閆凌霄

(中國人民警察大學(xué) 研究生院,河北 廊坊 065000)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),國家安全是民族復(fù)興的根基,社會(huì)穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提?！皼]有國境的安寧,就沒有萬家的平安”。遵循習(xí)近平總書記的囑托,為深入實(shí)踐治國必治邊的戰(zhàn)略思想,以強(qiáng)邊固防為總目標(biāo),構(gòu)建邊民生活有保障、致富有渠道、守邊有動(dòng)力、發(fā)展有支撐的新格局。黨的二十大報(bào)告為邊疆建設(shè)發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖,為促進(jìn)邊境地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展,繼續(xù)肩負(fù)興邊富民固防的重要使命,近日文旅部會(huì)同公安部、外交部、海關(guān)總署、國家移民管理局等部門起草了《邊境旅游管理辦法(修訂征求意見稿)》,這是自1997年《邊境旅游暫行管理辦法》實(shí)施25年以來的首次修訂,這次修訂對(duì)于加強(qiáng)邊境旅游發(fā)展,進(jìn)一步擴(kuò)大開放、深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)邊固防具有重要的意義。

一、邊境旅游發(fā)展優(yōu)勢(shì)

邊境旅游是指國內(nèi)外居民在本國或相鄰國家的邊境地區(qū)進(jìn)行的旅游活動(dòng)。對(duì)于傳統(tǒng)的邊境旅游概念,本文認(rèn)為邊境旅游不單純包括跨越國界進(jìn)入鄰國的邊境地區(qū)的旅行,也包括在本國邊境地區(qū)的范圍內(nèi)開展的邊境旅行。即出國不是邊境旅游的必要方式。

(一)地緣優(yōu)勢(shì)

我國幅員遼闊、地大物博,與14個(gè)國家接壤。由于我國大部分處于中緯度地區(qū),既有宜人的氣候,也有山地、高原、盆地等多樣的地貌特征,天然具備了各種各樣的環(huán)境優(yōu)勢(shì),滿足了不同國家和地區(qū)游客對(duì)于外出游玩選擇的要求。同時(shí)我國也是個(gè)多民族國家,許多邊境地區(qū)的少數(shù)民族與周邊國家同一民族毗鄰而居,這些少數(shù)民族與周邊國家的民族有著千絲萬縷的聯(lián)系,這些民族由于探親訪友、進(jìn)香朝圣、互市貿(mào)易、邊境生產(chǎn)作業(yè)等頻繁出入境活動(dòng)的需要,推動(dòng)著邊境地區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施以及其他便利條件的建設(shè)發(fā)展。邊境旅游區(qū)的發(fā)展正是打開國家之間邊界的政治壁壘、通過跨境合作實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的有效途徑。

(二)政策措施

自1997年《邊境旅游暫行管理辦法》的頒布和施行,我國首次明確定義了邊境旅游。辦法規(guī)定旅行社安排游客到中國政府許可的口岸出入境,并在雙方政府商定的區(qū)域范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù),為邊境旅游的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。2016年,隨著國家旅游局等八部門印發(fā)《關(guān)于加快推動(dòng)跨境旅游合作區(qū)工作的通知》,各部門共同推進(jìn)邊境旅游區(qū)發(fā)展,進(jìn)一步促進(jìn)了跨境旅游合作區(qū)工作的開展。2021年,《陸地國界法》第五十四條明確指出經(jīng)與陸地鄰國協(xié)商,可以在雙方接壤區(qū)域設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。邊境旅游法律政策的出臺(tái)與落地,為邊境旅游的設(shè)立與深入實(shí)施創(chuàng)造了有利的條件。近日,文旅部會(huì)同其他部門起草的《邊境旅游管理辦法(修訂征求意見稿)》和之前的相比,邊境旅游團(tuán)隊(duì)可更加靈活地選擇出入境口岸,并且刪除了邊境旅游審批、就近辦理出入境證件等前置條件。方便簡(jiǎn)化邊境旅游審批的手續(xù),對(duì)邊境旅游可持續(xù)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

(三)資金支持

為全面建成小康社會(huì),實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān),國家和黨一直把農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為重中之重,邊境旅游區(qū)的發(fā)展自然離不開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。邊境地區(qū)和中國其他地方相比,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是有著較大的差異,社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后,且邊民受高等教育水平普遍較低,社會(huì)城鎮(zhèn)化、信息化、現(xiàn)代化的發(fā)展水平依然不夠,社會(huì)貧窮問題仍然凸顯,保障和改善基本民生任務(wù)更加艱巨,因此脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施自然需要破解邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。我黨為全面建成小康社會(huì),打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn),積極推動(dòng)國家興邊富民戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn),更加強(qiáng)化了對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的支撐能力,進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用。積極發(fā)展邊市貿(mào)易,促進(jìn)了邊境地區(qū)的商品資金流,在邊境貿(mào)易積極推動(dòng)了邊境市場(chǎng)建設(shè)和邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)發(fā)展的同時(shí),邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也反作用于邊市經(jīng)貿(mào),為邊境貿(mào)易注入新活力,對(duì)邊境貿(mào)易范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大以及活躍邊境貿(mào)易市場(chǎng)有著積極的作用。幫助和引導(dǎo)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè),幫扶困難邊民實(shí)現(xiàn)脫貧致富,破解邊境地區(qū)的難題,推動(dòng)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平邁向新臺(tái)階。

二、邊境旅游發(fā)展現(xiàn)狀

(一)資金利益流失影響邊境旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)安全

我國邊境地區(qū)發(fā)展差異較大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是邊境旅游發(fā)展的主要因素之一。邊境旅游業(yè)的發(fā)展可以促進(jìn)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又反作用于邊境旅游業(yè)的發(fā)展,兩者相輔相成。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展給邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來增長的同時(shí),也在很大程度上造成了資金利益的流失。比如西南邊境地區(qū)常常出現(xiàn)跨境走私與跨境賭博,跨境走私和跨境賭博不但給海關(guān)、邊管和邊檢機(jī)關(guān)的管理造成了很大的麻煩,也是導(dǎo)致邊境地區(qū)資金利益流失的主要原因?？缇匙咚接绊懥宋覈P(guān)稅的收入,給邊境地區(qū)造成了資金利益的流失。由于賭博在我國是法律禁止的行為,因此許多游客前往法律允許的國家進(jìn)行賭博,部分游客傾家蕩產(chǎn)以至于把住宅房屋賣掉用來還債,這在更大程度上造成了邊境地區(qū)資金利益的流失。

(二)非法捕獵盜伐影響邊境旅游業(yè)的生態(tài)安全

邊境地區(qū)憑借其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)和民族文化特點(diǎn)吸引了大量游客,旅游業(yè)發(fā)展頗有提升。隨之而來的投資者和游客在給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來發(fā)展的同時(shí),也給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)安全造成了潛在的影響。一是在一些邊境地區(qū)的開發(fā)進(jìn)程中,人們有意或無意地讓一些外來生物進(jìn)入了我國邊境旅游區(qū),以及因開采過度導(dǎo)致的沙塵暴,破壞了我國邊境地區(qū)的生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性,給我國邊境生態(tài)安全造成了很大的危害,惡劣的環(huán)境氣候直接導(dǎo)致了邊境游客的銳減。二是我國邊境地區(qū)的生物非常珍貴,大多處于山野高原特殊的地理位置,再加上我國邊境地區(qū)人員不多,不少游人大量捕殺珍稀的野生動(dòng)物、偷挖名貴的野生植物,嚴(yán)重破壞了我國邊境地區(qū)生物多樣性,也導(dǎo)致了野生動(dòng)植物資源的嚴(yán)重短缺。

(三)境外宗教滲透影響邊境旅游業(yè)的文化安全

文化安全是國家安全的重要組成部分,文化安全是邊境旅游發(fā)展的保障。對(duì)于邊境旅游和跨境旅游,國內(nèi)外不同的旅游者在積極推動(dòng)當(dāng)?shù)氐奈幕涣鞯耐瑫r(shí),也帶來了一定的的消極影響。比如文化傳播方面帶來的影響,跨境旅游的游客在文化交流時(shí)雖推動(dòng)著雙方的信息共享,但一些宗教極端主義和民族分裂勢(shì)力打著宗教和民族的旗號(hào),以各種方式向這些邊境地區(qū)少數(shù)民族進(jìn)行文化滲透,企圖分裂我國少數(shù)民族和地區(qū),這種情況在我國西南地區(qū)和西北地區(qū)尤為突出。這種行為破壞了國家認(rèn)同、民族認(rèn)同和文化認(rèn)同,扭曲了邊境少數(shù)民族的生活方式、價(jià)值觀念以及風(fēng)俗習(xí)慣,嚴(yán)重威脅了國家的文化安全和邊境地區(qū)的穩(wěn)定。避免消極不利影響,對(duì)維護(hù)國家文化安全,促進(jìn)邊境旅游的可持續(xù)發(fā)展有著關(guān)鍵的作用。

(四)違法犯罪問題影響邊境旅游業(yè)的社會(huì)安全

邊境旅游的發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長,邊境旅游是經(jīng)濟(jì)往來的載體。邊境旅游發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),也伴隨著違法犯罪問題,其中“三非”問題是影響邊境地區(qū)穩(wěn)定最突出的問題之一。這些“三非”人員非法入境后給邊境旅游區(qū)的管理帶來了一定的難度,使得邊境旅游區(qū)的管控力度增強(qiáng)。部分人在非法入境后在邊境旅游區(qū)開展詐騙、賭博、賣淫等非法活動(dòng),給邊境地區(qū)的社會(huì)安全造成了很大的威脅,影響著邊境地區(qū)的穩(wěn)定。在利益的驅(qū)動(dòng)下,這部分人從事著邊境走私和非法貿(mào)易的活動(dòng),偷渡、販毒、走私活動(dòng)時(shí)有發(fā)生,這些活動(dòng)不僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序帶來了破壞,也對(duì)其他安全問題造成了很大的影響,例如走私還破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng),引發(fā)一系列環(huán)境資源問題;賣淫可能攜帶傳染病及疫情,給游客及居民的人身安全和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定造成了很大的影響,這些問題的存在也影響著邊境旅游的發(fā)展。

三、邊境旅游發(fā)展的對(duì)策建議

(一)完善相關(guān)政策法規(guī),促進(jìn)邊境旅游經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展

統(tǒng)籌邊境地區(qū)發(fā)展路徑,提升邊境地區(qū)的綜合服務(wù)水平,給予邊境旅游區(qū)在資金、政策上的支持,不斷推進(jìn)邊境旅游經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。在政策方面,推動(dòng)相關(guān)新政策、新舉措在有條件的邊境旅游區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),推廣邊境旅游示范區(qū),突出示范引領(lǐng)的作用。通過完善相關(guān)手續(xù)的審批程序,簡(jiǎn)化邊境旅游證件的辦理手續(xù),使政策更加具體化、實(shí)踐化。促進(jìn)民族文化和旅游發(fā)展深度融合,深挖邊境地區(qū)文化內(nèi)涵,提升邊境旅游文化層次和水平,打造邊境旅游品牌特色,大力支持邊境旅游文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,開發(fā)具有民族特色的邊境旅游項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè),不斷提升邊境旅游產(chǎn)業(yè)的影響力。在資金上,加強(qiáng)對(duì)邊境旅游業(yè)的投入,改善邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件方面的建設(shè),滿足游客出行的基本需求,為游客選擇提供更加有質(zhì)量的服務(wù)。大力發(fā)展邊境旅游業(yè),鼓勵(lì)邊境旅游業(yè)吸納邊民就業(yè),通過培訓(xùn)等方式讓邊境地區(qū)人員進(jìn)行相關(guān)專業(yè)的學(xué)習(xí),打造邊境旅游服務(wù)的專業(yè)團(tuán)隊(duì),提升邊境旅游的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量,既緩解了邊民從業(yè)困難的情況,又為邊境旅游事業(yè)的開發(fā)輸出了人才,并逐步加強(qiáng)邊民從業(yè)與邊境旅游發(fā)展事業(yè)的有機(jī)融合。

(二)提高公民生態(tài)意識(shí),促進(jìn)邊境旅游可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性是邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的立身之本,綠水青山就是金山銀山,而邊境地區(qū)的生態(tài)安全也直接關(guān)系到了邊境旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。邊境旅游所面臨的生態(tài)安全不僅包括環(huán)保問題,而且同樣涉及生物多樣性、土地資源利用等問題。一方面,邊境旅游生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)是加強(qiáng)防護(hù)林體系的建設(shè),繼續(xù)實(shí)施退耕還林還草、防沙治沙、恢復(fù)保護(hù)濕地、退牧還草等資源保護(hù)工程,加強(qiáng)邊境地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)力度,以提高對(duì)生物多樣性的保護(hù)。另一方面,我們必須提高游客對(duì)我國生態(tài)體系的保護(hù)意識(shí),并發(fā)揮邊民的主人翁奉獻(xiàn)精神,使游客和邊民自覺參與到維護(hù)邊境地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中。同時(shí)加強(qiáng)政府監(jiān)督,嚴(yán)格按照法律要求,對(duì)邊境地區(qū)濫捕濫采非法行為進(jìn)行懲治,并對(duì)相關(guān)案例加以宣傳和學(xué)習(xí),讓游客和公民認(rèn)識(shí)到破壞生態(tài)系統(tǒng)的法律風(fēng)險(xiǎn),從而減少對(duì)邊境地區(qū)環(huán)境的破壞。

(三)增強(qiáng)民族關(guān)系正確認(rèn)知,鑄牢中華民族共同體意識(shí)

宗教和民族是邊境地區(qū)的兩個(gè)重要因素,對(duì)維護(hù)邊境文化安全有著重要的意義。一些邊境旅游區(qū)的外來人員利用宗教滲透企圖分裂我國民族和地區(qū),嚴(yán)重破壞邊境地區(qū)穩(wěn)定秩序。因此提高民族和文化認(rèn)同意識(shí)對(duì)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)、強(qiáng)化邊境地區(qū)的維穩(wěn)控邊都具有舉足輕重的意義。一方面,通過提高邊民的國家意識(shí)、民族意識(shí)、國防意識(shí),進(jìn)而提高少數(shù)民族向心力、凝聚力和民族認(rèn)同感,形成良好的國家觀、民族觀、宗教觀、發(fā)展思想和文化觀,做好祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的思想宣傳工作,讓廣大邊民意識(shí)到守土固邊、保障祖國安寧的使命和責(zé)任,從而帶動(dòng)邊疆民族更加積極主動(dòng)地投入到邊疆治理之中,為邊疆旅游業(yè)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。另一方面,通過開發(fā)邊境地區(qū)旅游業(yè)使邊疆民族和邊陲文化相互結(jié)合,進(jìn)而使邊疆民族的傳統(tǒng)文化得以弘揚(yáng)與傳承,更有利于提高邊民的歷史認(rèn)知認(rèn)同。通過邊境旅游的發(fā)展,增進(jìn)邊疆地區(qū)民族與其他少數(shù)民族之間的溝通交流,進(jìn)一步提高中華民族共同體意識(shí),為邊境旅游的發(fā)展?fàn)I造良好的內(nèi)部環(huán)境。

(四)內(nèi)部加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng),外部推動(dòng)國際合作

邊境旅游的發(fā)展需要依賴邊境地區(qū)的社會(huì)安全,邊境社會(huì)安全治理需要多方主體共同參與。一方面,應(yīng)加強(qiáng)邊境聯(lián)防建設(shè),建立黨政軍警民的邊境治理體系。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,政府有關(guān)部門捋清相應(yīng)的職責(zé),統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)邊境聯(lián)防活動(dòng)的開展,組織發(fā)動(dòng)群眾,把邊境地區(qū)的有關(guān)組織、有關(guān)人員聯(lián)系起來,在分工負(fù)責(zé)的前提下,加強(qiáng)相互協(xié)作,協(xié)調(diào)各職能部門的功能,使各部門形成合力,共同治理邊境地區(qū)的社會(huì)安全問題。另一方面,影響邊境地區(qū)發(fā)展的因素還有邊境地區(qū)的開放程度、與鄰國間的關(guān)系等。在我國東北、西北以及西南邊境地區(qū)旅游業(yè)各有著不同程度的發(fā)展,反映出這些因素對(duì)邊境旅游發(fā)展的影響。我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與鄰國邊境旅游區(qū)的合作關(guān)系,共同開發(fā)跨境旅游合作區(qū)的建設(shè),制定雙方旅客邊境旅游的互免簽證協(xié)議,在雙方劃定的邊境旅游合作區(qū)實(shí)施通關(guān)及簽證制度的便利,與鄰國相關(guān)執(zhí)法部門建立對(duì)口的合作機(jī)制,結(jié)合實(shí)際情況,發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì),在邊境旅游區(qū)開展打擊走私販毒等各種犯罪活動(dòng),共同維護(hù)邊境地區(qū)的社會(huì)安全穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)共建共治共享。