張楊樂

（南通大學 馬克思主義學院，江蘇 南通 226019）

進入新時代，在國家治理現(xiàn)代化不斷推進的大背景下，伴隨著高?！半p一流”建設戰(zhàn)略的實施和《中國教育現(xiàn)代化2035》《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022 年）》等一系列文件的出臺，高等教育治理現(xiàn)代化成為辦好社會主義大學的重要路徑。相應地，我國的高等教育綜合改革也邁入一個全新的歷史時期。高等教育治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，提升高等教育的法治化水平成為我國高等教育內(nèi)部管理體制與機制改革的重要內(nèi)容。只有通過高等教育治理，才能保障教師和學生的基本權利，才能提升高等教育水平和社會服務能力，才能實現(xiàn)高水平高等教育建設的主要目標?？梢哉f，大力推進高等教育治理法治化體現(xiàn)了高等教育現(xiàn)代化和高等教育治理科學化的雙重要求。從根本上說，高等教育治理法治化關系到高校“立德樹人”的根本任務，以及辦好社會主義大學的總體要求。從理論層面厘清高等教育法治化的邏輯結構、實踐機理和發(fā)展路向，有利于在實踐中完善高等教育法治體系的具體建構，促進現(xiàn)代高等教育制度建設和良善治理，總體上提升高等教育治理現(xiàn)代化水平。

1 高等教育治理法治化的邏輯結構

寬泛地說，所謂高等教育治理法治化是指高等教育體系內(nèi)部各構成要素、實踐環(huán)節(jié)按照法治建設的價值要求實施建設的過程。作為法治建設的重要領域，高等教育治理法治化是中國特色社會主義法治在高等教育領域的具體落實，也是高等教育治理現(xiàn)代化的價值訴求。高校是貫徹教育“立德樹人”根本任務的重要場域，高等教育關乎培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人的根本使命。與其他社會組織不同，高等教育治理的法治化具有獨特的邏輯結構。

1.1 黨委領導：高等教育治理法治化的根本保證

辦好中國特色社會主義高校必須堅持黨的領導。作為社會主義法治事業(yè)的重要組成部分，高等教育治理法治化事業(yè)離不開黨的堅強領導?！爸袊伯a(chǎn)黨對高等教育實施領導的根本制度，已經(jīng)成為中國特色現(xiàn)代高等教育制度的核心內(nèi)容，必須長期堅持?！盵1]高校黨委對高等教育治理法治化事業(yè)的領導地位，是中國特色社會主義法治事業(yè)的內(nèi)在要求，是黨對社會主義法治事業(yè)領導地位的具體體現(xiàn)。學校黨委是高等教育治理活動的樞紐，主要“把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行”。高等教育的法治化既是高校發(fā)展的重大事宜，也是高等教育治理現(xiàn)代化的應有之義。作為社會主義法治的重要組成部分，高等教育的法治化最根本的就是堅持黨的領導。習近平總書記強調(diào)：“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領導?！盵2]高等教育治理法治化的實施必須由高校黨委把握方向、協(xié)調(diào)職能、科學決策、統(tǒng)籌資源、培育環(huán)境和持續(xù)監(jiān)督。離開了學校黨委的領導，高等教育治理法治化可能偏離方向，可能走歪路。實踐表明，堅持和鞏固黨對高等教育治理法治化事業(yè)的領導，是當前高等教育治理法治化建設的需要，是高等教育堅持辦學方向的需要，是建立符合國情的現(xiàn)代高等教育制度的需要。

1.2 規(guī)則之治：高等教育治理法治化的制度前提

現(xiàn)代社會是法治社會?！耙话阋饬x上來看，法治是指依據(jù)公開合理的規(guī)則而形成的秩序，不僅指依據(jù)國家制定的法律進行治理，而且更重要的是強調(diào)建立依據(jù)規(guī)則辦事并尊重規(guī)則的秩序。”[3]法治通過規(guī)則對人類行為的調(diào)整來實現(xiàn)社會關系的有序化，進而完成社會事業(yè)的理性治理。作為社會治理體系的重要組成部分，高等教育的治理必然是法治實踐的重要領域。法治是“規(guī)則”之治，這里的“規(guī)則”，不僅指向國家制定的具有權威性的法律規(guī)范體系，而且指向社會事業(yè)具體領域中與法律規(guī)定一致的內(nèi)部行為規(guī)范。法治化以構建完備的規(guī)則體系作為前提?，F(xiàn)代高等教育之所以能在學術創(chuàng)新和人才培養(yǎng)方面為社會做出巨大貢獻，就是因為構建了完整而高效的高等教育制度規(guī)范體系。一所高等學校如果沒有規(guī)范并監(jiān)督管理權力的規(guī)則，就可能滋生腐?。蝗绻麤]有約束并督促教師言行的規(guī)范，教師就可能放松對自我的要求，不思進??；如果沒有嚴謹?shù)膶W生行為準則、學歷學位取得規(guī)則及嚴明的紀律約束，學生就可能虛度光陰，走向墮落。只有依法建立完備的、科學的內(nèi)部規(guī)則體系，明確高校內(nèi)部各主體的職責范圍，學校的管理活動才能有章可循，高等教育才能實現(xiàn)有序治理?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵4]建章立制，依法建立全面、科學、合理的學校內(nèi)部規(guī)則體系，是高等教育治理法治化的根本前提。相應地，高等教育治理法治化所依賴的“規(guī)則”不僅僅是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等國家專門機關制定的法律，還包括高校依法制定的一整套內(nèi)部規(guī)則體系。

1.3 教育善治：高等教育治理法治化的價值目標

現(xiàn)代高等教育治理追求良善的價值目標，這一目標合乎受教育者“至善明德”的追求，其目的旨在促進人的自由和全面發(fā)展。實際上，古今中外，人們對教育所要達到的理想目標的認知幾乎是一致的?，F(xiàn)代高等教育就其精神氣質(zhì)而言，“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善”的教育理念雖產(chǎn)生于二千多年以前，然而這樣的理念用于我們今天的教育，似乎沒有什么不妥[5]。當然，現(xiàn)代高等教育亦應體現(xiàn)教育氣質(zhì)，良善的高等教育治理，不應只有道德上的約束，更應強調(diào)制度與規(guī)范的作用，通過法治化治理彰顯高等教育之道。一般而言，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”[6]。高等教育治理法治化的核心意旨乃是現(xiàn)代高等教育依據(jù)已制定的良好的法律及完善的內(nèi)部規(guī)則體系來實現(xiàn)其善治。而合法、透明、責任、法治、效率等要素恰是善治的基本要素[7]。循此思路，高等教育治理法治化意味著高等教育治理并不只是依靠理念支配及個體自覺自律的行為過程，還是法規(guī)制度建構完善并對組織的運行及其成員的行為具有規(guī)制作用的結果；意味著高等教育內(nèi)部各主體在完備規(guī)則的約束下，自由平等地參與高等教育治理的過程，從而實現(xiàn)高等教育治理的民主化與透明化。高等教育治理的各個主體在享有各項權利的同時還要承擔相應的責任，并且在法治規(guī)范保障下推進治理程序的科學化，提高高校治理水平?？梢姡叩冉逃浦蔚囊伢w現(xiàn)的是高等教育治理法治化的核心意旨，良善的現(xiàn)代高等教育治理乃是高等教育治理法治化的核心。

1.4 師生守法：高等教育治理法治化的關鍵抓手

從理論上說，法治化過程是一個全員參與的過程，社會主體從知法懂法到尊法信法不斷升華，實際上也是一個法的神圣化過程[8]。在高校場域，高等教育治理的主體是全體師生，高等教育治理法治化過程是全體師生良好的法治理念不斷確立的過程，是全體師生學法、知法、守法、尊法、護法的過程，是師生全員從消極守法、積極守法再到尊法信法不斷升華的過程。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“一切法律中最重要的，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”。只有全體師生自覺把學校規(guī)則銘刻于心，樹立強烈的規(guī)則意識，依法依規(guī)辦事，切實做到不違法不違規(guī)，并積極抵制一切違反規(guī)則的行為，把遵守規(guī)則內(nèi)化為一種自覺的生活方式，高等教育治理法治化的實現(xiàn)就指日可待。高等教育治理法治化要求師生全員守法，增強學校對高校治理法律規(guī)范體系的認同，尊重規(guī)則背后的法治精神與基本價值觀，將高校治理的各項事務置于法治化軌道之下，把遵守規(guī)則內(nèi)化為一種行為自覺與內(nèi)心信仰。

2 高等教育治理法治化的實踐機理

2.1 前提：構筑完備的教育規(guī)范體系

高等教育治理應以高等教育制度作為基礎，即在充分尊重國家法治原則和具體法律規(guī)范的前提下，研究高等教育制度的客觀要求，探索高等教育治理的客觀規(guī)律，并制定完備的內(nèi)部規(guī)則，從而實現(xiàn)高等教育的自治。在此，高等學校章程成為高等教育治理實現(xiàn)的重要載體。在“法治中國”建設背景下，高等學校應以國家法律為指導，在權限內(nèi)制定內(nèi)部章程，并嚴格依照章程辦事，實現(xiàn)依法治校。只有如此，才符合國家倡導的法治精神。高等學校章程素有“高等教育憲章”之美稱，是高等教育治理法治化的集中體現(xiàn)，也是高等教育精神制度化的重要載體[9]。它是高等教育制度的精神凝結，是高等學校作為現(xiàn)代化法人組織的核心要素，是法治精神在高等教育治理中的重要體現(xiàn)。加強高等學校章程建設，不僅體現(xiàn)著法治原則和高等教育治理的有機耦合，而且是轉變高等學校辦學思路，建立現(xiàn)代化、國際化高等教育制度的應有之義。從這個意義上來說，高等學校章程是現(xiàn)代化高等教育精神的集中體現(xiàn)，是高等教育內(nèi)部各主體間有序、合理運轉與合作的總規(guī)范，有助于高校真正落實《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定的高等學校辦學自主權。

在高等教育治理法治化進程中，理順政府與學校、社會與學校及學校內(nèi)部各主體之間的關系，是構建教育規(guī)范體系的邏輯前提。具體而言，構筑教育規(guī)范體系需要理順三重關系：（1）政府和學校的關系。我國公立高等教育在整個高等教育中占有相當大的比重。政府的支持會給教育帶來財政上的支撐，但也存在不靈活、缺少競爭和創(chuàng)新能力的缺陷，按《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》，明確政校分開、管辦分離，逐步取消高等教育行政級別制度，規(guī)范財政撥款機制，施行高等學校校長公開選拔機制，實際上就是一種教育的松綁，有利于高校發(fā)展呈現(xiàn)百花齊放、百家爭鳴的局面，各高校更能辦出自己的特色。（2）社會和學校的關系。學校的發(fā)展既要有自己的文化特色和精神，又要堅持與社會需求相適應的原則，這就要求高等學校充分、透徹、全面了解社會需求的內(nèi)容和形式，不僅要了解當前需求，還要預測未來需求，根據(jù)需求來確立發(fā)展目標、發(fā)展方向、發(fā)展途徑、發(fā)展模式等學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。（3）學校內(nèi)部各主體之間關系。必須在校內(nèi)推行學術自治、教授治校，以制度約束校長的權力。如此，才能真正實現(xiàn)法律賦予高等學校的辦學自主權，真正加強高等教育學術共同體在高等教育治理中的地位，實現(xiàn)教授治校，并落實學術研究和教學教研在高等教育發(fā)展中的核心位置。不切實調(diào)整核心權力框架，就不可能真正實現(xiàn)學術自治和教授治校，更不可能有效限定和劃分高等教育內(nèi)部的各種權利。

2.2 過程：完善高校治理的系統(tǒng)運行

高校治理體系，即為保證高校黨委領導廣大師生有效治理高校的制度體系及其運作過程。高校治理能力關乎制度執(zhí)行力，是高校運用各種規(guī)章制度管理高校事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力。高校治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，相互促進，也相互牽制。要建立科學、有序的高校治理體系，必須立足于嚴格依章辦事、科學決策，不斷提高高校治理能力；而高校治理能力的提升也離不開一套完整系統(tǒng)的內(nèi)部治理體系，缺乏內(nèi)部治理體系的支持，高等教育的治理也必然失去秩序，高校治理能力無從提高、治理效能無從談起?！拔覀兗纫獔猿趾谩㈧柟毯媒?jīng)過長期實踐檢驗的我國國家制度和國家治理體系，又要完善好、發(fā)展好我國國家制度和國家治理體系，不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。”[10]高校治理思路之根本在于解放思想，努力在發(fā)展思路上取得建設性的突破。高等教育治理體制的改革涉及高校內(nèi)部決策權力的重組、行政與學術資源的重新劃分和人事關系的變革等敏感性問題，因而必將遭受重重阻力。只有進一步解放思想，才能從既有格局和思路的束縛中解脫出來，用理性、成熟、客觀的眼光審視并發(fā)現(xiàn)高校治理中的種種不足；也只有解放思想，才能跳出現(xiàn)有的高等教育管理思路，站在更高的層面上推行現(xiàn)代化的高等教育治理。要真正解放思想、凝聚共識，就必須建立治理思路恰當與否的評價標準。判斷一種新的理念、制度是否可在高校治理中持續(xù)推行，應當以依法治校的價值原則加以評定。比如，該理念、制度是否符合學校的章程，能否促進高等教育的民主治理，是否有助于促進學校內(nèi)部的公平正義，能否真正增加師生福利，是否符合依法治校精神，等等。在這一套標準之下，只要是符合現(xiàn)代高等教育治理精神的新觀念和新實踐，都應當經(jīng)過一定程序得到研究和探索；反之，則應當本著解放思想的態(tài)度，實事求是切實加以改革。

2.3 保障：建構高校權力制約體制

黨的十八大以來，黨中央高度重視并持續(xù)推進信息公開工作?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。因此，高等學校校務公開是文件精神在高等教育治理法治化方面的重要落實。公開原則是現(xiàn)代法治國家的一項基本原則，公開的目的，顯然是為了接受監(jiān)督。法治過程中的公開往往與權力監(jiān)督、權利保障、民主決策、程序公正等基本法治原則緊密聯(lián)系在一起。高等學校校務公開當然也不例外，其是現(xiàn)代高等教育實行民主監(jiān)督的一個重要前提條件。實行校務公開，有利于維護廣大師生的合法權益，促進廣大師生參與討論和決定有關事項，強化民主監(jiān)督?？梢哉f，沒有公開，監(jiān)督就無從談起；沒有監(jiān)督，權力就會被濫用，易產(chǎn)生腐敗。高等學校校務公開是現(xiàn)代高等教育治理法治化的一項重要制度安排，是加強高等教育權力運行制約和建立高等教育監(jiān)督體系的重要手段。高等學校校務公開是高等教育治理法治化必經(jīng)途徑，應當作為一項穩(wěn)定的制度確立下來。一旦這一原則得到了制度化的確立，將在高等教育科學決策、民主決策、師生權利保障和校務監(jiān)督等方面發(fā)揮無可替代的作用。

此外，規(guī)范程序和關鍵環(huán)節(jié)公開為高等教育法治化提供外在保障。凡是事關學校發(fā)展的重大事項、涉及教師和學生重大利益的事項、改革進程中的重大決策及按照法律規(guī)定不需要保密的事項，都要依法進行信息公開，自覺接受社會監(jiān)督、行政監(jiān)督和師生監(jiān)督。高校要在法律和制度范圍內(nèi)，形成完善的學校信息公開程序。公開程序性規(guī)范是學校信息公開的重要內(nèi)容，在信息公開審查程序、公開程序、決策程序等方面確保能夠公之于眾，尤其應當將學校的重點工作、改革的重點任務、破解的發(fā)展難題及教師與學生關注的熱點事項進行公開，努力做到程序和制度公開、申請程序公開、處理結果公開。要開展綜合而科學的論證，并確保這些過程和結果向社會和全校師生公開。同時，要做到公開信息真實、公開活動規(guī)范、公開內(nèi)容合法、公開程序合規(guī)。

3 高等教育治理法治化的發(fā)展路向

3.1 追求教育公平：高等教育治理法治化的價值訴求

公平正義的精神是法治國家的基本特征。教育公平是法治國家發(fā)展教育事業(yè)必然遵循的基本原則。從法理的角度來看，教育公平是公民的受教育權能夠通過制度性保障而公平地得以實現(xiàn)的一種社會權利分配狀態(tài)[11]。高等教育公平不僅指教育權利平等與教育機會均等，還指教育資源的合理分配，它不僅是發(fā)展高等教育的一種價值理念，還是一套確保公平的規(guī)則體系。高等教育公平的實現(xiàn)，關鍵就在于建立一套確保教育資源在各類群體之間合理分配、決策民主、管理透明的規(guī)則體系，而完備的規(guī)則體系的建立恰是高等教育治理法治化的根本前提。只有堅持高等教育治理法治化，建立完備科學的規(guī)則體系，才能確保高等教育管理部門和高等學校在做出重大決策時遵循實體性規(guī)則和程序性規(guī)則，才能確保師生全員甚至社會公眾參與決策，才能切實保護各類學生接受高等教育的機會與權利，才能糾正高等教育市場化取向可能衍生的種種不公平問題，進而確保教育資源的分配能切實體現(xiàn)公眾利益，最終實現(xiàn)教育的公平與正義。

3.2 學術與權力的平衡：高等教育治理法治化的理性路向

高等教育治理法治化是高等教育內(nèi)在的法治化，是高等教育管理者與參與者促使高等教育內(nèi)部治理的法治化。高等教育的基本功能是教學科研、科技創(chuàng)新和社會服務。高等教育管理者提供的是目標、制度和秩序，通過有效治理履行自我職能。目前，較多高校不同程度存在行政權力凌駕于學術之上的狀況，學術不僅受行政權力的管轄，而且有時會被迫偏離應有方向。這使得我國高等教育內(nèi)部治理在行政權力的干涉下有很大的局限性。在依法治國的基礎上，全面推進高等教育內(nèi)部權力體系均衡化，需要在相互激勵、相互推動和相互制約上下功夫，讓我國高等教育治理法治化實現(xiàn)去行政化和回歸學術，讓高校真正成為做學問和教書育人的凈土。在我國法治建設的總體路向上，采取政府推進型法治，屬于強制性制度與機制變遷。而法治的內(nèi)生屬性是誘致性變遷的路向，是在公民享有權利的過程中產(chǎn)生對公共權力的制約。在兩者之間尋求平衡是高等教育治理法治化的發(fā)展路向。隨著國家法治化的推進，高等教育法治必然因國家法治、教育法治的內(nèi)容而推進，也勢必有科學理性的制度安排出現(xiàn)。高等學校章程和高等學校內(nèi)部規(guī)范成為約束高等教育管理者的規(guī)則，保證高等教育法治化的基本路向沿著法治方向發(fā)展。事實上，高等教育善治的目的就是要把高等教育這個龐大復雜的組織置于系統(tǒng)完整的規(guī)則框架下運行，確保高等教育中各種權力的獲取和行使都依法依規(guī)，確保利益相關者的利益訴求依法依規(guī)表達?；谝?guī)則的高等教育善治是高校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是符合高等教育屬性及其發(fā)展規(guī)律的管理之善，是高等教育治理的“至善”。

3.3 師生多元主體有效參與：高等教育治理法治化的實踐訴求

高等教育治理法治化并非教育行政機關“治”高等教育，也并非高等教育完全的自治，而是在法律和內(nèi)部規(guī)范的框架內(nèi)開展的高等教育治理活動。高等教育治理的主體是全體師生員工，包括管理者自身。如何去行政化，實現(xiàn)真正的高等教育師生的權利保障和管理者的管理權力制約，發(fā)揮學術共同體的功能，是決定高等教育治理法治化程度的重要內(nèi)容。多元主體參與高等教育法治，是高等教育治理法治化應有的邏輯與實踐路徑。高等教育參與式治理，是指與高等教育政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。實施和推廣高等教育參與式治理，有利于改善高等教育的生態(tài)，提升廣大師生的主體意識，促進高校的持續(xù)發(fā)展。在全球化的今天，高等教育社會功能日漸多元化，參與式治理可促進師生互動，既能滿足日益高漲的高等教育師生參與訴求，又能保證良好的高等教育管理，可促進高等教育的良性發(fā)展。