nèi)涵，遠(yuǎn)期應(yīng)包含減量、降級(jí)、增效等多維度的閾值體系，今后還需在降級(jí)、增效方面深入研究，不斷豐富其理論與方法，并圍繞流域系統(tǒng)治理要求，關(guān)注梯田、林草、淤地壩、侵蝕溝等主要治理措施或重點(diǎn)對(duì)象的適宜規(guī)模與合理布局、水土保持碳匯等生態(tài)服務(wù)功能的作用機(jī)制與定量評(píng)估等問題。同時(shí)，要將水土保持率目標(biāo)作為各級(jí)水土保持工作協(xié)調(diào)機(jī)制的重要事項(xiàng)，強(qiáng)化部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作，建立健全行業(yè)上下、部門之間協(xié)力實(shí)現(xiàn)水土保持率目標(biāo)的工作機(jī)制，并通過創(chuàng)新政策機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和金融扶持等政策，支持引導(dǎo)社會(huì)資本和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入水土保持，多渠道加大投入。

三、結(jié) 語