摘要：論文在系統(tǒng)介紹和分析了《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》的主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步說(shuō)明了其主要特點(diǎn)、理論意義和實(shí)踐價(jià)值，并對(duì)如何科學(xué)合理地解決“維護(hù)各立檔單位全宗檔案完整性”與“檔案用戶按專題利用重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案信息資源”之間的矛盾，進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案 國(guó)家檔案局16號(hào)令全宗設(shè)置 專題目錄 專題數(shù)據(jù)庫(kù) 檔案部門規(guī)章

Abstract：This paper systematically introduces and analyzes the main content of the Measures for the Man？ agement of Archives of Major Events and Emergen？ cies， and further illustrates its main characteristics， theo？ retical significance and practical value.It also discusses how to scientifically and reasonably solve the contradic？ tion between maintaining the integrity of the fonds of eachfilingunitandusingthearchivalinformationresourc？ esofmajoreventsandemergenciesbyarchivalusers.

Keywords：Major events and emergencies archives； Order No. 16 of the National Archives Administration of China；Fonds setting；Thematic catalogue；Thematic data？ base；Archives department regulations

2020年12月12日，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)陸國(guó)強(qiáng)簽署了國(guó)家檔案局第16號(hào)令，公布了《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），自2021年6月1日起施行。《辦法》依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)制定，共五章30條?！掇k法》確定了重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分類實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作”的工作原則，明確了檔案主管部門、檔案館和責(zé)任部門的職責(zé)任務(wù)以及工作機(jī)制、工作情況通報(bào)制度，界定了重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的范疇，規(guī)定了歸檔范圍、整理方法、移交接收、利用開發(fā)等要求；對(duì)建立重大活動(dòng)和突發(fā)事件任務(wù)清單、提前介入機(jī)制及專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等做出制度性安排。《辦法》為相關(guān)工作的開展，提供了體系化思路。國(guó)家檔案局要求“各地區(qū)各部門要堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》，抓好貫徹落實(shí)，積極有效地開展相關(guān)工作，提升重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作水平?！?/p>

本文將在系統(tǒng)介紹和說(shuō)明《辦法》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)《辦法》的主要特點(diǎn)、理論意義和實(shí)踐價(jià)值及重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、《辦法》的主要內(nèi)容

（一）第一章“總則”的內(nèi)容

《辦法》“總則”部分共7條，明確了制定目的與依據(jù)，重大活動(dòng)、突發(fā)事件，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案概念，提出了重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的原則和要求。

1.制定目的與依據(jù)。《辦法》的第一條明確了制定部門規(guī)章的目的是“加強(qiáng)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案科學(xué)管理，確保檔案完整、安全與有效利用，更好地服務(wù)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。其中“加強(qiáng)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案科學(xué)管理”是首要目的。檔案科學(xué)管理應(yīng)在遵循法定的“加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”根本原則的前提下，以檔案科學(xué)理論為指導(dǎo)，根據(jù)不同類型重大活動(dòng)和突發(fā)事件的實(shí)際情況、特點(diǎn)與規(guī)律來(lái)進(jìn)行。“確保檔案完整、安全與有效利用”是《辦法》所要達(dá)成的重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案科學(xué)管理重要目標(biāo)。“完整”是指重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的“應(yīng)歸盡歸”“齊全成套”，并有效地維護(hù)歸檔文件材料之間的有機(jī)聯(lián)系（文件材料在產(chǎn)生和處理過(guò)程中自然形成的），避免出現(xiàn)“雜亂無(wú)章”的無(wú)序狀態(tài)?！鞍踩笔侵钢卮蠡顒?dòng)和突發(fā)事件檔案的實(shí)體安全與檔案內(nèi)容的政治安全，不失密泄密，合法的利用需求不被無(wú)理拒絕?！坝行Ю谩笔侵钢卮蠡顒?dòng)和突發(fā)事件檔案的利用與開發(fā)，應(yīng)依法依規(guī)來(lái)進(jìn)行，以利于充分發(fā)揮此種檔案的積極作用?！案玫胤?wù)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是制定《辦法》的終極目標(biāo)。通過(guò)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的科學(xué)管理，可以為檔案部門更好地服務(wù)檔案和國(guó)家各項(xiàng)工作大局、服務(wù)廣大人民群眾，為服務(wù)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)造可資利用的檔案資源條件。

《辦法》的制定依據(jù)是《檔案法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)。

2.重大活動(dòng)、突發(fā)事件，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案概念?！掇k法》的第二條和第三條，分別規(guī)定了重大活動(dòng)、突發(fā)事件，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案概念。重大活動(dòng)“是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)外組織舉辦的，對(duì)黨和國(guó)家、行業(yè)、地方具有重大意義或者重要國(guó)際影響的會(huì)議、會(huì)展、賽事、紀(jì)念、慶典等大型活動(dòng)”；突發(fā)事件“是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案“是指在舉辦重大活動(dòng)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。

3.重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作原則和要求。《辦法》的第四條和第五條，規(guī)定了重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作原則和要求。工作原則是“重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分類實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則”。工作的總體要求是“維護(hù)檔案完整與安全，推動(dòng)檔案利用與開發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供文獻(xiàn)參考和決策支持”。對(duì)各地區(qū)各部門的組織管理工作要求是“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作制度，保證檔案管理做到收集齊全完整，整理規(guī)范有序，保管安全可靠，鑒定準(zhǔn)確及時(shí)，利用簡(jiǎn)捷方便，開發(fā)實(shí)用有效。”對(duì)工作提出的信息化管理要求是“應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用新技術(shù)、新手段，不斷提升信息化管理水平”。對(duì)工作提出的保密管理要求是“涉及國(guó)家秘密的檔案管理應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合保密管理相關(guān)規(guī)定”。

（二）第二章“工作職責(zé)”的內(nèi)容

《辦法》的第二章明確規(guī)定了檔案主管部門、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、責(zé)任部門、檔案館等相關(guān)主體，在開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作職責(zé)；同時(shí)，《辦法》也對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的主體與存在違法違紀(jì)行為的主體，提出了獎(jiǎng)懲要求。

1.檔案主管部門的工作職責(zé)。（1）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)。檔案主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)。（2）建立工作清單。檔案主管部門負(fù)責(zé)建立本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作清單。（3）監(jiān)督和指導(dǎo)。檔案主管部門應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。（4）建立協(xié)同工作機(jī)制、完善情況通報(bào)制度。檔案主管部門、責(zé)任部門和檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，完善工作情況通報(bào)制度，協(xié)同推進(jìn)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作。（5）監(jiān)督檢查。檔案主管部門按照法定職權(quán)和程序?qū)χ卮蠡顒?dòng)和突發(fā)事件檔案管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。（6）表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。檔案主管部門應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位或者個(gè)人，給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。（7）處罰。單位或個(gè)人存在違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)由檔案主管部門、有關(guān)單位依法依規(guī)予以處理。

2.中央國(guó)家機(jī)關(guān)的工作職責(zé)?！掇k法》規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)的重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案業(yè)務(wù)工作。

3.責(zé)任部門的工作職責(zé)。《辦法》中的“責(zé)任部門”是指重大活動(dòng)和突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對(duì)部門，或者專門設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。責(zé)任部門的工作職責(zé)是：（1）收集、整理和保管。負(fù)責(zé)相應(yīng)檔案的收集、整理和保管。（2）檔案移交?！鞍匆?guī)定向檔案館移交”重大活動(dòng)和突發(fā)事件的檔案。（3）協(xié)同推進(jìn)。與檔案主管部門和檔案館建立檔案主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，完善工作情況通報(bào)制度，協(xié)同推進(jìn)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作。（4）配合監(jiān)督檢查。配合檔案主管部門開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的監(jiān)督檢查。需要注意的是，《辦法》要求縣級(jí)以上黨委、政府作為主辦單位的，執(zhí)行單位應(yīng)作為責(zé)任部門履行檔案的收集、整理和保管與向檔案館移交的職責(zé)。

4.檔案館的工作職責(zé)。依據(jù)《檔案法》的規(guī)定，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館“是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案”。檔案館在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)包括：（1）收征管用?！掇k法》規(guī)定“檔案館負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案接收征集、集中保管、編研開發(fā)并提供利用”。（2）提前介入、主動(dòng)記錄?！掇k法》規(guī)定“檔案館可以根據(jù)需要，提前介入重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，并采取拍照、錄音、錄像等方式直接形成重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案”。（3）配合監(jiān)督檢查?！掇k法》規(guī)定檔案館應(yīng)當(dāng)配合“檔案主管部門按照法定職權(quán)和程序?qū)χ卮蠡顒?dòng)和突發(fā)事件檔案管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查”。

（三）第三章“管理要求”的內(nèi)容

《辦法》的第三章對(duì)如何做好重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，提出了明確的業(yè)務(wù)管理要求。

1.建立并實(shí)行清單管理制度?！掇k法》規(guī)定，重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作實(shí)行清單管理制度。各級(jí)檔案主管部門應(yīng)當(dāng)“及時(shí)發(fā)布本行政區(qū)域重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作清單，明確年度工作任務(wù)（或事項(xiàng)）、責(zé)任部門、檔案處置要求等”。在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作清單中，檔案主管部門應(yīng)明確年度工作任務(wù)（或事項(xiàng)），其中包括（但不限于）以下工作內(nèi)容：（1）黨的代表大會(huì)、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議，國(guó)際、國(guó)家或區(qū)域級(jí)論壇峰會(huì)、合作交流會(huì)、博覽會(huì)、招商引資會(huì)、推介洽談會(huì)等會(huì)議、會(huì)展活動(dòng)；（2）國(guó)際、全國(guó)或地區(qū)性綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)及其他重大杯賽、聯(lián)賽、錦標(biāo)賽、冠軍賽等賽事活動(dòng)；（3）以重大事件、重大紀(jì)念日、重要人物為主題的紀(jì)念、慶典活動(dòng)；（4）自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)。

2.制定檔案工作方案?！掇k法》規(guī)定，責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)制定重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作方案，明確檔案工作負(fù)責(zé)部門和人員，按照工作程序和要求形成歸檔文件材料。

3.業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔要求?！掇k法》規(guī)定“采用業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的，業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料”。

4.責(zé)任部門的歸檔要求?！掇k法》規(guī)定了重大活動(dòng)和突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對(duì)部門、專門設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)等責(zé)任部門，“應(yīng)當(dāng)將重大活動(dòng)和突發(fā)事件中形成的下列文件材料納入收集范圍，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸”?！掇k法》還進(jìn)一步明確了責(zé)任部門應(yīng)歸檔的文件材料范圍，其中包括：（1）領(lǐng)導(dǎo)指示、批示，機(jī)構(gòu)成立及分工文件材料，工作制度、預(yù)案、方案、報(bào)告、報(bào)表、簡(jiǎn)報(bào)、總結(jié)，會(huì)議材料，獎(jiǎng)懲材料，大事記、宣傳報(bào)道，各單位按照分工或職責(zé)形成的其他文件材料；（2）照片、錄音、錄像；（3）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、公務(wù)電子郵件、網(wǎng)頁(yè)信息、社交媒體信息；（4）印章、題詞、活動(dòng)標(biāo)志、證件、證書、紀(jì)念冊(cè)、紀(jì)念章、獎(jiǎng)杯、獎(jiǎng)牌、獎(jiǎng)?wù)?、?jiǎng)狀、牌匾、錦旗等實(shí)物檔案；（5）其他具有保存利用價(jià)值的文件材料，等等。

5.納入文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統(tǒng)一管理的要求?！掇k法》規(guī)定：（1）責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)將重大活動(dòng)和突發(fā)事件文件材料納入本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表統(tǒng)一管理；（2）責(zé)任部門為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)制定文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經(jīng)同級(jí)檔案主管部門審查同意后施行；（3）中央國(guó)家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)可以針對(duì)本系統(tǒng)重大活動(dòng)和突發(fā)事件，制定本系統(tǒng)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經(jīng)國(guó)家檔案主管部門審查同意后施行。

6.全宗設(shè)置要求?！掇k法》規(guī)定重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案確定全宗設(shè)置的要求，其中包括：（1）責(zé)任部門為一個(gè)單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理；（2）責(zé)任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個(gè)主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔(dān)活動(dòng)主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定；（3）責(zé)任部門為多個(gè)單位不分主次、聯(lián)合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理；（4）責(zé)任部門為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的，形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時(shí)機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理。（5）檔案全宗設(shè)置產(chǎn)生爭(zhēng)議的，由相關(guān)單位提交檔案主管部門予以處理。

7.按全宗管理的要求?！掇k法》規(guī)定“重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案一般與責(zé)任部門履行其他職能形成的檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理，檔案門類劃分、分類方法與全宗內(nèi)檔案保持一致”；“確有必要的，可以設(shè)立專題進(jìn)行管理”。這一要求，從規(guī)范制度上保證了各個(gè)相關(guān)立檔單位全宗檔案的完整性。

8.檔案整理要求?！掇k法》規(guī)定“責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)門類檔案整理規(guī)則對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件文件材料進(jìn)行組件（卷）、分類、排列、編號(hào)和編目等整理工作，并按要求及時(shí)歸檔”。

9.建立專題目錄的要求?！掇k法》規(guī)定“重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案不論是否設(shè)立專題進(jìn)行管理，都應(yīng)當(dāng)建立專題目錄”。這一規(guī)定的目的是為日后有效地開展此類檔案的信息檢索和提供利用工作，創(chuàng)造有利條件。

10.專門報(bào)告制度要求。《辦法》規(guī)定“責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)在重大活動(dòng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束6個(gè)月內(nèi)，向同級(jí)檔案主管部門報(bào)告檔案工作方案落實(shí)情況”。同時(shí)，《辦法》也明確了例外情形的要求，規(guī)定“例行性、周期性會(huì)議通過(guò)年度報(bào)告說(shuō)明有關(guān)情況的，可以不再專門做出書面說(shuō)明”，充分體現(xiàn)了具體問(wèn)題具體分析的科學(xué)管理作風(fēng)。

11.檔案移交要求?！掇k法》規(guī)定：（1）責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向檔案館移交重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案，經(jīng)檔案館同意，可以提前將檔案交檔案館保管；（2）責(zé)任部門為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在臨時(shí)機(jī)構(gòu)停止工作前向有關(guān)主管單位或檔案館移交檔案。

12.開放審核工作要求。《辦法》規(guī)定責(zé)任部門“應(yīng)當(dāng)對(duì)移交進(jìn)館檔案進(jìn)行開放審核，并在移交時(shí)附具意見”。

13.接收、征集工作要求?！掇k法》規(guī)定檔案館“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接收重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案，并建立征集制度，通過(guò)接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買、代存等方式收集檔案，充實(shí)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源”。

14.安全管理與現(xiàn)代化要求?！掇k法》規(guī)定責(zé)任部門和檔案館“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配置適宜檔案保存的庫(kù)房和必要的設(shè)施、設(shè)備，確保檔案的安全；采用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化”。

（四）第四章“檔案利用與開發(fā)”的內(nèi)容

《辦法》的第四章，對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的利用與開發(fā)工作，提出了明確要求。

1.檢索條件要求?！掇k法》規(guī)定：（1）檔案館和責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)編制檢索工具、建立檢索系統(tǒng)、建設(shè)信息共享平臺(tái)等方式，為重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案利用創(chuàng)造條件；（2）檔案館應(yīng)當(dāng)通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，為檔案利用提供便利；（3）檔案館開展分管范圍內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)配合；（4）責(zé)任部門檔案以專題方式進(jìn)行管理且具備建設(shè)條件的，應(yīng)當(dāng)開展本系統(tǒng)或本單位檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)；（5）檔案主管部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作，推動(dòng)檔案館和責(zé)任部門檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)共建共享共用。

2.利用工作要求?！掇k法》規(guī)定：（1）檔案館應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)利用工作，按照國(guó)家規(guī)定向單位或個(gè)人提供檔案利用；（2）責(zé)任部門利用已移交檔案的，檔案館應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先保證；（3）責(zé)任部門保管的檔案對(duì)外提供利用的，需經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

3.檔案資源開發(fā)要求。《辦法》規(guī)定檔案館、責(zé)任部門“應(yīng)當(dāng)加大對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源開發(fā)力度，通過(guò)檔案編研、陳列展覽等形式，充分發(fā)揮檔案價(jià)值，并為重大活動(dòng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供決策參考”。

（五）第五章“附則”的內(nèi)容

《辦法》的第五章規(guī)定了該文件的解釋權(quán)和實(shí)施時(shí)間。《辦法》規(guī)定該部門規(guī)章的解釋權(quán)歸國(guó)家檔案局所有，并明確了《辦法》的實(shí)施時(shí)間是2021年6月1日。

二、《辦法》的主要特點(diǎn)與理論意義和實(shí)踐價(jià)值

（一）主要特點(diǎn)

1.及時(shí)性與統(tǒng)一約束性。實(shí)踐的需要是制度建設(shè)的最重要的動(dòng)力來(lái)源，調(diào)查研究是推動(dòng)制度建設(shè)的基本前提。我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，各項(xiàng)事業(yè)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，都取得了歷史性的突破和發(fā)展。2019年，深刻影響我國(guó)和世界的新冠疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國(guó)家檔案主管部門敏銳地發(fā)現(xiàn)了在檔案工作“依法治理”工作上依然存在著一個(gè)法規(guī)制度的短板，即缺乏國(guó)家層面的能夠規(guī)范重大活動(dòng)和突發(fā)事件的統(tǒng)一制度規(guī)范。為此，國(guó)家檔案主管部門在充分認(rèn)識(shí)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作重要性與必要性的基礎(chǔ)上，自2020年開始就組織開展了對(duì)各地區(qū)、各部門重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作情況調(diào)查，同時(shí)對(duì)已經(jīng)制發(fā)的制度規(guī)范文件進(jìn)行了細(xì)致梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的規(guī)定雖然已在國(guó)家檔案局的一些部門規(guī)章（如國(guó)家檔案局第8、9、10、13號(hào)令等）中有所涉及，但規(guī)范的主體對(duì)象、管理邊界、管理原則和要求、程序做法、協(xié)調(diào)組織、監(jiān)督檢查手段等方面的制度建設(shè)，依然缺乏系統(tǒng)性、完整性的統(tǒng)一要求。類似的情況，在其他國(guó)家主管部門發(fā)布的制度規(guī)范文件中也同樣存在。各地區(qū)、各部門在開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中，依然存在要求不一致、檔案流向不清楚、檔案管理科學(xué)性不足等問(wèn)題，迫切需要得到國(guó)家檔案主管部門的制度規(guī)范作為行動(dòng)的依據(jù)。國(guó)家檔案主管部門在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，集思廣益、匯集群智，于2020年12月12日及時(shí)制發(fā)了《辦法》，補(bǔ)齊了國(guó)家層面的重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的制度規(guī)范“短板”，為各相關(guān)主體依法依規(guī)開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，提供了具有普遍約束力的制度規(guī)范依據(jù)。這種普遍約束力的具體表現(xiàn)就是任何組織或個(gè)人，只要其工作活動(dòng)與重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作相關(guān)，就必須在實(shí)際工作中嚴(yán)格遵從《辦法》所規(guī)定的事項(xiàng)，否則就會(huì)受到黨紀(jì)國(guó)法的懲處。

2.科學(xué)性與專業(yè)性?！掇k法》對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的各項(xiàng)規(guī)定，尤其是對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的流向規(guī)定與管理要求，都始終堅(jiān)持以檔案管理科學(xué)理論為指導(dǎo)，注重對(duì)來(lái)源原則和全宗的具體應(yīng)用。《辦法》的規(guī)定，有效解決了一線檔案工作者對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案流向的困惑，對(duì)糾正不考慮檔案形成規(guī)律和來(lái)源原則，隨意組建所謂的“客體全宗”思想和實(shí)踐，是一次強(qiáng)有力的制度性糾偏舉措?！掇k法》也為今后處理相關(guān)實(shí)踐問(wèn)題，提供了制度范本。對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的科學(xué)管理，不能以“方便專題檔案開發(fā)利用”為借口，任意打亂檔案的形成來(lái)源，而應(yīng)在切實(shí)維護(hù)相關(guān)立檔單位全宗檔案的完整性不被破壞的前提下，通過(guò)組織專題目錄交流、建設(shè)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案信息專題數(shù)據(jù)庫(kù)、發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)作用等方式、方法來(lái)滿足檔案利用者對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件專題檔案信息和數(shù)據(jù)的需求。

3.統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性?！掇k法》的制定與實(shí)施，進(jìn)一步統(tǒng)一了我國(guó)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作的制度要求與行為規(guī)范。從實(shí)施效果看，一方面，《辦法》有效消除了相關(guān)主體在開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作實(shí)踐中遇到的困惑和問(wèn)題；另一方面，《辦法》也為今后深入開展專題檔案管理理論的研究，提供了較為充分的制度規(guī)范層面的依據(jù)。《辦法》的協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在：通過(guò)《辦法》有針對(duì)性的規(guī)定和要求，各相關(guān)主體（包括檔案主管部門、中央機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)單位、各行業(yè)主管部門、國(guó)家檔案館、責(zé)任部門、執(zhí)行單位等）的工作職責(zé)得到了有效明確，管理體制和機(jī)制得到了進(jìn)一步完善，這為形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分類實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)作的工作原則”指導(dǎo)下的各司其職、分工協(xié)同、相互聯(lián)動(dòng)、相互支持、注重實(shí)效的重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作新局面，奠定了較為堅(jiān)實(shí)的制度規(guī)范基礎(chǔ)；各相關(guān)主體依據(jù)《辦法》的規(guī)定，通過(guò)建立清單管理、監(jiān)督檢查等項(xiàng)工作制度，可以為開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作提供有利的抓手，避免了“紙上有制度，實(shí)際無(wú)行動(dòng)”等被動(dòng)情形的出現(xiàn)。

（二）理論意義和實(shí)踐價(jià)值

《辦法》的制定與實(shí)施，對(duì)推動(dòng)我國(guó)檔案管理科學(xué)理論研究、開展科學(xué)的重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作實(shí)踐，均具有非常重要的意義和價(jià)值，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，《辦法》進(jìn)一步夯實(shí)了“依法治檔”的制度規(guī)范基礎(chǔ)，是新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。2021年1月1日正式實(shí)施的新《檔案法》為我國(guó)各項(xiàng)檔案工作的開展提供了強(qiáng)有力的法律條件保障。如何將《檔案法》中的相關(guān)原則性規(guī)定落實(shí)到重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中去，使重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作在法治軌道上健康發(fā)展，是新時(shí)代創(chuàng)新發(fā)展我國(guó)檔案工作的一個(gè)非常重要的課題?！掇k法》的制定和實(shí)施，為這一課題的解決提供了一個(gè)成功的時(shí)代范例，有針對(duì)性地回應(yīng)了檔案工作實(shí)踐提出的問(wèn)題。這對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)檔案工作的“制度之治”和“走向依法治檔”提供了又一制度規(guī)范條件。我國(guó)自改革開放以來(lái)，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，成功地走上了從“以法治檔”到“依法治檔”的健康發(fā)展之路，檔案法治建設(shè)工作也取得了一項(xiàng)項(xiàng)重要工作業(yè)績(jī)，但是應(yīng)當(dāng)清醒地意識(shí)到，在國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)出現(xiàn)歷史性重大變化的時(shí)代，我國(guó)的檔案法治工作還有許多新問(wèn)題、新矛盾需要解決，一些老問(wèn)題、老矛盾需要克服，其中最為重要的工作任務(wù)就是要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，不斷加強(qiáng)和完善我國(guó)檔案工作的法律制度體系。這也是實(shí)現(xiàn)檔案工作科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的必要前提。

第二，《辦法》的制定與實(shí)施填補(bǔ)了我國(guó)檔案治理體系中一項(xiàng)頂層制度設(shè)計(jì)空白，對(duì)落實(shí)《檔案法》的各項(xiàng)相關(guān)法律規(guī)定，具有重要的實(shí)踐意義。《檔案法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”“檔案館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)提供文獻(xiàn)參考和決策支持”。國(guó)家檔案局第8號(hào)令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》的第七條規(guī)定“本機(jī)關(guān)召開重要會(huì)議、舉辦重大活動(dòng)等形成的主要文件材料”應(yīng)作為永久保管的文書檔案。國(guó)家檔案局第9號(hào)令《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》的第三條要求“本行政區(qū)內(nèi)重大活動(dòng)、重要事件形成的檔案、涉及民生的專業(yè)檔案列入綜合檔案館收集范圍”。國(guó)家檔案局第10號(hào)令《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》第八條規(guī)定“新聞媒體對(duì)本企業(yè)重要活動(dòng)、重大事件、典型人物的宣傳報(bào)道”“有關(guān)機(jī)關(guān)和上級(jí)主管單位領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)知名人士等重要來(lái)賓到本企業(yè)檢查、視察、調(diào)研、參觀時(shí)的講話、題詞、批示、錄音、錄像、照片及企業(yè)工作匯報(bào)等重要文件材料；本企業(yè)參與國(guó)家和社會(huì)重大活動(dòng)的重要文件材料，本企業(yè)職工參加省級(jí)以上黨、團(tuán)、工會(huì)、人大、政協(xié)等代表大會(huì)形成的重要文件材料”，應(yīng)作為永久保管的企業(yè)管理類檔案。國(guó)家檔案局第13號(hào)令《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》的第二十七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)處理專項(xiàng)工作、處置突發(fā)事件、舉辦重要活動(dòng)等形成的歸檔文件材料；機(jī)關(guān)承擔(dān)重大建設(shè)項(xiàng)目、重大科研課題等形成的歸檔文件材料”，應(yīng)納入機(jī)關(guān)文件材料收集范圍。檔案法律制度的這些規(guī)定，對(duì)做好重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作具有原則性的規(guī)范意義，但其針對(duì)性和可操作性等方面的具體規(guī)定依然需要予以彌補(bǔ)?！掇k法》的制定與實(shí)施，有效地填補(bǔ)了這一法律制度的空白點(diǎn)，為各有關(guān)主體開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作，提供了切實(shí)可行的制度規(guī)范依據(jù)。

第三，《辦法》的制定與實(shí)施，是深入落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作的重要批示精神，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代檔案工作“四個(gè)好”“兩個(gè)服務(wù)”戰(zhàn)略部署的重要制度條件。2021年7月，習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作作出重要批示，要求“把蘊(yùn)含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好，把新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗歷史記錄好、留存好，更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾”。根據(jù)總書記對(duì)檔案工作的重要批示精神，依據(jù)《辦法》對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作所做出的明確規(guī)定，各相關(guān)工作責(zé)任主體應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作情況，依法依規(guī)開展重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作。檔案工作者也應(yīng)充分利用各種信息記錄工具，主動(dòng)記錄好重大活動(dòng)和突發(fā)事件。重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源在整個(gè)國(guó)家檔案資源體系中占有非常重要的地位，它是黨和國(guó)家“經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)得以發(fā)展”的必要資源條件。

第四，《辦法》的內(nèi)容規(guī)定在制度實(shí)踐層面，進(jìn)一步豐富了我國(guó)檔案科學(xué)管理的思想內(nèi)容，并為檔案科學(xué)理論研究提供了一個(gè)良好的制度設(shè)計(jì)范例。科學(xué)理論只有通過(guò)各種社會(huì)實(shí)踐的應(yīng)用才能得到有效檢驗(yàn)和發(fā)展完善。在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的檔案工作實(shí)踐中，檔案科學(xué)管理理論始終起著非常重要的指導(dǎo)作用?！掇k法》的內(nèi)容設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證且證明具有真理性和科學(xué)性的檔案管理理論的價(jià)值。通過(guò)本文上述分析，我們不難看出，如果沒有來(lái)源原則和全宗理論、文件歸檔理論、檔案收集保管利用理論、檔案信息化理論、檔案治理理論的支撐和引導(dǎo)，就不可能厘清重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的流向問(wèn)題，也不可能澄清各相關(guān)主體的工作職責(zé)和行動(dòng)方向。檔案管理唯有以科學(xué)理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持“三個(gè)走向”“四個(gè)好”“兩個(gè)服務(wù)”的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)，切實(shí)按照重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的形成規(guī)律與特點(diǎn)來(lái)確定行為準(zhǔn)則、行為內(nèi)容、行為方法和手段，才能真正走出一條健康發(fā)展之路。

三、重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作相關(guān)問(wèn)題探討

在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中，我們既要根據(jù)實(shí)際情況，認(rèn)真落實(shí)《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，不斷增強(qiáng)對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源的控制力、科學(xué)管理能力和利用服務(wù)效能，同時(shí)也要深入思考一些相關(guān)的理論問(wèn)題，尤其是主客體全宗問(wèn)題，以便使檔案科學(xué)管理理論得到進(jìn)一步發(fā)展與完善。

在我國(guó)檔案學(xué)基礎(chǔ)理論的研究領(lǐng)域，依然存在著“主體全宗”和“客體全宗”問(wèn)題的探討，但在《辦法》制定前于實(shí)踐層面應(yīng)該如何行動(dòng)才能更好地維護(hù)檔案文件之間的有機(jī)聯(lián)系，卻一直沒有相應(yīng)的制度規(guī)范予以驗(yàn)證。20世紀(jì)80年代，馮惠玲、何嘉蓀在《檔案學(xué)通訊》上發(fā)表了系列論文，提出了“全宗應(yīng)定義為同一活動(dòng)過(guò)程中形成的有密切聯(lián)系的檔案文件整體。（1）它是種有機(jī)整體；（2）是在同一活動(dòng)過(guò)程中形成的，而活動(dòng)過(guò)程可以區(qū)分為以主體為中心和以客體為中心兩大類型，全宗也就有主體全宗和客體全宗之別；（3）全宗并非僅僅產(chǎn)生于‘一個(gè)機(jī)關(guān)，也不是它的‘全部檔案；（4）由于文件自身運(yùn)動(dòng)階段的不同，全宗中又存在著‘機(jī)關(guān)全宗與‘檔案全宗之別，其中機(jī)關(guān)全宗都是主體全宗并且是過(guò)渡性的，必要時(shí)可以分解”等學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。在國(guó)際上，德國(guó)檔案學(xué)者布倫內(nèi)克在其《檔案學(xué)——?dú)W洲檔案工作的理論與歷史》一書中，介紹了“來(lái)源原則”和“事由原則”的發(fā)展歷史，并提出了“自由來(lái)源原則”的理論。在布倫內(nèi)克看來(lái)，來(lái)源原則與事由原則之間的矛盾是檔案學(xué)的中心問(wèn)題。多爾吉赫和魯捷爾松主編的《蘇聯(lián)檔案工作理論與實(shí)踐》一書中，說(shuō)明了“科技文件綜合體”的概念，他們的基本思想是：科技文件綜合體，是指在構(gòu)造工業(yè)生產(chǎn)部件和建筑工程部件以及科研活動(dòng)過(guò)程中形成的文件的總和，是科技檔案管理的基本單元；內(nèi)含各種圖示文件、工藝文件、文字說(shuō)明、預(yù)決算等。構(gòu)成科技文件綜合體的文件，必須齊全，能反映所涉及對(duì)象的全貌。國(guó)內(nèi)外的上述思想，在傳統(tǒng)的“紙質(zhì)檔案”為主體的時(shí)代，無(wú)法在實(shí)踐層面解決好維護(hù)一個(gè)立檔單位的檔案文件之間有機(jī)的歷史的業(yè)務(wù)聯(lián)系，與為方便檔案用戶對(duì)某一專題、某一項(xiàng)目、某一重大活動(dòng)或突發(fā)事件而組建“客體全宗”或“檔案綜合體”之間的矛盾。因?yàn)椋绻磳ｎ}或“客體”來(lái)組建檔案全宗，就不可避免地破壞各立檔單位全宗的完整性，并會(huì)使各個(gè)立檔單位的檔案全宗變得分散，甚至殘缺不全。因此，在我國(guó)的檔案工作實(shí)踐中，主流思想一致對(duì)此持反對(duì)意見。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，一些檔案管理部門按照組建“民生檔案”的思路，試圖在實(shí)踐層面有所突破，但多數(shù)實(shí)踐嘗試都以失敗而結(jié)束?；诖?，學(xué)界提出了建立“專題目錄”和“專題檔案數(shù)據(jù)庫(kù)”等解決問(wèn)題的思想，并得到了一定程度上的實(shí)踐層面的積極效果。有學(xué)者稱通過(guò)這種路徑形成的信息環(huán)境中的“全宗”為“虛擬全宗”，而將各立檔單位的全宗稱為“實(shí)體全宗”。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)在政策和制度層面，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代和檔案數(shù)字轉(zhuǎn)型期的新需要、新特點(diǎn)，積極探索了相關(guān)理論思想的實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》。該文件要求：“統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置并嚴(yán)格審批建立同級(jí)專業(yè)檔案館，明確規(guī)定檔案接收范圍，防止重復(fù)建設(shè)和資源分散。有條件的國(guó)家綜合檔案館要通過(guò)整合檔案目錄、檔案信息、檔案實(shí)體和設(shè)置分館等形式，整合本級(jí)其他專業(yè)檔案館的檔案資源。各級(jí)專業(yè)檔案館接受同級(jí)檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)。”這一原則性的要求，在制度層面回應(yīng)了理論界提出的問(wèn)題，并成為處理“國(guó)家綜合檔案館”和“專業(yè)檔案館”在檔案資源配置方面矛盾的重要依據(jù)。

《辦法》對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案的流向和全宗設(shè)置的制度規(guī)范要求則更為明確。（1）“責(zé)任部門為一個(gè)單位的，形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理”，這一規(guī)定明確了按立檔單位組織檔案全宗的基本思想，即如何讓“責(zé)任部門”可以構(gòu)成一個(gè)立檔單位，其在重大活動(dòng)和突發(fā)事件等活動(dòng)中形成的檔案，應(yīng)當(dāng)作為“責(zé)任部門”檔案全宗有機(jī)體的一個(gè)組成部分來(lái)處理，反對(duì)分散保存。（2）“責(zé)任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個(gè)主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔(dān)活動(dòng)主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定?！边@一規(guī)定明確了主辦單位和協(xié)辦單位在重大活動(dòng)和突發(fā)事件工作中形成檔案的歸屬和流向；如果存在多個(gè)主辦單位或分主辦、承辦單位的，堅(jiān)持“誰(shuí)形成、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)管理”的處置原則，分別納入形成檔案單位的檔案全宗進(jìn)行管理。（3）“責(zé)任部門為多個(gè)單位不分主次、聯(lián)合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理?！边@一規(guī)定明確了多主體圍繞同一性質(zhì)工作、同一事件、同一活動(dòng)形成的檔案，依然按照“誰(shuí)形成、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)管理”的處置原則，分別歸入各自立檔單位的檔案全宗。（4）“責(zé)任部門為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的，形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時(shí)機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理?！睂?shí)際上，這一規(guī)定明確了“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的兩種不同情形，一種是“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”設(shè)立后，能夠相對(duì)獨(dú)立地開展工作、行使職權(quán)且能主要以自己名義單獨(dú)對(duì)外行文，存在時(shí)間較長(zhǎng)，形成檔案數(shù)量較多的情形；另一種是“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”是某一主管單位為開展常規(guī)性的“重大活動(dòng)”或處理“突發(fā)事件”臨時(shí)成立的，不能主要以自己名義單獨(dú)對(duì)外行文（通常是以主管單位的名義對(duì)外行文），存在時(shí)間較短，形成檔案數(shù)量不多的情形。在第一種情形下，“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”可以單獨(dú)設(shè)立檔案全宗；在第二種情形下，“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”不能單獨(dú)設(shè)立檔案全宗，其形成的檔案只能作為其主管單位檔案全宗的一個(gè)組成部分來(lái)處置。（5）如果按照上述原則無(wú)法處理且存在爭(zhēng)議的，最后由檔案主管部門來(lái)最終決定檔案的流向與歸屬。從《辦法》的上述規(guī)定中，我們不難看出國(guó)家檔案主管部門在重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案工作中，始終堅(jiān)持來(lái)源原則思想，以切實(shí)維護(hù)各立檔單位全宗檔案的完整性和有機(jī)聯(lián)系為基本工作法則，旗幟鮮明地反對(duì)按“活動(dòng)”或“事件”設(shè)置全宗的思想。

為了有效解決按機(jī)關(guān)組織全宗來(lái)管理重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案所帶來(lái)的相關(guān)“專題檔案”信息分散，與檔案用戶要求集中獲取重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案信息需要之間的矛盾，《辦法》提出了建立“專題目錄”“專題數(shù)據(jù)庫(kù)”的目標(biāo)要求，這也是克服這種矛盾的有效路徑和科學(xué)管理手段?！掇k法》規(guī)定“重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案不論是否設(shè)立專題進(jìn)行管理，都應(yīng)當(dāng)建立專題目錄”“檔案館開展分管范圍內(nèi)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)配合”；“責(zé)任部門檔案以專題方式進(jìn)行管理且具備建設(shè)條件的，應(yīng)當(dāng)開展本系統(tǒng)或本單位檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”“檔案主管部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃專題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作，推動(dòng)檔案館和責(zé)任部門檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)共建共享共用”。這表明，我國(guó)檔案主管部門在國(guó)家檔案制度規(guī)范層面，對(duì)理論界提出的通過(guò)建立專題目錄與檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)的方式，來(lái)解決維護(hù)立檔單位全宗檔案完整性同檔案用戶按專題、主題系統(tǒng)利用與開發(fā)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案資源信息之間的矛盾之思想的肯定。

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作者單位：中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院