譚成佩

“教育是最強(qiáng)有力的武器，你能用它來改變世界?！敝Z貝爾和平獎(jiǎng)獲得者納爾遜·曼德拉如此贊譽(yù)教育對人類文明發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，是國之大計(jì)、黨之大計(jì)。隨著“科教興國”“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，我國優(yōu)質(zhì)教育資源得以豐富，基礎(chǔ)公共教育覆蓋面不斷擴(kuò)大，高質(zhì)量的國民教育體系日益完善。基礎(chǔ)教育在國民教育體系中處于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位，它目前包括學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育等。近年來，我國在普及基礎(chǔ)教育，即義務(wù)教育方面取得了顯著成效，小學(xué)凈入學(xué)率從1949年的20%提高到2018年的99.95%，政府教育經(jīng)費(fèi)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例從1952年的1.32%提高至2021年的4.01%。截至2011年年底，全國所有省級行政區(qū)和縣級行政單位全部實(shí)現(xiàn)“兩基”計(jì)劃，初中階段毛入學(xué)率超100%，青壯年文盲率下降至1.08%。然而，現(xiàn)階段義務(wù)教育最主要的矛盾仍然不可忽視，它主要聚焦于教育資源分配不平衡的問題：義務(wù)教育在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校與校之間差異巨大的局面仍未得到根本性扭轉(zhuǎn)，主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)硬件、師資條件等方面投入差異巨大以及教育質(zhì)量差距顯著。曾任教育部基礎(chǔ)教育一司司長高洪曾指出：“推進(jìn)均衡發(fā)展的任務(wù)比起實(shí)現(xiàn)普及的任務(wù)來說，更艱巨、更復(fù)雜，用的時(shí)間會(huì)更長?！?/p>

推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的意義重大。第一，教育資源的分配失衡是導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的重要原因之一。意欲實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，人力資本紅利是關(guān)鍵要素，而促進(jìn)教育資源均等化可以培育人力資本紅利。第二，扶貧要扶智，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化和提高農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量是阻斷貧困代際傳遞、促進(jìn)社會(huì)公平的重要途徑。黨的二十大報(bào)告指出，要“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平。加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”。本文基于我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)狀和成因，提出了一些改進(jìn)建議，以供參考。

一、概念界定與文獻(xiàn)回顧

（一）概念界定

從某種意義上來說，“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化”屬于“基本公共服務(wù)均等化”?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》明確指出：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”據(jù)此，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的內(nèi)涵可以被理解為，確保辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、硬件設(shè)施、師資配置等基礎(chǔ)教育資源在城市和鄉(xiāng)村各級各類的學(xué)校中進(jìn)行合理、公平和大致均等地分配，從而保障受教育者公平接受教育的機(jī)會(huì)、縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的差距。

（二）文獻(xiàn)回顧

許多學(xué)者對基礎(chǔ)教育均等化問題進(jìn)行了較為深入的探索。有學(xué)者聚焦于重慶市義務(wù)教育均等化水平，從“學(xué)校數(shù)量”“生均教學(xué)用計(jì)算機(jī)數(shù)量”“生均藏書量”“生均占地面積”“生均校舍建筑面積”“生均固定資產(chǎn)總值”“財(cái)政支出”“生均教職工數(shù)”等指標(biāo)發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育條件逐漸變好，但仍存在資源分配不均的問題。有學(xué)者運(yùn)用變異系數(shù)法研究發(fā)現(xiàn)，在2010～2016年期間，我國省際義務(wù)教育均衡化程度在不斷提升，其中教育均衡化的提升速度快于財(cái)政均衡化的提升速度，師資均等化的提升速度最為緩慢。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在2005～2011年期間，省域間基本公共教育供給水平在不斷提升，區(qū)域間不均等程度在不斷下降，其中人均GDP、居民消費(fèi)水平與區(qū)域基本公共教育提供呈正相關(guān)關(guān)系。有學(xué)者構(gòu)建了“平均受教育年限”和“生均教育經(jīng)費(fèi)支出”的基尼系數(shù)，發(fā)現(xiàn)在1993～2020年期間，雖然從全國層面觀測到教育服務(wù)整體較均等，但城鄉(xiāng)之間的差異較大且差異呈不斷擴(kuò)大的趨勢。

二、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)狀及成因

分析城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的研究普遍采用“投入”“產(chǎn)出”邏輯。本文也遵循這一分類邏輯，將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等劃分為三個(gè)維度，即“硬資源投入均等化”“軟資源投入均等化”“教育收益均等化”。其中“硬資源投入均等化”從“生均教育經(jīng)費(fèi)支出”“生均校舍面積”“生均藏書量”方面來分析；“軟資源投入均等化”根據(jù)“師生比”“教師本科及以上學(xué)歷占比”“高級職稱占比”分析；“教育收益均等化”則用“文盲率”來衡量。

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育硬資源投入均等化

從“硬資源投入均等化”維度分析，反映出教育經(jīng)費(fèi)的投入仍然存在“重城市、輕農(nóng)村”的問題。《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2004》中顯示，2003年地方普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為1295.39元，而地方農(nóng)村普通小學(xué)為1058.25元，地方初級中學(xué)為1667.95元，而地方農(nóng)村初級中學(xué)為1210.75元?！吨袊逃?jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》中顯示，2020年地方普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為14102.55元，而地方農(nóng)村普通小學(xué)為13152.64元，地方初級中學(xué)為20346.15元，而地方農(nóng)村初級中學(xué)為17739.53元。由此可見，農(nóng)村和城市的教育經(jīng)費(fèi)支出差距雖在縮小，但差距仍然存在。通過《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》可以發(fā)現(xiàn)，“生均校舍面積”“生均圖書藏書量”這兩項(xiàng)指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距不甚明顯，城鄉(xiāng)小學(xué)、初中的生均藏書量均等化一直處在高水平。

總體而言，我國長期致力于有效縮小城鄉(xiāng)硬件資源投入的差距，也切實(shí)取得了顯著成效，但仍需繼續(xù)努力。筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育硬資源投入均等化的道路上，最大的桎梏是義務(wù)教育財(cái)政制度的二元化困境。實(shí)際上，城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象自我國1985年義務(wù)教育財(cái)政體制改革以來就長期存在，遵照義務(wù)教育“由地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則，城市義務(wù)教育責(zé)任落實(shí)在市或區(qū)政府上，農(nóng)村義務(wù)教育則由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村負(fù)責(zé)。城市相對多元化的資金籌措來源足以保障城市基礎(chǔ)教育的有序發(fā)展，而大部分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村甚至縣的財(cái)政相對困難，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)得不到充分保障。2001年以后，此類狀況逐漸得到改善，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》指出：“按照‘明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。”

（二）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育軟資源投入均等化

從“軟資源投入均等化”維度分析，我國小學(xué)和初中城鄉(xiāng)“師生比均等”在2003～2020年間一直處于較高水平?！吨袊逃y(tǒng)計(jì)年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學(xué)的師生比為0.0519，地方農(nóng)村普通小學(xué)為0.0474；地方初級中學(xué)的師生比為0.0603，地區(qū)農(nóng)村初級中學(xué)為0.0499?！吨袊逃y(tǒng)計(jì)年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學(xué)的師生比上升至0.0547，地方農(nóng)村普通小學(xué)達(dá)到0.0729；地區(qū)初級中學(xué)的師生比為0.0767，地方農(nóng)村初級中學(xué)為0.0872。雖然這18年間師生比仍處于較低水平，但城市和鄉(xiāng)村之間的差距并不是特別大。在“教師本科以上學(xué)歷占比”和“高級職稱占比”方面，《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學(xué)教師本科以上學(xué)歷的占比為9.42%，地方農(nóng)村普通小學(xué)僅為1.41%；《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學(xué)教師本科以上學(xué)歷的占比提升至78.95%，地方農(nóng)村普通小學(xué)為53.34%，差距仍然明顯。另外，《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2003》中顯示，2003年地方初級中學(xué)擁有中學(xué)高級和副高職稱的教師占比為12.36%，而同年地方農(nóng)村初級中學(xué)的占比僅為2.33%。

由此可見，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段存在師資力量懸殊這一問題，究其原因主要有以下幾個(gè)方面。首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面。城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、生活水平差異是教師資源更傾向于聚集城市地區(qū)的重要因素之一，從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)教師資源匱乏。其次，制度安排層面。當(dāng)前鄉(xiāng)村教師的薪酬福利待遇并不理想，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師向城市學(xué)校流動(dòng)。從人事制度上來看，農(nóng)村地區(qū)的教師職稱名額相對有限、編制數(shù)量相對較少、高級職稱比例也相對較低，無形之中會(huì)打擊鄉(xiāng)村教師留守農(nóng)村的積極性，打擊剛從高校畢業(yè)的青年教師投身農(nóng)村教育的積極性。最后，職業(yè)培訓(xùn)和發(fā)展層面。農(nóng)村地區(qū)的教師相比于城市地區(qū)的教師參加培訓(xùn)的機(jī)會(huì)更少，鄉(xiāng)村教師缺乏足夠的職業(yè)成長空間和教育素質(zhì)提高的空間。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育收益均等化

從“教育收益均等化”維度來看，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育實(shí)際成果均等化的狀況堪憂?！吨袊丝诤途蜆I(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2004》中顯示，2003年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重為5.24%，而鄉(xiāng)村的這一比重為15.34%；《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》中顯示，2020年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重大幅縮減至1.26%，而鄉(xiāng)村的比重為5.93%。由此可見，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育收益均等化水平較低，教育質(zhì)量差距較大。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的路徑

保障基礎(chǔ)教育在城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展不僅能推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，還能保障教育公平，從而推動(dòng)社會(huì)公平。筆者認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，全面理順各級政府的責(zé)任關(guān)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育硬性和軟性資源的配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源共享，切實(shí)保障農(nóng)村弱勢群體的受教育權(quán)。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面著手。

第一，積極破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是城鄉(xiāng)教育資源、教育機(jī)會(huì)不均等的重要因素。推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、消除城鄉(xiāng)居民身份差異，是從根源上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的重要舉措。例如，相關(guān)部門應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，逐步剝離依附于戶籍制度的不平等的社會(huì)福利安排和不公平的教育資源分配。同時(shí)，相關(guān)部門要重點(diǎn)保障農(nóng)村弱勢群體的受教育權(quán)，逐步放寬農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入大中城市落戶的限制，并且切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工群體的子女公平接受義務(wù)教育的權(quán)利。近年來，許多城市已經(jīng)在這方面邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。

第二，加大公共財(cái)政對教育的投入。筆者認(rèn)為，從某種意義上來說，基礎(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，而政府是公共產(chǎn)品最主要的供給主體，因此，政府應(yīng)當(dāng)做好基礎(chǔ)教育的保障工作，優(yōu)先保障教育事業(yè)發(fā)展的資金需要。秉承財(cái)權(quán)、事權(quán)對等原則，推動(dòng)建立各級政府合理分擔(dān)公共教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，強(qiáng)化省級政府在基礎(chǔ)教育中的支出責(zé)任；保持當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)投入增長的勢頭，同時(shí)不斷加大公共財(cái)政向基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的傾斜力度并且建立保障教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定持續(xù)增長的機(jī)制；客觀面對城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育資源的差距，充分發(fā)揮中央預(yù)算調(diào)控功能，優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在不同地區(qū)的配置，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展均處于弱勢的地區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)、縣鄉(xiāng)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)；完善基礎(chǔ)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，堅(jiān)持一般性轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)地位，同時(shí)輔以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)擴(kuò)大某些專項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模，清理不規(guī)范、效果不理想的專項(xiàng)支付，也可考慮適當(dāng)賦予地方政府在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金安排上的靈活自主權(quán)；提高財(cái)政資金的使用效率，完善監(jiān)督、審計(jì)與責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、人大的監(jiān)督監(jiān)管功能，保障教育財(cái)政長效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，完善師資流動(dòng)機(jī)制，利用薪酬激勵(lì)和編制管理加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的師資力量。制定合理的激勵(lì)制度，地方財(cái)政部門要重點(diǎn)支持和保障偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的薪酬福利，通過為鄉(xiāng)村教師提供生活補(bǔ)助、建設(shè)周轉(zhuǎn)房等一系列措施，不斷提高鄉(xiāng)村教師的待遇；創(chuàng)新教師編制管理機(jī)制，相關(guān)部門可以優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師的編制需求，也可以積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的編制管理制度，充分發(fā)揮編制“吸引人、留住人和培育人”的功能和價(jià)值；建立區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間教師定期流動(dòng)機(jī)制，通過政策傾斜有效促進(jìn)師資均衡配置，如激勵(lì)城區(qū)教師到農(nóng)村輪崗；鼓勵(lì)師范院校建設(shè)全科教師培養(yǎng)模式，定向?yàn)橐恍┺r(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)教師，激勵(lì)優(yōu)秀畢業(yè)生赴貧困地區(qū)支教、任教；相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化教育資源網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，依托信息化技術(shù)將優(yōu)質(zhì)教學(xué)課程以音頻、視頻的形式提供給相對貧困和落后地區(qū)的學(xué)校，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，打破地區(qū)、城鄉(xiāng)限制，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育從起點(diǎn)、過程到結(jié)果的均等化。

（作者單位：福泉市馬場坪黃絲小學(xué)）