張貴 孫晨晨 劉秉鐮

摘? ?要：京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略后，取得了階段性顯著成效，建設(shè)“什么樣”的人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)、“怎樣”推進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)等一系列重大理論和現(xiàn)實問題得到系統(tǒng)回答。然而，對標(biāo)2030年戰(zhàn)略目標(biāo)和國內(nèi)發(fā)展較快地區(qū)，京津冀地區(qū)仍存在發(fā)展差距，在利益分配、跨域協(xié)作、內(nèi)生動力培育、對外吸引力塑造等方面仍面臨著一些困境。推動京津冀協(xié)同發(fā)展邁向更高水平，應(yīng)以新發(fā)展理念引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展為主線，著力推進(jìn)“新機(jī)制”建設(shè)、“新空間”布局、“新要素”集聚、“新引擎”打造、“新品質(zhì)”提升和“新治理”探索，加快構(gòu)建京津冀三地政府間的利益共同體、市場主體間的經(jīng)濟(jì)共同體、社會民眾的命運(yùn)共同體，并最終形成更高階的“區(qū)域共同體”。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；新發(fā)展理念；區(qū)域共同體

中圖分類號：F127? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2023）05-0090-15

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)，一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式、一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子正在形成，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展和開放型經(jīng)濟(jì)新體制的理論與實踐也正在被賦予全新內(nèi)涵。當(dāng)前，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但發(fā)展所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的變化，對科學(xué)認(rèn)識京津冀協(xié)同發(fā)展提出了新要求?；诖耍疚南到y(tǒng)回顧京津冀協(xié)同發(fā)展自上升為重大國家戰(zhàn)略以來的變革歷程，梳理協(xié)同發(fā)展的施政邏輯與成效，闡釋協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境，進(jìn)而提出全力推進(jìn)京津冀協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略取向。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的政策演進(jìn)歷程

數(shù)十年來，京津冀三地經(jīng)濟(jì)體量差異較大，區(qū)域發(fā)展格局呈現(xiàn)“兩頭大、中間小”的“啞鈴型”特征，大量生產(chǎn)要素集聚京津，河北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于劣勢。為破解上述問題，早在1981年，原國家計委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，成為政府部門研究京津冀一體化的開端；此后的30余年里，京津冀區(qū)域發(fā)生多次重大戰(zhàn)略布局調(diào)整，但少有實質(zhì)性進(jìn)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視京津冀區(qū)域發(fā)展，于2014年2月將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，掀開了京津冀三省市發(fā)展新的歷史篇章。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，系統(tǒng)回答了人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)發(fā)展“怎么看”“怎么干”等一系列重大理論和現(xiàn)實問題。習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話、作出重要指示，強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個大戰(zhàn)略，要通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)和空間結(jié)構(gòu)，探索出一種優(yōu)化開發(fā)的模式，走出一條中國特色解決“大城市病”的路子，形成新增長極。這一重大國家戰(zhàn)略經(jīng)歷了長時間的醞釀與快速發(fā)展。本文以2019年1月習(xí)近平總書記考察京津冀地區(qū)并主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會為界，將其大致劃分為兩個階段。

（一）“謀思路、打基礎(chǔ)、尋突破”的謀篇布局階段

習(xí)近平總書記指出，“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，對這個問題的認(rèn)識要上升到國家戰(zhàn)略層面?！保?］這一要求增強(qiáng)了推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的自覺性、主動性、創(chuàng)造性。一是建立協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計。2014年6月，中央批準(zhǔn)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了京津冀區(qū)域的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、空間布局及需要率先取得突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，三地協(xié)同發(fā)展自此有了綱領(lǐng)性文件，相關(guān)政策舉措陸續(xù)出臺（見表1）。二是制定發(fā)布專項規(guī)劃。2015年末，《京津冀交通一體化發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)落實方案》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》正式發(fā)布，圍繞各自領(lǐng)域提出了具體目標(biāo)要求。2016年2月，全國第一個跨省市規(guī)劃——《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實施，明確了京津冀地區(qū)未來五年的發(fā)展目標(biāo)，為縱深推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提供了科學(xué)指引。三是科學(xué)構(gòu)建京津冀城市群空間布局。在“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”布局的基礎(chǔ)上，2016年5月，中共中央政治局會議審議《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和研究設(shè)立河北雄安新區(qū)的有關(guān)情況的匯報》，促成北京新“兩翼”棋子落定。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，2018年4月批復(fù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》；2018年11月，北京市直機(jī)關(guān)工委等部門遷入城市副中心行政辦公區(qū)辦公，標(biāo)志著城市副中心行政辦公區(qū)啟用，京津冀區(qū)域空間布局日趨完善。此外，推動三地做行政壁壘的“除法”。在創(chuàng)新方面，2016年6月，國務(wù)院批復(fù)《京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗方案》，促進(jìn)創(chuàng)新資源合理配置，推動三地打造協(xié)同創(chuàng)新共同體；在產(chǎn)業(yè)布局方面，工業(yè)和信息化部會同京津冀三地制定了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》，提出構(gòu)建“一個中心、五區(qū)五帶五鏈、若干特色基地”（簡稱“1555N”）產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，初步建立了較為完整的產(chǎn)業(yè)疏解政策體系和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制。

（二）“滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難”的高質(zhì)量發(fā)展階段

2019年1月18日，習(xí)近平總書記主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，指出“當(dāng)前和今后一個時期進(jìn)入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關(guān)鍵階段，需要下更大氣力推進(jìn)工作”［2］。這是在新的歷史條件下習(xí)近平總書記深刻把握世界百年未有之大變局的歷史趨勢、立足我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略全局、著眼于京津冀協(xié)同發(fā)展的階段性特征所作出的重大判斷，為這一重大國家戰(zhàn)略的實施明確了新的歷史坐標(biāo)。這一階段的著力點(diǎn)是，推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，保持協(xié)同發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，努力創(chuàng)造新時代高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)桿。

當(dāng)前，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了有利的現(xiàn)實條件。第一，疏解北京非首都功能成為京津冀協(xié)同發(fā)展的“綱”。2019年1月，習(xí)近平總書記在主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會時指出，“緊緊抓住‘牛鼻子不放松，積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能”；2021年7月《河北雄安新區(qū)條例》頒布，2023年1月出臺了《河北雄安新區(qū)支持北京非首都功能疏解總部企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展六條措施》。第二，交通一體化成為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口。中央相繼批復(fù)《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《京津冀交通一體化暨雄安新區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)三年行動計劃（2018—2020年）》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃（2019—2035年）》；2021年2月印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出要加快推進(jìn)京津冀地區(qū)交通一體化，建設(shè)世界一流交通體系，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系；2022年發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出到2025年，包括“軌道上的京津冀”在內(nèi)的主要任務(wù)基本完成。同時，中央和地方有關(guān)單位發(fā)布《支撐雄安新區(qū)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系》，簽署《世界一流津冀港口全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，加快建設(shè)交通強(qiáng)國先行區(qū)；《北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃（2019—2035年）》獲得批復(fù)，提出到2025年初步形成京冀共建共管、經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)高端、交通便捷、生態(tài)優(yōu)美的現(xiàn)代化綠色臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，推動京冀空港共建進(jìn)入實質(zhì)性建設(shè)階段。第三，京津冀世界級城市群布局和空間結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得到優(yōu)化。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)、高質(zhì)量建設(shè)北京城市副中心和推動天津濱海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，黨的二十大報告再次強(qiáng)調(diào)要“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)”。當(dāng)前，隨著《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》等規(guī)劃文件的落實，北京城市副中心建設(shè)全面拉開，雄安新區(qū)轉(zhuǎn)入大規(guī)模發(fā)展建設(shè)新階段。2020年3月，國務(wù)院發(fā)布《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，制約“北三縣”融入通州區(qū)的障礙正在得到破解；2021年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的意見》，將“北三縣”納入與通州區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)中，為京津冀世界級城市群建設(shè)提供有力支撐。2022年9月，京津冀三地簽署了《京津冀營商環(huán)境一體化發(fā)展合作框架協(xié)議》，在完善市場準(zhǔn)入與監(jiān)管機(jī)制、助企紓困發(fā)展等方面開展一系列深層次改革，大大地激發(fā)了市場主體活力，有助于打造國際一流的營商環(huán)境高地。

二、以新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展的成效

經(jīng)過九年多的建設(shè)，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五個方面成效顯著，北京“大城市病”等突出問題得到緩解，初步形成了協(xié)同發(fā)展、互利共贏的新局面。

（一）深化科技資源整合，“協(xié)同創(chuàng)新共同體”建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

推動協(xié)同發(fā)展，根本在于創(chuàng)新。京津冀向改革創(chuàng)新要動力，初步形成了定位清晰、分工明確、開放共享、協(xié)同一體的協(xié)同創(chuàng)新格局。一是協(xié)同創(chuàng)新載體平臺不斷完善。三地共建科技園區(qū)，為科技協(xié)同創(chuàng)新提供有力支撐。以北京中關(guān)村為抓手，先后成立天津濱海中關(guān)村科技園、保定中關(guān)村創(chuàng)新中心和雄安新區(qū)中關(guān)村科技園等科技合作園區(qū)。截至目前，中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分支機(jī)構(gòu)累計9 500余家。高校院所與地方政府共建科技園區(qū)（創(chuàng)新基地）成為開展共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化的重要途徑。由北京高校院所牽頭，相繼與津冀共建新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院、中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略天津研究院和清華廊坊科技園等。以科技金融合作為突破口，科學(xué)技術(shù)部與京津冀共同設(shè)立“京津冀協(xié)同創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)業(yè)投資基金”，支持三省市科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。數(shù)據(jù)顯示，北京面向津冀的技術(shù)合同成交額已由2014年的83.2億元大幅躍升至2022年的356.9億元，年均增長率達(dá)19.96%。二是創(chuàng)新要素共享日益緊密。三地依托科技創(chuàng)新券互認(rèn)、建設(shè)科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺等舉措，推動科研基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)儀器設(shè)備和科學(xué)數(shù)據(jù)平臺等資源共享；以京津冀協(xié)同創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)同創(chuàng)新等聯(lián)盟為紐帶促進(jìn)高校、研究院所等科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同協(xié)作，凝聚京津冀三地創(chuàng)新要素資源，促進(jìn)人才、知識、技術(shù)、資本、服務(wù)等創(chuàng)新要素實現(xiàn)跨區(qū)域流動與無縫對接，有效助推開放式創(chuàng)新體系構(gòu)建。三是科技合作邁上新臺階。三地聯(lián)合設(shè)立京津冀科技創(chuàng)新協(xié)同專項、京津冀基礎(chǔ)研究合作專項等課題，共同組織“京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用”等國家級項目，共建京津冀軍民融合半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、京津冀數(shù)字農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟等，為三地聯(lián)合攻克“卡脖子”技術(shù)提供強(qiáng)效支撐。

（二）推動跨域互利協(xié)作，區(qū)域發(fā)展鴻溝有效彌合

三地發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰，解決了諸多長期以來想解決但沒有解決的問題，區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分問題得到有效遏制。一是北京非首都功能得到有效疏解。北京深入實施“疏解整治促提升”專項行動，一般制造業(yè)企業(yè)、四環(huán)內(nèi)區(qū)域性專業(yè)市場集中疏解任務(wù)基本完成，一批醫(yī)療、教育單位向津冀轉(zhuǎn)移布局。第一批市級機(jī)關(guān)已正式遷入城市副中心，一批重點(diǎn)疏解轉(zhuǎn)移項目已在雄安新區(qū)有序落地。同時，北京人口調(diào)控機(jī)制也得到有效發(fā)揮，2021年北京常住人口2 188.6萬人，完成控制在2 300萬人以內(nèi)的目標(biāo)。二是高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)加快推進(jìn)。雄安新區(qū)自設(shè)立以來，有力有序有效承接北京非首都功能疏解，取得階段性成果?，F(xiàn)在已由頂層設(shè)計轉(zhuǎn)入實質(zhì)性建設(shè)階段。起步區(qū)、啟動區(qū)扎實推進(jìn)，容東片區(qū)基本建成，容西、雄東、昝崗等片區(qū)已進(jìn)入穩(wěn)定開發(fā)期。截至2022年底，240個重點(diǎn)項目已累計完成投資5 100多億元；初步形成信息技術(shù)與智慧科技、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色生態(tài)、電力與新能源、現(xiàn)代金融服務(wù)五大產(chǎn)業(yè)。同時，北京非首都功能疏解進(jìn)入中央單位和相關(guān)地區(qū)協(xié)同發(fā)力的關(guān)鍵時期，逐步推進(jìn)“1+N+X”政策體系，進(jìn)一步形成了北京非首都功能疏解的關(guān)鍵方案。雄安新區(qū)在發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)和承接北京非首都功能疏解兩方面都取得了長足的進(jìn)步。三是三地間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作進(jìn)一步深化。京津合力發(fā)展人工智能與智能制造、新能源、新材料、生物醫(yī)藥與醫(yī)療器械、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)北京龍頭企業(yè)在津布局；持續(xù)加強(qiáng)濱?！嘘P(guān)村科技園、寶坻京津中關(guān)村科技城等重點(diǎn)平臺建設(shè)，推動京津合作示范區(qū)東西區(qū)聯(lián)動發(fā)展。京冀圍繞“1+5+4+33”重點(diǎn)承接平臺體系，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈對接，共同發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新能源、生物醫(yī)藥和高端裝備制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，推動京張共建冰雪旅游經(jīng)濟(jì)，加快節(jié)能環(huán)保、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是區(qū)域空間布局逐步優(yōu)化。三地落實“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”布局要求，其中，北京作為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，首都核心功能愈發(fā)清晰；京津作為“雙城”的聯(lián)動引擎作用持續(xù)顯現(xiàn)；京津、京保石、京唐秦發(fā)展軸的要素集聚作用顯著；“四區(qū)”差異化發(fā)展格局初具雛形［3］。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)作為京津冀協(xié)同發(fā)展中的“兩翼”，已由頂層設(shè)計階段轉(zhuǎn)向落地建設(shè)階段；張北地區(qū)借勢冬奧，打造冀北新高地。五是三地交通一體化持續(xù)深入。三地累計打通、拓寬對接路和“瓶頸路”2 000多公里，基本形成“四橫、四縱、一環(huán)”的京津冀網(wǎng)絡(luò)化綜合運(yùn)輸通道格局。在公路交通網(wǎng)方面，基本完成國家高速公路網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，“單中心、放射狀”路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到有效改善。在軌道交通方面，京張高鐵、京哈高鐵、張?zhí)畦F路、石濟(jì)客專、京雄城際等建成通車，鄰近城市間鐵路基本滿足1.5小時通達(dá)，京雄津?！?小時交通圈”已經(jīng)形成；在普速鐵路方面，三地鐵路部門打通河北省邯鄲、邢臺等8個地市級城市與北京、天津、石家莊之間的地理阻隔。在港口群建設(shè)方面，津冀港口明確定位、統(tǒng)籌規(guī)劃、通力合作、錯位發(fā)展，聯(lián)手打造世界一流港口群。在機(jī)場群建設(shè)方面，京津冀世界級機(jī)場群已初步形成“雙核心”（首都機(jī)場+大興機(jī)場）+“雙輔助”（天津濱海機(jī)場+石家莊機(jī)場）+“多節(jié)點(diǎn)”（支線機(jī)場+通航機(jī)場）的三級機(jī)場梯隊。

（三）堅持“同呼吸、共命運(yùn)”，“碧水藍(lán)天凈土”保衛(wèi)戰(zhàn)成效顯著

京津冀打破地域限制，攜手發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染減排，走出了一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保雙贏之路。一是著力打好“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”。三地協(xié)同發(fā)力，集中開展對“六河五湖”的綜合治理，建立水污染協(xié)同治理機(jī)制，實施京津冀及周邊地區(qū)跨區(qū)域集疏港聯(lián)動機(jī)制，提高跨界污染應(yīng)對能力?！暗叵滤?地表水”綜合治理成績斐然，白洋淀淀區(qū)水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)（良好），入海河流基本消除劣V類水體，永定河、潮白河等五大主干河流全部重現(xiàn)“流動的河”［4］；三地分別清除密云水庫上游、引灤用水主要污染源，有效保障密云、潘家口兩大重要水源地安全。二是堅決打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。三地建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制和重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，合力施行清潔空氣行動計劃和打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”行動，通過淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制機(jī)動車、燃煤和揚(yáng)塵污染，推行清潔取暖等措施，有效改善了京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量。2022年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度均邁入“30+”階段，大氣污染治理成效顯著。三是扎實推進(jìn)“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”。三省市進(jìn)一步摸清土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，科學(xué)實施耕地分類管理，嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理；健全建設(shè)用地風(fēng)險管控機(jī)制，著力加強(qiáng)污染地塊環(huán)境監(jiān)管，強(qiáng)化土壤污染源頭管控，降低重點(diǎn)行業(yè)污染排放。“十三五”期間，北京受污染耕地全部采取了安全利用措施，435萬平方米污染地塊達(dá)到安全利用目標(biāo)；天津土壤環(huán)境質(zhì)量始終保持良好，受污染耕地安全利用率達(dá)到91%，污染地塊安全利用率達(dá)到100%；河北受污染耕地全部實行分類管理，污染地塊環(huán)境風(fēng)險得到有效管控。

（四）對標(biāo)國際一流規(guī)則，雙向聯(lián)動開放格局初步形成

協(xié)同是手段，發(fā)展是目的。京津冀緊緊抓住我國新一輪全方位開放格局建設(shè)機(jī)遇，促進(jìn)京津冀深度融入全球價值鏈，進(jìn)一步增強(qiáng)了國際競爭力。一是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。企業(yè)信息互通互認(rèn)范圍持續(xù)擴(kuò)大，由三地構(gòu)建商標(biāo)管理資源共享平臺和區(qū)域商標(biāo)品牌展示平臺，建立著名商標(biāo)異地保護(hù)機(jī)制和馳名商標(biāo)異地申報制度，實行“一地認(rèn)定、區(qū)域共認(rèn)、異地聯(lián)保”，互認(rèn)聯(lián)保商標(biāo)品牌戰(zhàn)略示范企業(yè)?？萍紕?chuàng)新券實現(xiàn)互認(rèn)互通，為三地科技型中小企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊跨區(qū)域共享科技資源提供便利。電子認(rèn)證一體化進(jìn)展明顯，以國家電子認(rèn)證技術(shù)規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，在屬地化管理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各地電子認(rèn)證平臺技術(shù)互聯(lián)，逐步實現(xiàn)CA證書、認(rèn)證結(jié)果三地互認(rèn)。政務(wù)服務(wù)效能有效提升，京津冀三地及雄安新區(qū)互設(shè)“跨省通辦”窗口并上線自助辦服務(wù)，推動線上線下政務(wù)服務(wù)能力雙提升。三地稅務(wù)部門共同提出19項跨區(qū)域協(xié)同便利化措施，聯(lián)合發(fā)布京津冀辦稅事項“最多跑一次”清單。市場監(jiān)管執(zhí)法力量持續(xù)加強(qiáng)，由三地市場監(jiān)管部門搭建“1+N”執(zhí)法協(xié)作體系，以反壟斷、知識產(chǎn)權(quán)、食品安全和價格監(jiān)督為著力點(diǎn)展開深入?yún)f(xié)作，共同維護(hù)公平競爭市場秩序。二是對外開放成果豐碩。以三地自貿(mào)試驗區(qū)為區(qū)域開放“先手棋”，建立京津冀自貿(mào)試驗區(qū)政務(wù)服務(wù)通辦聯(lián)動機(jī)制，已推出4批179項“同事同標(biāo)”事項。推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新，率先落地企業(yè)經(jīng)營許可“一址多證”、融資租賃特殊目的公司外債便利化等創(chuàng)新政策，形成了一批可復(fù)制可推廣的新經(jīng)驗。深度參與國際產(chǎn)能合作，與共建“一帶一路”國家和地區(qū)的貿(mào)易額占比達(dá)到45%，成為“一帶一路”的黃金支點(diǎn)。提升國際交往合作水平，2022年冬奧會、國際服務(wù)貿(mào)易交易會、世界智能大會、中國國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)博覽會和“5·18”經(jīng)洽會等重大活動成功舉辦，提高了京津冀國際知名度和影響力，使其成為北方地區(qū)乃至全國吸引海外投資與深化國家合作的重要平臺。九年多來，京津冀地區(qū)進(jìn)出口總額從2014年的3.74萬億元增至2022年的5.05萬億元，增長35.03%。

（五）推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，民生福祉得到切實提高

高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展。三地以滿足人民美好生活需要為目標(biāo)，在教育、醫(yī)療、社保和養(yǎng)老等領(lǐng)域?qū)嵤┮幌盗袆?wù)實舉措，讓廣大群眾真切感受到了京津冀協(xié)同發(fā)展帶來的獲得感和幸福感。一是教育資源協(xié)同共享步伐加快。三地教育部門已建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制和對接溝通機(jī)制。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，中關(guān)村三小等四校掛牌成立雄安校區(qū)，石家莊二中落戶雄安，中央民族大學(xué)附屬中學(xué)、中國人民大學(xué)附屬小學(xué)與雄安新區(qū)展開援助辦學(xué)；“北三縣”與通州區(qū)共同組建基礎(chǔ)教育協(xié)同發(fā)展共同體，“通武廊”區(qū)域推行基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化先行先試，加快實現(xiàn)教育一體化發(fā)展。在高等教育領(lǐng)域，三地組建京津冀協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟、京津冀經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟、京津冀建筑類高校本科人才培養(yǎng)聯(lián)盟等16個高等教育發(fā)展聯(lián)盟，完善學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、成果轉(zhuǎn)化等方面合作機(jī)制。在職業(yè)教育領(lǐng)域，北京、天津分別與唐山、承德圍繞職業(yè)教育開展實質(zhì)性合作，京津冀衛(wèi)生職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟、京津冀藝術(shù)職業(yè)教育聯(lián)盟、北京城市建設(shè)與管理職業(yè)教育集團(tuán)等相繼成立。此外，三地穩(wěn)步開展京津冀高職院?？缡∈袉为?dú)考試招生試點(diǎn)，吸引京津優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校與河北省職業(yè)院校開展合作。二是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)共享更加便捷。三地著力深化醫(yī)療保障基本公共服務(wù)共建共享，不斷完善跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算的覆蓋面，持續(xù)推進(jìn)京津冀檢驗結(jié)果互認(rèn)和醫(yī)學(xué)影像檢查資料結(jié)果共享。在異地結(jié)算方面，三地已于2016年底實現(xiàn)異地住院直接報銷，于2019年底實現(xiàn)門診費(fèi)用異地報銷；九年間，京津冀地區(qū)住院費(fèi)用跨省直接結(jié)算已聯(lián)網(wǎng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)4 800余家，門診費(fèi)用跨省直接結(jié)算已聯(lián)網(wǎng)定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)5 500余家。在醫(yī)學(xué)檢驗結(jié)果互認(rèn)共享方面，京津冀地區(qū)臨床檢驗結(jié)果互認(rèn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到685家，臨床檢驗結(jié)果互認(rèn)項目50項，覆蓋了符合要求的二三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)、獨(dú)立醫(yī)學(xué)檢驗實驗室及民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)；醫(yī)學(xué)影像檢查資料共享的醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)到313家，共享醫(yī)學(xué)影像檢查資料20項，有力提升了三地醫(yī)療服務(wù)同質(zhì)化水平。三是社會服務(wù)保障成果惠及更多群眾。在養(yǎng)老服務(wù)方面，2015年以來，設(shè)立京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌建設(shè)特色養(yǎng)老服務(wù)片區(qū)，重點(diǎn)加強(qiáng)由基本養(yǎng)老功能衍生出的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同和相互輸出，截至2022年8月，河北省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)累計收住京津老年人近7 000名。在對口幫扶方面，北京市14個區(qū)與河北省張家口、承德、保定等地23個縣（區(qū)），天津市5個區(qū)與河北省承德市5個縣對口幫扶工作深入推進(jìn)，由京津兩市投入財政援助資金，實施幫扶項目，助力受援縣（區(qū)）如期完成脫貧任務(wù)。在文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，三地共同成立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，舉辦了六屆京津冀非遺聯(lián)展等活動；在京津冀交界地區(qū)，京東休閑旅游示范區(qū)、京北生態(tài)（冰雪）旅游圈、京西南生態(tài)旅游帶、京南休閑購物旅游區(qū)、濱海休閑旅游帶、大運(yùn)河文化帶等建設(shè)扎實推進(jìn)；崇禮等地大力發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè)，協(xié)同建設(shè)京張體育文化旅游帶，放大冬奧牽引帶動效應(yīng)。

三、當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，各項重點(diǎn)領(lǐng)域工作取得了顯著成效，但與長三角、粵港澳等地相比仍存在差距，協(xié)同發(fā)展水平有待進(jìn)一步提升。

（一）亟待構(gòu)建完備的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，理順利益分配與補(bǔ)償問題，破解區(qū)域合作中的“集體行動”困境

我國區(qū)域“各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化，有的省份內(nèi)部也有分化現(xiàn)象”［5］。在京津冀一體化初期，行政的直接干預(yù)不但不足以改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，反而會強(qiáng)化這種非均衡。目前，京津冀也出現(xiàn)了北京—津冀的“中心—外圍”二元經(jīng)濟(jì)格局：2014年，河北省人均GDP為4.0萬元，與京津的差距分別為6.0萬元和6.5萬元；到了2022年，河北省人均GDP為5.7萬元，與北京、天津的差距卻分別擴(kuò)大到13.3萬元和6.2萬元，且天津與北京的人均GDP差距也拉大到7.1萬元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距懸殊，意味著經(jīng)濟(jì)主體利益訴求差異較大，合作利益分配和成本分?jǐn)偟姆蔷鈨A向更為明顯［6］。這會對區(qū)域合作構(gòu)成較大威脅，導(dǎo)致一部分合作者失去合作的興趣和動力［7-8］。造成這種現(xiàn)象的深層原因是“分灶吃飯”的財稅體制、官員晉升激勵機(jī)制等存在的局限性。盡管京津冀曾于2015年出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享的“五五分成”辦法，但對稅收分成范圍及比例的劃分較為單一，各方風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不對稱，在實際操作中難以落地。

同樣，“集體行動”困境還發(fā)生在利益補(bǔ)償方面。從補(bǔ)償主體來看，政府是生態(tài)補(bǔ)償中最常見的一類主體，由企業(yè)、各類組織以及第三方各類機(jī)構(gòu)等構(gòu)成的多樣化補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)尚未成型。鑒于生態(tài)服務(wù)是具有非排他性和非競爭性的公共物品，極易導(dǎo)致生態(tài)資源受益方采取“搭便車”的方式無償使用生態(tài)服務(wù)，致使主體間頻繁推諉責(zé)任，缺乏對生態(tài)受益方責(zé)任的清晰界定。從補(bǔ)償對象來看，京津冀生態(tài)補(bǔ)償對象目前主要集中在河北全域，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中作出突出貢獻(xiàn)的其他利益相關(guān)主體尚未獲取到公平合理的補(bǔ)償措施，區(qū)域生態(tài)利益和負(fù)擔(dān)分配仍存在不公平的現(xiàn)象。從補(bǔ)償形式來看，當(dāng)前京津冀的生態(tài)補(bǔ)償主要以上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，較難直觀體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的收益補(bǔ)償關(guān)系，三省市區(qū)際橫向生態(tài)補(bǔ)償方式亟待強(qiáng)化，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的外部效應(yīng)未能實現(xiàn)內(nèi)部化。為此，應(yīng)將體制機(jī)制創(chuàng)新作為突破口，著眼國家發(fā)展戰(zhàn)略全局，建立與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的利益分配機(jī)制。

（二）亟待形成多層治理的跨域協(xié)作機(jī)制，扭轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)動能不足態(tài)勢，打破區(qū)域發(fā)展中的“囚徒博弈”困境

習(xí)近平總書記明確指出，“我國發(fā)展不協(xié)調(diào)是一個長期存在的問題，突出表現(xiàn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)和社會、物質(zhì)文明和精神文明、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)等關(guān)系上”［9］。從京津冀協(xié)同發(fā)展實踐來看，三地仍存在產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移錯位、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)洹⒊鞘幸?guī)模等級差異大等突出問題。

一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建和供應(yīng)鏈保障較難。當(dāng)前，京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移仍存在著結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，北京非首都功能疏解的部分產(chǎn)業(yè)類別與津冀兩地的功能定位不匹配，三地間尚未形成產(chǎn)業(yè)有序分工協(xié)作的局面；津冀兩地存在內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)兩種相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)配套體系，且以往“重引進(jìn)、輕配套”的做法導(dǎo)致疏解難度較大，阻礙了三地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實現(xiàn)協(xié)作共贏［10］。另一方面，津冀部分產(chǎn)業(yè)承接平臺存在規(guī)劃不科學(xué)、基礎(chǔ)配套條件不健全、營商環(huán)境存在短板、周邊地區(qū)市場容量有限等問題，限制了承接能力的提升。此外，三地尚未完全確立產(chǎn)業(yè)協(xié)作治理模式，在協(xié)商討論產(chǎn)業(yè)鏈布局及跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)活動時溝通效率不高，制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

二是城市規(guī)模等級與城鄉(xiāng)體系結(jié)構(gòu)失衡。京津冀協(xié)同發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是要解決北京“大城市病”問題，為全國乃至世界治理“大城市病”提供“中國方案”。但是，京津冀區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)仍存在失衡現(xiàn)象。根據(jù)《2020中國人口普查分縣資料》，京津冀城市群中，北京和天津是超大城市，特大城市出現(xiàn)斷檔，石家莊是城市群內(nèi)唯一的I型大城市。北京和天津周邊缺乏能夠抗衡京津虹吸效應(yīng)的中心城市［11］，弱化了城市群內(nèi)中心城市與各節(jié)點(diǎn)城市間的良性互動；河北省整體城市規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)化潛力有待進(jìn)一步提升。

三是市場活力尚未得到充分激活。一方面，三地合作過于依賴政府行政力量的推動，市場和社會的積極性尚未被充分調(diào)動。目前三地協(xié)同發(fā)展政策普遍采取跨區(qū)域、跨組織聯(lián)合出臺的形式，針對企業(yè)、社會組織、公眾等主體的政策工具偏少，稅收、補(bǔ)貼、保險、利益補(bǔ)償?shù)却碳な袌龌盍Φ闹贫刃栽O(shè)計相對不足。另一方面，京津冀地區(qū)央企、國企數(shù)量較多，區(qū)域資源配置行政色彩相對濃厚，企業(yè)的市場意識、競爭意識、服務(wù)意識較弱，市場機(jī)制作用發(fā)揮尚不充分，致使民營企業(yè)較難與國企形成耦合關(guān)系，難以推動市場產(chǎn)生外溢效應(yīng)［12］。

綜上，單純依靠行政力量推動區(qū)域合作的做法，容易導(dǎo)致合作主體為維護(hù)本地區(qū)、本部門利益而陷入“囚徒困境”。為此，必須建立多層治理的跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)作共贏。

（三）亟待完善激勵相容的創(chuàng)新促進(jìn)機(jī)制，推動開放創(chuàng)新生態(tài)的形成，化解區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中的“阿喀琉斯之踵”效應(yīng)

當(dāng)前，區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新能力不強(qiáng)是三地協(xié)同發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”，突出表現(xiàn)為三地科技資源和創(chuàng)新要素分布的不均：北京科技創(chuàng)新能力“一枝獨(dú)秀”，2022年北京市獨(dú)角獸企業(yè)達(dá)102家，數(shù)量穩(wěn)居全國之首；天津在信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域創(chuàng)新要素密集，技術(shù)驅(qū)動能力持續(xù)提升；河北仍處于資本驅(qū)動的重化工業(yè)階段，在創(chuàng)新能力方面與京津存在較大差距。造成當(dāng)前京津冀創(chuàng)新資源條塊分割、相對“碎片化”的原因主要集中在四個方面。

一是現(xiàn)行體制的制約。當(dāng)前，京津冀區(qū)域治理機(jī)構(gòu)設(shè)置及分工尚未完全理順，存在管理機(jī)構(gòu)“碎片化”、部門間協(xié)調(diào)成本高等問題，導(dǎo)致京津冀區(qū)域創(chuàng)新政策的制定、實施、監(jiān)督和評估尚未形成系統(tǒng)性、制度化、規(guī)范化的操作和管理程序。同時，分享權(quán)力和資源的做法難以突破地方政府的“本位”立場，以致影響了創(chuàng)新資源的合理流動和高效配置。

二是市場化力量不足。在京津冀一體化過程中，如何實現(xiàn)“讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發(fā)揮政府作用”［13］仍然是亟待破解的難題。當(dāng)前，三地“強(qiáng)政府、弱市場”的格局盡管有所改善，但在激發(fā)市場主體活力、促進(jìn)市場標(biāo)準(zhǔn)對接等方面仍存在短板，難以形成區(qū)域大流通市場新優(yōu)勢，不利于資金、技術(shù)、人才、知識產(chǎn)權(quán)的區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)。

三是社會組織機(jī)構(gòu)缺位。京津冀協(xié)同創(chuàng)新離不開多元化、多層次創(chuàng)新主體的廣泛參與，而目前京津冀社會組織數(shù)量較少、參與能力較弱，難以承擔(dān)推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新的任務(wù)。黨的十八屆二中全會突出強(qiáng)調(diào)“社會”的地位，要求“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”［14］。這就要求三地政府、市場和社會組織相互協(xié)作，對共同關(guān)注的事務(wù)進(jìn)行綜合治理。

四是分工協(xié)作體系不健全。京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚的空間分異現(xiàn)象突出，經(jīng)濟(jì)與人口相協(xié)調(diào)的空間格局優(yōu)化進(jìn)程緩慢，創(chuàng)新相對無效率［15］，阻礙了創(chuàng)新分工的細(xì)化以及統(tǒng)一大市場的高質(zhì)量建設(shè)。這導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新關(guān)聯(lián)強(qiáng)度偏弱且結(jié)構(gòu)松散，創(chuàng)新聯(lián)系的距離成本較高，域內(nèi)知識溢出水平相對較低，以致出現(xiàn)北京優(yōu)質(zhì)科技資源的“孔雀東南飛”、科技成果向南方“蛙跳式”轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象。

（四）亟待破除利益主體多元與經(jīng)濟(jì)一體化的悖論，探索全域協(xié)同治理路徑，解決多重異質(zhì)需求的“公地悲劇”困境

京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)由單一的經(jīng)濟(jì)一體化階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)共生共享階段，多元主體參與和多重利益共贏成為這一階段的顯著特征，也對三地協(xié)同發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。

一是區(qū)域公共產(chǎn)品供給與福利改進(jìn)有待提升。城市品質(zhì)的提升離不開高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，其中以智能化、便利化、適老化、綠色化為導(dǎo)向的城市更新既是京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求，又是區(qū)域福利改進(jìn)面臨的重點(diǎn)任務(wù)。同時，三地仍需探索將市場、社會納入公共產(chǎn)品供給體系，以提升公共產(chǎn)品供給保障水平。

二是區(qū)域價值觀認(rèn)同與社會力量參與尚需強(qiáng)化。“要發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，因為有些事情是政府管不了也管不好的，可以讓群眾依法實行自我管理、自我服務(wù)?！保?6］111當(dāng)前，京津冀地區(qū)人口的頻繁流動加速了社會構(gòu)成的解構(gòu)、重組，可能降低區(qū)域價值觀認(rèn)同，對推進(jìn)社會治理精細(xì)化、構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局提出了更大挑戰(zhàn)，需要及時消弭因價值觀差異而出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，推動協(xié)同發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

三是區(qū)域社會治理和公共治理“缺位”問題仍需破解。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展的民眾參與度相對不高，存在著組織跨地域融合不夠、運(yùn)行機(jī)制自主性不足、公共治理功能欠缺、協(xié)同治理渠道單一、社會力量意識較弱等問題，區(qū)域凝聚力與文化自覺亟須提升。同時，京津冀區(qū)域正面臨人口管理與服務(wù)、社會矛盾化解、風(fēng)險治理與公共安全維護(hù)等領(lǐng)域的新問題，特別是生態(tài)環(huán)境、公共交通和公共危機(jī)等“行政邊界內(nèi)部”的社會公共問題表現(xiàn)出“外溢化”和“無界化”特征，三地間區(qū)域公共治理的“高度滲透性”和“不可分割性”日益明顯。在此背景下，重構(gòu)社會治理體系的價值、機(jī)制和知識基礎(chǔ)成為區(qū)域社會治理變革的主題。

四、京津冀協(xié)同發(fā)展的縱深推進(jìn)策略

當(dāng)前，世界正處于大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時期。站在新的歷史起點(diǎn)上，縱深推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)堅持以新發(fā)展理念引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，通過構(gòu)建“新機(jī)制”、布局“新空間”、集聚“新要素”、打造“新引擎”、提升“高品質(zhì)”、探索“新治理”的路徑，著力構(gòu)建由京津冀三地政府間的利益共同體、市場主體間的經(jīng)濟(jì)共同體以及社會民眾的命運(yùn)共同體組成的“區(qū)域共同體”。

（一）以“新機(jī)制”推進(jìn)區(qū)域治理現(xiàn)代化，探索構(gòu)建京津冀利益共同體

體制機(jī)制創(chuàng)新是京津冀協(xié)同發(fā)展的“根本”，核心在于轉(zhuǎn)變政府職能。目前體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)在于“擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)容”。前者是指把制定和執(zhí)行公共政策的權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府，后者則是指地方政府在區(qū)域治理過程中“要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)”［16］109。通過體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)三地政府、市場和社會的全方位、多層次、跨邊界合作，是京津冀區(qū)域未來需要解決的首要問題。一是建立有效管用的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作機(jī)制。聚焦規(guī)劃管理、項目管理、財稅分享、公共服務(wù)等方面，打通政令“斷頭路”、暢通政策“大動脈”、完善社會“微循環(huán)”，消除地方之間的行政限制和壁壘，打破要素流動障礙，加快建設(shè)統(tǒng)一大市場，極大激活區(qū)域內(nèi)需，持續(xù)擴(kuò)大有效供給，形成需求引導(dǎo)供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。二是探索建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理體制?；诘乩硇畔⑾到y(tǒng)（GIS）數(shù)據(jù)庫，健全規(guī)劃管理信息平臺，逐步建成統(tǒng)一的“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”三級國土空間規(guī)劃體系，實行統(tǒng)一的基礎(chǔ)底板和用地分類、規(guī)劃基期和規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)和核心指標(biāo)，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展各項規(guī)劃成果統(tǒng)籌銜接、實現(xiàn)管理信息互通共享。三是探究項目跨區(qū)域協(xié)同管理服務(wù)機(jī)制。構(gòu)建跨區(qū)域統(tǒng)一項目管理平臺，賦予天津鐵廠、蘆臺經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、雙河農(nóng)場等“飛地”以及通武廊、靜滄廊、“通州+北三縣”等“合作區(qū)”的開發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)更多項目管理權(quán)限，針對部分領(lǐng)域制定統(tǒng)一的項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)招商引資政策的統(tǒng)籌管理。四是建立跨區(qū)域投入共擔(dān)、利益共享的財稅分享管理制度。建立三地財政共同投入和分享機(jī)制，以電子稅務(wù)局一體化建設(shè)推動稅收征管一體化，實現(xiàn)平臺數(shù)據(jù)交互、異地辦稅、區(qū)域通辦，共同探索對新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量跨地區(qū)分享的新辦法。明確合作共建和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的GDP、稅收分解核算比例，對三地在創(chuàng)新項目合作中投入的人才、技術(shù)、土地、資本等要素進(jìn)行價值評估，根據(jù)要素貢獻(xiàn)大小確定項目收益分配方案，并通過稅收分成等形式實現(xiàn)發(fā)展成果共享；對于區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共建項目和科研成果的異地轉(zhuǎn)化項目，從其稅收收入中提取一定比例作為區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新基金，為三地創(chuàng)新資源開發(fā)、創(chuàng)新成果應(yīng)用及轉(zhuǎn)化提供金融支撐。五是建立健全市場準(zhǔn)入、運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制。學(xué)習(xí)借鑒長三角地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗，統(tǒng)一京津冀地區(qū)市場監(jiān)管部門的登記注冊服務(wù)事項清單，探索建立三地電子營業(yè)執(zhí)照共享共用機(jī)制、推進(jìn)外商投資企業(yè)登記信息共享機(jī)制；持續(xù)完善“一網(wǎng)通辦”平臺，推進(jìn)線上線下政務(wù)服務(wù)能力提升，鼓勵三地自貿(mào)試驗區(qū)開展市場主體登記確認(rèn)制改革、代位注銷、強(qiáng)制除名、強(qiáng)制注銷等改革試點(diǎn)，建立與普通注銷和簡易注銷登記制度相配套的市場主體退出機(jī)制。

（二）以“新空間”提升城市體系承載力，加快建設(shè)京津冀世界級城市群

“我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。”［17］京津冀應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，探索構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系，提高核心城市的輻射力和綜合承載力，加快形成組團(tuán)式、都市圈、城市群等京津冀區(qū)域空間“骨架”，激發(fā)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。一是補(bǔ)齊都市圈“短板”?；凇爸行某鞘?都市圈+城市群”理念，圍繞北京和天津兩大中心城市，加緊建設(shè)京雄保廊、津滄唐、石邢邯等都市圈，構(gòu)建疏密有秩、功能互補(bǔ)、層級合理的“多中心+網(wǎng)絡(luò)化”城市體系，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)等各類資源要素在城市群范圍內(nèi)合理布局。二是完善都市圈的組團(tuán)結(jié)構(gòu)。借鑒“緊湊城市”“新城市主義”“精明增長”等城市發(fā)展理念，緊緊扭住空間布局、交通結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文脈五大關(guān)鍵要素，持續(xù)破解“大城市病”。北京在形成“生活圈”“功能圈”“產(chǎn)業(yè)圈”三個圈層布局的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)筑“中心主城區(qū)—周邊新城—臨縣中心”的新型組團(tuán)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)與輻射帶動作用。天津在構(gòu)建“1+N”天津都市圈的同時，應(yīng)著力夯實區(qū)域發(fā)展的引擎地位，聯(lián)動唐山、廊坊、滄州等城市，優(yōu)化環(huán)渤海開發(fā)建設(shè)格局。三是處理好雄安新區(qū)的“四對關(guān)系”。處理好雄安新區(qū)與北京主城區(qū)、城市副中心的關(guān)系，核心是北京非首都功能集中疏解與集中承載；處理好雄安新區(qū)與周邊多地的關(guān)系，核心是打造新增長極和發(fā)揮溢出效應(yīng)；處理好雄安新區(qū)與河北省11個設(shè)區(qū)市的關(guān)系，核心是做到“舉全省之力打造”和“與其他地區(qū)均衡發(fā)展權(quán)”并重，包括與張北地區(qū)形成的河北新“兩翼”協(xié)同發(fā)展；處理好雄安新區(qū)與北京、天津的關(guān)系，核心是創(chuàng)新鏈分工與協(xié)同。四是加快經(jīng)濟(jì)與科創(chuàng)廊道建設(shè)。充分利用交通干線、河流水系等地理空間帶來的要素集聚優(yōu)勢，強(qiáng)化沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與空間重組，重點(diǎn)沿京津、京雄（京保石）、濱唐滄干線，完善產(chǎn)業(yè)集群布局，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造區(qū)域特色創(chuàng)新走廊、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、臨海經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶等，以帶狀方式實現(xiàn)各城市、經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)聯(lián)結(jié)、協(xié)同發(fā)展。五是及早謀劃海空兩港航運(yùn)對接。探索空港、海港一體化方案，依托京津冀的機(jī)場群、港口群，聯(lián)通京津冀三地自貿(mào)試驗區(qū)及創(chuàng)新集群，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理布局和轉(zhuǎn)型升級，加強(qiáng)海上通道與中蒙俄、新亞歐大陸橋走廊的互動聯(lián)系，深化與沿線國家的務(wù)實合作，加快建設(shè)國際物流中心和北方國際航運(yùn)樞紐。

（三）以“新要素”支撐高水平創(chuàng)新，持續(xù)完善京津冀區(qū)域創(chuàng)新體系

習(xí)近平總書記指出，京津冀應(yīng)“向改革創(chuàng)新要動力，發(fā)揮引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源作用。要集聚和利用高端創(chuàng)新資源，積極開展重大科技項目研發(fā)合作，打造我國自主創(chuàng)新的重要源頭和原始創(chuàng)新的主要策源地”［2］。京津冀應(yīng)充分激發(fā)區(qū)域內(nèi)勞動力、資本、技術(shù)等創(chuàng)新要素活力，形成引領(lǐng)全國、輻射周邊的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高地。一是做強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新重點(diǎn)支撐平臺。以通武廊、靜滄廊等地為突破口，推進(jìn)中關(guān)村在津冀建設(shè)科技成果產(chǎn)業(yè)化基地；依托“自建+共建”與“共管+共享”作用路徑，高水平推進(jìn)京津冀地區(qū)眾創(chuàng)空間和科技成果轉(zhuǎn)化基地等創(chuàng)新平臺的建設(shè)管理，加快北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、京冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)和渤海新區(qū)北京生物醫(yī)藥園等一批協(xié)同創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)，助力三地實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新常態(tài)化、創(chuàng)新資源配置市場化、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)適配化及區(qū)域創(chuàng)新效能最優(yōu)化。二是建設(shè)多元化的京津冀創(chuàng)新聯(lián)合體。聚焦區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的關(guān)鍵核心技術(shù)，打造一批由創(chuàng)新型龍頭企業(yè)領(lǐng)頭的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新共同體。著力發(fā)展一批由平臺科技企業(yè)、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺牽頭的創(chuàng)新共同體，建設(shè)一批創(chuàng)新街區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等公共科技創(chuàng)新服務(wù)平臺，鼓勵建立跨協(xié)會、跨聯(lián)盟、跨區(qū)域融合創(chuàng)新組織，打造開放的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新共同體，打造多主體全要素集聚的區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)合體。三是謀劃增設(shè)京津雄創(chuàng)新特區(qū)。立足北京、天津和雄安新區(qū)的功能定位，以“一核、兩城、三帶”為基本骨架，構(gòu)建以核心城市為支點(diǎn)、以交通干線為紐帶、以人才流動為抓手、以功能疏解為載體、以制度創(chuàng)新為重心的區(qū)域創(chuàng)新特區(qū)［18］，實行人才、資金、技術(shù)和數(shù)據(jù)的特殊監(jiān)管政策，探索可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗。四是加快培育國家戰(zhàn)略科技力量。京津冀應(yīng)著眼全國乃至全球創(chuàng)新版圖重構(gòu)，構(gòu)建以原始創(chuàng)新為基點(diǎn)的創(chuàng)新體系，統(tǒng)籌推動國家實驗室、國家重點(diǎn)實驗室、工程技術(shù)研究中心、省部共建國家重點(diǎn)實驗室建設(shè)，形成多層次的國家戰(zhàn)略科技力量。北京是整個京津冀地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動的源頭和主動力。在北京建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的同時，還應(yīng)在天津和雄安新區(qū)構(gòu)建完備的創(chuàng)新開發(fā)和應(yīng)用體系［19］，推進(jìn)北京科技創(chuàng)新成果向津冀就近轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。五是完善區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)體系。建設(shè)一體化的技術(shù)交易服務(wù)體系，提升京津冀技術(shù)交易平臺的規(guī)范化水平和交易效率，推動中國國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、北京中關(guān)村技術(shù)交易中心等在津冀布局，促進(jìn)三地科技資源有序流動、優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。完善便利化的科技金融服務(wù)體系，優(yōu)化京津冀科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)業(yè)投資基金、京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展投資基金、京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)基金等資本服務(wù)，引導(dǎo)社會資本有序進(jìn)入科技投融資市場。提升高標(biāo)準(zhǔn)的研究開發(fā)服務(wù)體系，支持共建京津冀聯(lián)合攻關(guān)研究院，聚焦人工智能、生物醫(yī)藥和新能源汽車等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)需求，合作開展資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究，打造集研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化于一體、企業(yè)化運(yùn)作的新型科研機(jī)構(gòu)，為三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供技術(shù)支撐和示范。探索構(gòu)建京津冀知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，在京津冀知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展聯(lián)盟的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)作網(wǎng)、專利信息平臺和知識產(chǎn)權(quán)專家?guī)?，支持京津等地服?wù)機(jī)構(gòu)在河北設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。六是打造區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。京津冀最大的資源是創(chuàng)新資源，最大的優(yōu)勢是創(chuàng)新優(yōu)勢。要堅持區(qū)域創(chuàng)新資源的“共享、共育、共引、共用”思路，利用新型舉國體制快速集聚和吸引科技資源與創(chuàng)新要素，以要素“濃度”提升促成創(chuàng)新溢出。提高企業(yè)、高校、科研院所、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等多元主體和平臺的“高度”，不斷激活各類創(chuàng)新主體的“活躍度”和利益相關(guān)者“響應(yīng)度”［18］，加速要素與資源的聚變及裂變，推動創(chuàng)新空間與物質(zhì)空間的融合，以此來培植新動能成長壯大的“生態(tài)”［20］，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)生驅(qū)動力，構(gòu)建高“四度”的京津冀國家技術(shù)創(chuàng)新中心。

（四）以“新引擎”驅(qū)動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈能級

區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展的“基石”，區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的實質(zhì)載體和根本支撐。應(yīng)以“鏈?zhǔn)郊?、分工推進(jìn)、生態(tài)發(fā)展”為思路，堅持“有所為，有所不為”，著力破解瓶頸、突出重點(diǎn)、把握關(guān)鍵，推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平，夯實區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長根基，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈競爭新優(yōu)勢，形成南北均衡發(fā)展格局。一是創(chuàng)建世界級特色產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮輻射帶動效應(yīng)。搶抓“兩新一重”建設(shè)為產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇升級帶來的重要機(jī)遇，拓展“強(qiáng)點(diǎn)、集群、組鏈、結(jié)網(wǎng)”的產(chǎn)業(yè)合作思路，發(fā)揮北京在世界級產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中的核心引領(lǐng)作用，以共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、未來科學(xué)城、創(chuàng)意園區(qū)等為載體，形成以智能制造、新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、生物醫(yī)藥為主導(dǎo)的若干世界級產(chǎn)業(yè)鏈集群，最終形成“北京知識技術(shù)創(chuàng)新源—天津創(chuàng)新轉(zhuǎn)化基地—河北先進(jìn)制造基地”的產(chǎn)業(yè)一體化網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。二是引導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“延鏈聚帶”，提升產(chǎn)業(yè)整體實力。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移精準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)承接集聚化和平臺建設(shè)專業(yè)化為導(dǎo)向，以規(guī)劃、項目、企業(yè)、載體、政策五個方面為重點(diǎn)，在工業(yè)和信息化部“1555N”產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)上，沿現(xiàn)有、在建和規(guī)劃的多條高速公路和高鐵干線，加快打造多條從研發(fā)、制造到服務(wù)的特色鮮明、競爭力強(qiáng)、具有世界影響力的產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源、要素和項目“入鏈”“進(jìn)群”“成帶”，推動京津走廊、京廣線、京九線、沿渤海西岸產(chǎn)業(yè)帶協(xié)同發(fā)展，著力建設(shè)京津冀新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、中國北方高端裝備制造產(chǎn)業(yè)帶、京津冀大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)帶、京津冀新能源產(chǎn)業(yè)帶、環(huán)渤海石油海洋化工產(chǎn)業(yè)帶、環(huán)京津商務(wù)休閑旅游產(chǎn)業(yè)帶等。三是推動產(chǎn)業(yè)要素融合發(fā)展，夯實跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)。發(fā)揮“鏈長制”作用，重點(diǎn)抓好“鏈主”企業(yè)、園區(qū)、平臺、人才、項目和專項基金六大產(chǎn)業(yè)要素，構(gòu)建“研發(fā)設(shè)計—孵化轉(zhuǎn)化—生產(chǎn)制造—物流配送—消費(fèi)服務(wù)”良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)、區(qū)域生態(tài)和創(chuàng)新生態(tài)。探索京津冀跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)“鏈長制”，由三地政府主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長”，共同成立工作專班，制定產(chǎn)業(yè)鏈工作方案；建立重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)“鏈主”企業(yè)庫，培育“鏈主”企業(yè)。以“以園構(gòu)鏈、以鏈建園”為發(fā)展思路，充分利用高新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等的優(yōu)惠政策，完善以“2+4+46+N”為代表的京津冀協(xié)同發(fā)展合作平臺，聯(lián)合上下游企業(yè)組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，帶動上下游中小企業(yè)融通發(fā)展。四是塑造數(shù)字經(jīng)濟(jì)新動能，助推新舊動能轉(zhuǎn)換。完善京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計，明晰三地數(shù)字產(chǎn)業(yè)定位和區(qū)域重點(diǎn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)分工，充分發(fā)揮專家領(lǐng)軍人物及優(yōu)勢平臺的創(chuàng)新優(yōu)勢，加速數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化部門的協(xié)同合作。加強(qiáng)京津冀人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的技術(shù)創(chuàng)新能力和服務(wù)能力，推動信息技術(shù)成果深度賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。加快推進(jìn)“東數(shù)西算”工程，緊扣“場景牽引、應(yīng)用為王”這一關(guān)鍵，有效激發(fā)數(shù)據(jù)要素創(chuàng)新活力，著力破解數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱點(diǎn)、脫節(jié)點(diǎn)、梗阻點(diǎn)，建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新生態(tài)，培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。五是厚植現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系“新根基”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化。搶抓“兩新一重”建設(shè)機(jī)遇，高水平推進(jìn)以5G等新一代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)、以人工智能等一體化融合基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新平臺”建設(shè)、以智能化終端基礎(chǔ)設(shè)施為主的“新終端”建設(shè)，盡快完善社會治理和民生保障的“新服務(wù)”布局，著力創(chuàng)造新供給、激發(fā)新需求、培育新動能，打造經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新引擎。

（五）以“高品質(zhì)”匯聚城市競爭力，縱深推動京津冀公共服務(wù)互惠共享

提供高品質(zhì)的基本公共服務(wù)是有序疏解北京非首都功能的重要前提和京津冀協(xié)同發(fā)展的本質(zhì)要求。應(yīng)“堅持以人民為中心，促進(jìn)基本公共服務(wù)共建共享”［2］，遵循“便捷高效—同城普惠—優(yōu)質(zhì)共享”的時序和步驟，推動京津優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向區(qū)域內(nèi)特別是河北延伸，加快補(bǔ)齊區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化“短板”，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展落到實處。一是構(gòu)筑多層次的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，暢通共同富?！敖?jīng)脈”。在加速打造京津冀交通一體化“一張圖”的基礎(chǔ)上，堅持“區(qū)內(nèi)強(qiáng)點(diǎn)、省市域結(jié)網(wǎng)、域外暢通”的發(fā)展思路，持續(xù)推進(jìn)“軌道上的京津冀”、互聯(lián)互通公路網(wǎng)、世界一流港口群、世界級機(jī)場群建設(shè)，建成一批標(biāo)志性工程，形成城區(qū)內(nèi)綜合交通樞紐、轄區(qū)內(nèi)“城市軌道+城市公交”與轄區(qū)外“高速公路+城際鐵路+省市域（郊）鐵路+干線鐵路”等多層嵌套的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。在推進(jìn)京津、京雄兩條產(chǎn)業(yè)帶沿線的高速、國道等交通“大動脈”建設(shè)的同時，加強(qiáng)與市郊鐵路和公路的無縫連接，疏通省道及次級公路的“毛細(xì)血管”；通過交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有效銜接各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技城等，服務(wù)新增長極、新經(jīng)濟(jì)區(qū)、新城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。提升交通軟件服務(wù)質(zhì)量和水平，積極實施區(qū)域交通服務(wù)信息化、智能化。二是構(gòu)建便捷高效的公共服務(wù)合作和政策銜接機(jī)制。落實京津冀教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)合作機(jī)制，探索完善工傷、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各類保險的異地管理和直接結(jié)算辦法。制定跨省市就業(yè)人才的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、科研等綜合性保障政策。加強(qiáng)大運(yùn)河、海河沿線等地文化資源保護(hù)、傳承和利用合作，推動形成具有京津冀區(qū)域特色的文化體系。三是推動教育與醫(yī)療資源同城普惠化布局。推進(jìn)京津冀教育聯(lián)盟及京津冀職業(yè)教育對接產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)。強(qiáng)化京津冀區(qū)域公共衛(wèi)生合作，健全重大疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急救援機(jī)制，推動建立京津冀區(qū)域性急救醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)體系。四是加快京津冀高品質(zhì)公共服務(wù)共享。推動京津冀區(qū)域養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)一體化工作，加快三地異地養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)。鼓勵河北與京津開展醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟、委托管理等醫(yī)療領(lǐng)域合作，逐步提升醫(yī)療基本公共服務(wù)保障水平。深化三地文化事業(yè)合作，探索建立京津冀美術(shù)館、博物館、圖書館和群眾文化場館等機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，健全京津冀優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)跨區(qū)域供給體系，促進(jìn)京津冀公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（六）以“新治理”強(qiáng)化首善之區(qū)地位，做生態(tài)環(huán)境治理的善治之地

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，其作出的“堅持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”等重要論述，為新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。京津冀應(yīng)以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高品質(zhì)發(fā)展。一是創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)控方式方法。以基本消除重污染天氣為目標(biāo)，堅持“算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬”，繼續(xù)強(qiáng)化大氣污染協(xié)同治理，完善應(yīng)急聯(lián)動長效機(jī)制，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策突出對污染產(chǎn)生和排放的環(huán)境規(guī)制。堅持把綠色發(fā)展作為重點(diǎn)領(lǐng)域，在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、永定河流域等地探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，協(xié)調(diào)各參與主體的合理利益，提升京津冀三地應(yīng)對突發(fā)水環(huán)境事件的協(xié)同指揮與處置能力，推動京津冀區(qū)域建成全國生態(tài)保護(hù)與修復(fù)樣板。二是著力構(gòu)建生態(tài)共建共享機(jī)制。建立京津冀生態(tài)共建共享協(xié)商制度，協(xié)調(diào)處理區(qū)域生態(tài)建設(shè)等相關(guān)問題。共建京津冀生態(tài)共建共享大數(shù)據(jù)中心，形成生態(tài)資源信息共享機(jī)制。探索建立京津冀區(qū)域生態(tài)旅游產(chǎn)品市場，構(gòu)建“健康資源—健康生態(tài)產(chǎn)品—生態(tài)資產(chǎn)價值”轉(zhuǎn)化機(jī)制，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，讓生態(tài)優(yōu)勢變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢。加快構(gòu)建生態(tài)足跡下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，客觀定量測算出三地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及支付順序，實現(xiàn)京津冀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方式的優(yōu)化提升。以生態(tài)補(bǔ)償為導(dǎo)向，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充縱向轉(zhuǎn)移支付的制度模式。三是探索以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的“EOD”開發(fā)模式。將生態(tài)引領(lǐng)貫穿于新城開發(fā)建設(shè)和城市更新規(guī)劃、運(yùn)營的全過程，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等方面綜合考慮，完善城市綠地系統(tǒng)布局，加強(qiáng)公園、游園、道路綠化、生態(tài)隔離帶和綠道綠廊建設(shè)，注重留白，為子孫后代留有空間，促進(jìn)人與自然和諧共生。全面統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，進(jìn)一步樹牢“上游意識”、扛起“上游責(zé)任”，持續(xù)推動京津冀生態(tài)屏障質(zhì)量提升。四是啟動重大生態(tài)修復(fù)工程。開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，強(qiáng)化環(huán)境建設(shè)和治理，是黨中央為推動生態(tài)文明建設(shè)作出的重要部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)”［21］。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)永定河、灤河、北運(yùn)河綜合治理和生態(tài)修復(fù)，加快推進(jìn)白洋淀、南大港、七里海、團(tuán)泊湖等大型生態(tài)修復(fù)工程、水生態(tài)環(huán)境治理工程，建立多源共濟(jì)的水源保障系統(tǒng)；開展海灣整治修復(fù)、生態(tài)廊道和岸灘修復(fù)等工程；深入推進(jìn)“三北”及沿海防護(hù)林等重點(diǎn)工程，建設(shè)“兩環(huán)三沿”生態(tài)綠廊；建成海洋環(huán)境應(yīng)急庫，實現(xiàn)海洋生物資源數(shù)據(jù)動態(tài)管理；深入推進(jìn)京津冀各類自然保護(hù)地整合工作，構(gòu)建環(huán)首都國家公園體系，全力打造京津冀環(huán)首都生態(tài)屏障。五是錨定“雙碳”目標(biāo)，加快形成綠色生產(chǎn)方式。要從根本上突破經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的“瓶頸”，堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險”的原則，充分發(fā)揮我國的獨(dú)特優(yōu)勢，加快形成綠色生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，在可再生能源、綠色制造等綠色低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成新增長點(diǎn)，有效提升區(qū)域碳匯能力，全面增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色動能。

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