黃偉忠 李 瓊 亓 飛

立法規(guī)劃是指一定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的職權(quán)在立法政策和原則的指導(dǎo)下根據(jù)一定的方式程序和技術(shù)對(duì)立法及其進(jìn)程進(jìn)行系統(tǒng)的安排和設(shè)計(jì)。從性質(zhì)上講，立法規(guī)劃本身不具有法的性質(zhì)。立法規(guī)劃是一種特殊的指引，是將立法政策轉(zhuǎn)化為法的重要方式，體現(xiàn)了立法政策法定的程序化，具有一定的政策性。立法規(guī)劃也是正式立法程序的準(zhǔn)備階段，是正式立法程序的開(kāi)端，立法規(guī)劃需要對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，具有一定的技術(shù)性。因此，立法規(guī)劃是政策性、技術(shù)性和程序性的結(jié)合，是今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期立法工作的行動(dòng)指南，具有重要而長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

編制立法規(guī)劃行為由法而定，依法編制方才行之有效。立法法規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排?！稄V東省立法條例》規(guī)定：省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性?！稄V東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定》：省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)論證情況，結(jié)合省人大常委會(huì)總體工作安排，擬訂立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案，經(jīng)省人大法制委員會(huì)審議后報(bào)省人大常委會(huì)主任會(huì)議決定并報(bào)省委批準(zhǔn)，向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告。

經(jīng)過(guò)前期一系列法定程序，2023年4月14日，廣東省委批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了《廣東省第十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2023—2027年）》，正式成為指引和約束廣東未來(lái)五年立法工作的重要政策規(guī)范。對(duì)于立法規(guī)劃的編制和法規(guī)項(xiàng)目的立項(xiàng)，總體上可以從以下幾個(gè)方面去理解和認(rèn)識(shí)。

指導(dǎo)思想

新時(shí)代10年，在全面依法治國(guó)的偉大變革實(shí)踐中，習(xí)近平總書(shū)記不斷推進(jìn)馬克思主義法治理論中國(guó)化創(chuàng)新，形成的習(xí)近平法治思想，是全面依法治國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。黨的二十大報(bào)告首次提出“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了習(xí)近平法治思想，為加快推進(jìn)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)提供了根本遵循。習(xí)近平總書(shū)記視察廣東重要講話、重要指示精神是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在廣東的具體化，為廣東奮進(jìn)新征程、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的廣東實(shí)踐指明了前進(jìn)方向。

在立法規(guī)劃編制過(guò)程中，省人大常委會(huì)始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廣東所作的系列重要講話和重要指示精神，忠誠(chéng)擁護(hù)“兩個(gè)確立”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，深入踐行全過(guò)程人民民主，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊扣實(shí)踐需求，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質(zhì)量和效率，努力為廣東在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中走在前列提供有力法治保障。

編制過(guò)程

省人大常委會(huì)黨組高度重視立法規(guī)劃編制工作，多次召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行專題部署和研究。省人大常委會(huì)主任黃楚平親自審定工作方案，明確指導(dǎo)思想和要求，多次聽(tīng)取匯報(bào)，作出具體指示。省人大常委會(huì)副主任黃寧生擔(dān)任編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，多次開(kāi)會(huì)研究部署、帶隊(duì)開(kāi)展立項(xiàng)調(diào)研，全程指導(dǎo)抓好落實(shí)。

2022年6月初省人大常委會(huì)法工委擬制立法規(guī)劃編制工作方案，經(jīng)法制委法工委辦公會(huì)議研究，并聽(tīng)取省人大各專門委員會(huì)、省司法廳意見(jiàn)后，提交7月21日召開(kāi)的常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)，正式啟動(dòng)編制工作。

2022年8月初，省人大常委會(huì)辦公廳發(fā)出明電，向21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)、78個(gè)省直有關(guān)單位、21個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛征集規(guī)劃和年度計(jì)劃項(xiàng)目建議，共收到立法項(xiàng)目建議198件次。同時(shí)，法工委組織梳理省十三屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃、公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項(xiàng)計(jì)劃、2022年度立法工作計(jì)劃、“小切口”立法需求調(diào)研報(bào)告、本屆以來(lái)歷次人大會(huì)議代表提出的立法議案，以及中央、全國(guó)人大常委會(huì)的立法修法要求和委托項(xiàng)目研究成果等，形成了存量項(xiàng)目庫(kù)，并對(duì)征集到的立法項(xiàng)目建議逐項(xiàng)研究，匯總形成規(guī)劃計(jì)劃初步建議項(xiàng)目，發(fā)編制工作專班成員單位征求意見(jiàn)。9月27日，召開(kāi)編制工作專班會(huì)議，逐項(xiàng)研究審議規(guī)劃、計(jì)劃建議項(xiàng)目，對(duì)建議項(xiàng)目作了通盤(pán)梳理和調(diào)整，并再次征求專班成員單位意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)先后3輪征求意見(jiàn)和反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，基本達(dá)成一致意見(jiàn)，形成草案征求意見(jiàn)稿。

在起草、征求意見(jiàn)稿過(guò)程中，省人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴廣州、珠海、汕尾、梅州、茂名等地開(kāi)展立項(xiàng)調(diào)研，實(shí)地征求各級(jí)人大常委會(huì)、各基層立法聯(lián)系點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)單位、各有關(guān)部門及人大代表的意見(jiàn)，現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議，不斷調(diào)整完善草案征求意見(jiàn)稿。同時(shí)委托華南農(nóng)業(yè)大學(xué)對(duì)促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)青少年交流條例、保障粵港澳大灣區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例、預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例、人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用管理?xiàng)l例等開(kāi)展立法立項(xiàng)論證，充分借助“外腦”作用，推進(jìn)立法決策民主化、科學(xué)化。

2022年10月21日，省人大常委會(huì)辦公廳向21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)、78個(gè)省直有關(guān)單位、21個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)出草案征求意見(jiàn)稿征求意見(jiàn)，收到意見(jiàn)建議70余條。經(jīng)編制工作專班認(rèn)真研究采納，形成《廣東省第十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2023—2027年）和2023年度立法工作計(jì)劃（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，11月25日通過(guò)廣東人大網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，同時(shí)向在粵全國(guó)人大代表、省人大代表、省立法工作人才、省立法咨詢專家等征求意見(jiàn)。12月13日，為更好貫徹落實(shí)省委十三屆二次全會(huì)精神，法工委再次發(fā)文征求項(xiàng)目微調(diào)意見(jiàn)，并委托省人大各專委、省司法廳結(jié)合部門職能會(huì)同有關(guān)單位認(rèn)真研究，對(duì)需要調(diào)整立法項(xiàng)目名稱或者個(gè)別急需增補(bǔ)項(xiàng)目等提出意見(jiàn)建議。2023年1月9日，向編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告編制情況，并抄送各起草單位提前謀劃和開(kāi)展工作。

編制過(guò)程中，為更好地圍繞中心服務(wù)大局，在省委十三屆二次全會(huì)召開(kāi)后，我們會(huì)同有關(guān)單位，對(duì)需要調(diào)整或者增補(bǔ)項(xiàng)目專門進(jìn)行研究，提出完善建議；在省十四屆人大一次會(huì)議召開(kāi)后，我們聽(tīng)取了新一屆在粵全國(guó)人大代表、省人大代表的意見(jiàn)；在全省高質(zhì)量發(fā)展大會(huì)召開(kāi)后，我們向有關(guān)部門征求新的立法需求，將個(gè)別項(xiàng)目補(bǔ)充列入立法規(guī)劃。今年2月初，省人大常委會(huì)主任黃楚平主持召開(kāi)省人大常委會(huì)黨組會(huì)議，審議了立法規(guī)劃草案，形成了報(bào)省委的送審請(qǐng)示稿。

基本原則

在確定立法項(xiàng)目時(shí)，我們主要從以下四個(gè)方面考慮安排：

一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。自覺(jué)堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，胸懷“國(guó)之大者”，心系“省之要事”，謀劃和推進(jìn)編制工作，切實(shí)做到省委中心工作在哪里，人大立法工作就跟進(jìn)到哪里。

二是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。加強(qiáng)省人大及其常委會(huì)對(duì)編制工作的統(tǒng)籌安排和組織協(xié)調(diào)，在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面廣泛凝聚共識(shí)，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，為推進(jìn)廣東現(xiàn)代化建設(shè)營(yíng)造公平法治環(huán)境。

三是踐行全過(guò)程人民民主。堅(jiān)持以人民為中心，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，通過(guò)多種方式多種渠道問(wèn)需于民問(wèn)計(jì)于民，確保編制工作全過(guò)程都聽(tīng)到來(lái)自人民群眾的聲音。更好發(fā)揮人大代表作用，認(rèn)真聽(tīng)取、充分吸納人大代表的意見(jiàn)建議，邀請(qǐng)人大代表參加調(diào)研、論證。注重發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)民意“直通車”的作用。

四是注重把握“四個(gè)優(yōu)先”。聚焦實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記賦予廣東的使命任務(wù)，優(yōu)先安排保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和本省中心工作的立法項(xiàng)目；維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，優(yōu)先安排保障國(guó)家重要法律、行政法規(guī)實(shí)施相配套的立法項(xiàng)目；圍繞廣東父老鄉(xiāng)親對(duì)美好生活的向往，優(yōu)先安排持續(xù)提高就業(yè)質(zhì)量和收入水平、建設(shè)高質(zhì)量教育體系、發(fā)展衛(wèi)生健康事業(yè)、綠美廣東等方面的立法項(xiàng)目；堅(jiān)持立足省情實(shí)際，認(rèn)真梳理人大代表和政協(xié)委員提出的立法建議，優(yōu)先安排本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的“小快靈”立法項(xiàng)目。

遴選辦法

在遴選項(xiàng)目時(shí)重點(diǎn)考量以下情形，作為立項(xiàng)取舍的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件：

一是統(tǒng)籌兼顧五年規(guī)劃項(xiàng)目和年度計(jì)劃項(xiàng)目。兼顧省十三屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃、公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項(xiàng)計(jì)劃和2022年度立法工作計(jì)劃的延續(xù)性，將擬結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目納入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目繼續(xù)審議。同時(shí)，考慮到2023年是執(zhí)行省十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃的開(kāi)局之年，將2023年度立法工作計(jì)劃的初次審議項(xiàng)目和預(yù)備項(xiàng)目全部納入立法規(guī)劃，并安排在規(guī)劃一類項(xiàng)目。

廣州南沙港碼頭（資料圖片）

二是原則安排各方認(rèn)識(shí)達(dá)成一致的法規(guī)項(xiàng)目。綜合考慮，原則安排既在存量項(xiàng)目庫(kù)中，又有省人大有關(guān)專門委員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目；既在存量項(xiàng)目庫(kù)中，又有省司法廳及有關(guān)部門提出立法建議的項(xiàng)目；既在存量項(xiàng)目庫(kù)中，又有代表提出相關(guān)立法議案的項(xiàng)目；既在存量項(xiàng)目庫(kù)中，又有基層提出立法實(shí)際需求的項(xiàng)目。

三是重點(diǎn)選擇符合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)項(xiàng)目。重點(diǎn)選擇屬于落實(shí)重大國(guó)家戰(zhàn)略，為縱深推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和橫琴、前海、南沙等三大平臺(tái)建設(shè)提供法治保障的立法項(xiàng)目；重點(diǎn)選擇屬于探索中國(guó)式現(xiàn)代化的廣東實(shí)踐，在全國(guó)范圍內(nèi)具有先行性、首創(chuàng)性的立法項(xiàng)目；重點(diǎn)選擇屬于重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域，聚焦建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)制造業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展的立法項(xiàng)目；重點(diǎn)選擇屬于豐富立法形式的立法項(xiàng)目。

四是合理分配立法資源，控制數(shù)量保證質(zhì)量。在安排規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持“在精不在多”，同一個(gè)起草責(zé)任部門負(fù)責(zé)的法規(guī)項(xiàng)目不超過(guò)5件，規(guī)劃一類項(xiàng)目控制在60件以內(nèi)。

經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)、深入調(diào)查研究、充分協(xié)調(diào)論證、不斷調(diào)整完善，共確定立法規(guī)劃法規(guī)項(xiàng)目103項(xiàng)，分為三類，第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，第二類是需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目，第三類是立法條件尚不完全具備，需要繼續(xù)研究論證、視情況作出安排的立法項(xiàng)目。我們本著區(qū)分輕重緩急、堅(jiān)持急用先行的原則，同步編制了《廣東省人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃》，將立法規(guī)劃中的18項(xiàng)列為今年立法工作計(jì)劃繼續(xù)審議和初次審議項(xiàng)目，其中部分立法項(xiàng)目已經(jīng)付諸實(shí)施?！?/p>