曹忠祥　滕飛　竇紅濤

近年來，以共建“一帶一路”倡議和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略為引領，在國家促進沿邊地區(qū)對外開放和支持特殊類型地區(qū)振興發(fā)展相關政策的推動下，沿邊地區(qū)經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，基本解決了區(qū)域性整體貧困問題，與全國同步實現(xiàn)了建成全面小康社會的目標。但是，沿邊地區(qū)總體上仍屬于區(qū)域發(fā)展的“洼地”，經(jīng)濟總量小、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)層次低、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，外向型經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱，參與國際合作與競爭的能力有限，這是未來推動沿邊開發(fā)開放面臨的突出問題。

一、沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀特點

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，但占全國經(jīng)濟比重有所降低

沿邊地區(qū)經(jīng)濟總量持續(xù)增長，經(jīng)濟總體實力大幅度提升，尤以邊境地區(qū)經(jīng)濟增長最為顯著。2020年，沿邊9省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值由2005年的3.33萬億元提高到13.99萬億元，是2005年的4.2倍；45個沿邊地市（州、盟）地區(qū)生產(chǎn)總值達到3.39萬億元，是2005年的4.72倍，其中140個邊境縣（旗、市、市轄區(qū)）達到1.04萬億元，約占沿邊地市（州、盟）的30.68%。但是，沿邊地區(qū)在全國經(jīng)濟總量中的比重呈下降趨勢，與全國經(jīng)濟發(fā)展的差距仍在拉大。2020年，沿邊9省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重為13.82%，比2005年降低了2.2個百分點。

（二）產(chǎn)業(yè)結構調整加快，但總體結構層次仍然較低

伴隨著經(jīng)濟總量的增長，沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構產(chǎn)生積極變化，農(nóng)業(yè)增加值占比明顯下降，第三產(chǎn)業(yè)比重大幅度攀升，消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用增強。2020年，沿邊9省區(qū)產(chǎn)業(yè)結構由2005年的16∶46∶38調整為14∶34∶52，第一、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重分別下降2個和12個百分點，而第三產(chǎn)業(yè)比重上升了14個百分點；社會消費品零售總額由1.13萬億元增加至4.77萬億元，是2005年的4.22倍?？傮w來看，沿邊地區(qū)工業(yè)化水平低，特別是邊境地帶，一產(chǎn)比重明顯高于沿邊地市州和沿邊省區(qū)，很多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然占據(jù)著重要地位。

（三）產(chǎn)業(yè)外向化水平明顯提高，但與全國平均水平仍有很大差距

近年來，沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟發(fā)展步伐明顯加快，對外貿易占全國的比重有所上升。從貨物貿易看，2020年沿邊省區(qū)貨物進出口總額達到2875.65億美元，是2005年的3.48倍，占全國比重由5.81%上升至6.17%，其中，進口額增長較快，由371億美元增加至1562.32億美元，占全國的比重由5.63%提升到7.56%。從國際旅游來看，沿邊9省區(qū)旅游外匯收入由2005年的26.4億美元增加到2019年的137.9億美元，占全國比重由10.3%提升到16.5%；接待國際游客數(shù)量從721萬人次增加到2210萬人次，占全國比重由13.5%增加到18.1%。從吸引外資看，沿邊省區(qū)外商投資企業(yè)數(shù)量由2005年的2.76萬戶增加到2020年的4.76萬戶，投資總額由1543億美元增加至12037.99億美元，實現(xiàn)較大增長。但是，與全國相比，沿邊地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展的總體水平仍然有著很大差距。

二、沿邊外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，對外貿易產(chǎn)品附加值不高

沿邊地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展大而不強，工業(yè)多集中在資源密集型行業(yè)，服務業(yè)發(fā)展滯后。從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，糧食種植和畜牧業(yè)所占比重大，而且生產(chǎn)方式落后、經(jīng)濟效益不高。2020年，沿邊9省區(qū)農(nóng)作物總播種面積占全國的34.52%，糧食產(chǎn)量占全國的36.14%，但第一產(chǎn)業(yè)增加值僅占全國的25.36%。從工業(yè)發(fā)展來看，采礦業(yè)和資源型加工制造業(yè)仍占據(jù)主導地位，2019年規(guī)上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入分別占沿邊省區(qū)的9.6%、27.2%和占全國的25%、13.6%，農(nóng)副食品加工業(yè)規(guī)上企業(yè)主營業(yè)務收入也占到沿邊省區(qū)的10.3%。服務業(yè)規(guī)模小層次低，文化旅游、商貿物流等傳統(tǒng)服務業(yè)增長減緩，中醫(yī)藥、服務外包、文化創(chuàng)意、電子商務等新興服務業(yè)仍處于起步發(fā)展階段，生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展不足短板突出。

受產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低的影響，沿邊地區(qū)對外貿易產(chǎn)品種類也相對單一，以農(nóng)產(chǎn)品、資源性產(chǎn)品和紡織服裝等資源、勞動密集性產(chǎn)品為主，附加值和經(jīng)濟效益不高，而且資源類產(chǎn)品和加工制成品進出口大多服務于內地市場，對外貿易的“通道經(jīng)濟”特征突出。如2020年云南省水果、蔬菜和花卉等農(nóng)產(chǎn)品出口分別比2019年增長24.8%、15.3%和33.4%，鮮花出口量和出口額均居全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）第一位；黑龍江省2019年進口額1537億元，其中原油進口占比7成以上。新疆進口的資源性產(chǎn)品超過50%是輸往內地制造業(yè)發(fā)達地區(qū)，而出口商品的80%是由新疆外貿企業(yè)從內地組織的貨源。

（二）產(chǎn)業(yè)集群化水平低，配套能力弱

沿邊地區(qū)大多能源和礦產(chǎn)資源豐富，以資源依賴性產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局固然符合沿邊地區(qū)的資源稟賦特點，但是由于資源型產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)間協(xié)作性不強，造成沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群化水平較低。能源原材料產(chǎn)品精深加工薄弱、下游產(chǎn)業(yè)不發(fā)達、有活力的民營市場主體偏少，不僅造成現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力不強、效益不高、對地方經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)的帶動力弱，而且導致工業(yè)產(chǎn)業(yè)配套能力差，加之生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展滯后、運輸和交易成本高，外來資本和產(chǎn)業(yè)進入困難，對沿邊地區(qū)引進戰(zhàn)略性投資和重大產(chǎn)業(yè)項目產(chǎn)生制約作用。

（三）招商引資困難，新興產(chǎn)業(yè)培育受限

新興產(chǎn)業(yè)是沿邊地區(qū)發(fā)展的突出短板，其培育需要良好“軟”“硬”環(huán)境條件作保障，而目前沿邊地區(qū)無論自然條件還是營商環(huán)境都存在明顯不足，造成在內外招商引資中處于劣勢地位。由于沿邊地區(qū)地理位置偏遠，而且多為高寒、干旱地區(qū)，自然條件嚴酷，西北沿邊地區(qū)發(fā)展還深受水土資源的約束，加之多數(shù)地區(qū)交通不便、本地市場小，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的環(huán)境較差；同時，受地域文化、思想觀念和對外開放起步晚等多種因素的影響，管理體制改革和政府職能轉換相對滯后，市場機制不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境較差。近年來，國家雖然出臺了多項促進沿邊開發(fā)開放的政策，但是由于政策體系本身不完善、國家對地方的事權下放不到位，許多政策并未真正落到實處。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)小散弱，產(chǎn)業(yè)集聚功能未能有效發(fā)揮

沿邊地區(qū)經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)等政策性平臺和各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型豐富，數(shù)量眾多。但是現(xiàn)有平臺和園區(qū)普遍存在企業(yè)偏少、產(chǎn)值偏低、配套基礎設施不完善問題，而且園區(qū)布局和園區(qū)內企業(yè)布局分散，主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展孱弱，產(chǎn)業(yè)同質化現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間未能很好實現(xiàn)錯位發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、有機融合，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策功能和產(chǎn)業(yè)集聚作用未能有效發(fā)揮。

三、沿邊地區(qū)外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路

（一）立足各地比較優(yōu)勢，加快特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)外向化發(fā)展

依據(jù)沿邊地區(qū)區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展基礎、社會文化特點不同以及周邊國家自然、經(jīng)濟、社會背景特征，按東北、西北、西南三大板塊構建沿邊地區(qū)外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體格局。

1、東北沿邊地區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧以及內蒙古東北部的地區(qū)）

隨著我國與東北亞國家貿易的快速發(fā)展，東北亞國家，特別是俄羅斯、蒙古國由于農(nóng)副產(chǎn)品自給能力較低，對我國的農(nóng)副產(chǎn)品需求日益增大。與此同時，俄蒙等國能礦資源豐富，但產(chǎn)業(yè)結構中輕重工業(yè)比例失調、輕工業(yè)發(fā)展較為薄弱，特別是機電產(chǎn)品大量依靠進口，俄羅斯加快遠東及外貝加爾地區(qū)開發(fā)建設以及東北亞國家城市更新改造對建筑裝飾材料的需求也呈現(xiàn)出不斷增加趨勢。未來要重點強化面向東北亞的開放功能，積極參與中蒙俄經(jīng)濟走廊建設，瞄準東北亞地區(qū)需求，加強與俄蒙土地開發(fā)合作，統(tǒng)籌境外農(nóng)業(yè)、原木、能源、礦產(chǎn)等原材料生產(chǎn)基地與境內精深加工基地建設，加大輕工產(chǎn)品、機電產(chǎn)品、裝配建筑等出口，積極發(fā)展界江游、跨國郵輪游、出入境自駕游等跨境旅游，大力發(fā)展口岸物流、沿邊倉儲保稅物流，加快建設面向周邊國家的商務服務中心。

2、西北沿邊地區(qū)（新疆、甘肅以及內蒙古西部地區(qū)）

西北沿邊地區(qū)是我國依托中歐班列強化與歐洲經(jīng)貿聯(lián)系的門戶，新疆也是絲綢之路經(jīng)濟帶的核心區(qū)，毗鄰的中亞地區(qū)與西北地區(qū)民族宗教文化淵源深厚，又是我國重要的工業(yè)品供應地和能源、礦產(chǎn)原料來源地，雙方擁有廣闊的產(chǎn)業(yè)合作空間。一方面，要以油氣資源勘探開發(fā)運輸為重點繼續(xù)加強與中亞國家在能源資源等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領域的合作，并針對中亞國家機械裝備、電子電器及紡織服裝等輕工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)不足特點，加快油氣、煤化工、風電、光伏、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)相關機械裝備和電子信息產(chǎn)品出口導向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌境內外棉花、糧食種植基地建設，促進棉花資源就地精深轉化和輕紡工業(yè)發(fā)展。另一方面，要放大亞歐大陸橋和中歐班列通道的帶動作用，著力強化通道保障和人員物資集散功能，大力推動國際商貿物流、跨境結算和國際貨幣兌換金融服務、邊境旅游和跨境旅游以及跨境電子商務等現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。

3、西南沿邊地區(qū)（西藏、云南、廣西）

西南沿邊地區(qū)是我國沿邊開放的重點區(qū)域和面向東南亞、南亞開放的橋頭堡，沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)數(shù)量占全國一半以上，沿邊開放基礎好、政策優(yōu)勢明顯，開放發(fā)展的潛力巨大。未來一方面要立足沿邊少數(shù)民族文化、生態(tài)氣候資源和面向東盟、南亞的會議會展平臺優(yōu)勢，加快發(fā)展跨境旅游、康養(yǎng)、會展等服務業(yè)，依托西部陸海新通道大力發(fā)展跨境物流業(yè)，深化中國—東盟跨境金融創(chuàng)新；另一方面，要在進一步促進冶金、化工、水電等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)國際產(chǎn)能合作的基礎上，積極承接珠三角、長三角等發(fā)達區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移，不斷壯大汽車、摩托車、先進裝備制造、家用電器、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等產(chǎn)業(yè)集群，大力培育發(fā)展制造業(yè)出口加工基地，同時積極拓展與南亞、東南亞熱帶農(nóng)業(yè)合作空間。

（二）整合各類開放平臺，促進加工貿易產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展

更好地發(fā)揮沿邊地區(qū)的地緣優(yōu)勢，整合沿邊地區(qū)的口岸、開發(fā)開放試驗區(qū)、綜保區(qū)、邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)等開發(fā)開放平臺，搭建一批能級更高的大平臺，實現(xiàn)政策聯(lián)動、功能互補、優(yōu)勢疊加。增強沿邊地區(qū)的進出口貿易、保稅倉儲、加工、展銷、金融等綜合經(jīng)濟功能，增強沿邊地區(qū)與腹地經(jīng)濟的互聯(lián)互通，加強對沿邊地區(qū)加工貿易產(chǎn)業(yè)的扶持力度，大力推進進口資源、農(nóng)產(chǎn)品落地加工。積極承接國內發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，并不斷向產(chǎn)業(yè)鏈下游和價值鏈高端延伸，形成產(chǎn)業(yè)集群效應，增強本地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭能力和吸引各種資源要素的能力。

（三）注重國內國際雙向聯(lián)動，拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈

堅持“走出去”和“引進來”相結合，促進特色農(nóng)業(yè)、輕紡、機械制造業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)走出去，積極引進境外礦產(chǎn)、能源資源和技術、資金，并在國際貿易、跨境金融、跨境旅游、勞務合作等方面深化沿邊地區(qū)與周邊國家合作，并以“跨境產(chǎn)業(yè)園”“兩國雙園”等項目為突破點，促進境內外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、上下游產(chǎn)業(yè)銜接，構筑互利共贏的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作體系，更好發(fā)揮沿邊地區(qū)在聯(lián)通國內外市場中的作用。加強沿邊地區(qū)與國內發(fā)達地區(qū)的區(qū)域合作，在重大產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎設施和公共平臺建設、跨區(qū)域資源利用、市場建設等方面，建立信息共享和定期協(xié)調、協(xié)商機制，采取共建飛地園區(qū)、深化貿工聯(lián)動、建立分享稅收制度等多種方式鼓勵國內發(fā)達地區(qū)到沿邊地區(qū)投資。

（四）創(chuàng)新招商引資，提高本地配套能力

結合沿邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，不斷創(chuàng)新招商理念、機制和手段，高效率推進招商引資，實現(xiàn)從普遍性招商引資向選擇性招商引資的轉變。圍繞航空物流、跨境電商、跨境金融等重點產(chǎn)業(yè)，大力實施產(chǎn)業(yè)鏈招商和產(chǎn)業(yè)集群招商，開展定點招商、以商招商、節(jié)會招商等各種形式的招商活動，進一步完善營商環(huán)境，加快引進國內外企業(yè)落戶沿邊地區(qū)，提高本地產(chǎn)業(yè)配套能力，促進產(chǎn)業(yè)集群化、跨越式發(fā)展。

（五）發(fā)揮區(qū)域中心城市和邊境重點城鎮(zhèn)的作用，促進產(chǎn)城融合發(fā)展

支持綏芬河、黑河、丹東、琿春、滿洲里、二連浩特、伊寧、塔城、日喀則、瑞麗、河口、憑祥、東興等一批邊境重點城市建設，提升城鎮(zhèn)功能，增強城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障支撐能力。促進口岸、邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等與城鎮(zhèn)一體化發(fā)展機制，加強邊境重要節(jié)點城鎮(zhèn)建設。依托優(yōu)勢資源打造商貿物流型、生態(tài)旅游型、工業(yè)制造型、歷史文化型等主導產(chǎn)業(yè)清晰的中心城鎮(zhèn)，形成“城鎮(zhèn)—口岸—園區(qū)—產(chǎn)業(yè)”良性融合發(fā)展態(tài)勢。

四、促進沿邊地區(qū)外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策措施

（一）實施沿邊地區(qū)龍頭企業(yè)和“專精特新”中小企業(yè)培育工程

結合不同沿邊地區(qū)地域特色，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點產(chǎn)業(yè)，找準市場對接的著力點，培育龍頭企業(yè)和“專精特新”中小企業(yè)。引導企業(yè)加大創(chuàng)新投入，加快技術成果產(chǎn)業(yè)化應用，提升產(chǎn)品標準，加大新產(chǎn)品研發(fā)，增強企業(yè)核心競爭力。加強中小企業(yè)與行業(yè)龍頭企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作配套。借助國有資本經(jīng)營機構，以國有投資公司、控股公司等組織形式，壯大支柱產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。鼓勵企業(yè)到境外開展工程承包、投資設廠和共同開發(fā)資源，擴大企業(yè)規(guī)模，提高企業(yè)境外影響力。

（二）加大對邊貿和加工貿易產(chǎn)業(yè)的扶持力度

制定更加優(yōu)惠的邊貿政策，增加以邊貿方式進口國家鼓勵進口類資源性產(chǎn)品，放寬沿邊地區(qū)進口鄰國資源類商品經(jīng)營企業(yè)資質條件。支持沿邊地區(qū)發(fā)展面向毗鄰國家和地區(qū)的加工貿易，對開展加工貿易涉及配額及進口許可證管理的商品，在配額分配和有關許可證辦理方面給予沿邊地區(qū)適當傾斜；支持具有比較優(yōu)勢的加工貿易發(fā)展，對以邊貿方式進口符合國家《鼓勵進口技術和產(chǎn)品目錄》的資源類商品給予進口貼息和國別進口補貼支持。

（三）鼓勵沿邊地區(qū)培育和發(fā)展“四新經(jīng)濟”

結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，支持通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金促進沿邊地區(qū)大力發(fā)展新技術、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的“四新經(jīng)濟”，縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。把握消費升級向多樣化、個性化發(fā)展的趨勢，抓住網(wǎng)紅帶貨、直播經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新模式帶來的發(fā)展機遇，充分利用互市貿易點、口岸等優(yōu)勢條件，建設國際快件監(jiān)管中心、邊境倉庫、跨境電商綜合試驗區(qū)等平臺，促進線上經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、跨境電商等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）促進園區(qū)聯(lián)盟和“雙飛地經(jīng)濟”模式創(chuàng)新

在沿邊地區(qū)積極探索服務領域廣、覆蓋園區(qū)多、帶動作用強的產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)盟，推動邊民互市區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)以及經(jīng)開區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等園區(qū)整合，推動相關政策在沿邊地區(qū)更大范圍的復制推廣，吸引東部地區(qū)優(yōu)質企業(yè)入駐園區(qū)。沿邊地區(qū)與發(fā)達地區(qū)共同研究商定規(guī)劃建設、運營管理、利益分配等事項，促進“雙向飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式創(chuàng)新，即以沿邊地區(qū)作為發(fā)達地區(qū)的“飛入地”，承接產(chǎn)業(yè)轉移；同時引導沿邊地區(qū)本地企業(yè)和機構走出去，在發(fā)達地區(qū)建立“飛地研發(fā)機構”“飛地企業(yè)”“飛地市場”“飛地招商機構”，更好地打破區(qū)劃邊界，促進資源要素雙向流動。

（五）制定更有吸引力的人才政策

加強沿邊地區(qū)的教育培訓，重點支持職業(yè)技能培訓發(fā)展，給予沿邊職業(yè)技能培訓機構、培訓人員和學員資金獎勵和政策鼓勵。引導東部地區(qū)有創(chuàng)新能力的企業(yè)家或高級管理人才、高新技術人才、高級技工、各類復合型人才、營銷人才以及熟悉國際慣例和國際貿易規(guī)則的涉外專業(yè)人才到沿邊地區(qū)進行交流。設立“人才基金”，在個人所得稅、住房、職稱等提供優(yōu)惠政策，并對其戶籍和子女入學等方面提供便捷通道。選調沿邊地區(qū)基層干部、技術人員到東部地區(qū)政府、企業(yè)掛職鍛煉，幫助其開闊視野，增長才干。

（曹忠祥，國家發(fā)展改革委國地所研究室主任、研究員。滕飛，國家發(fā)展改革委國地所研究室副主任、副研究員。竇紅濤，國家發(fā)展改革委國地所助理研究員）