劉 召，唐妙言

（1.中共南通市委黨校 法政和公共管理教研室，江蘇 南通 226002；2.江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 學(xué)工部，江蘇 南通 226007）

當(dāng)前，全國各地各部門推動智庫建設(shè)的熱情空前高漲，不同類型的智庫蓬勃興起，智庫在公共決策中的作用日益凸顯。與此同時(shí)，有關(guān)智庫的理論研究也成為新熱點(diǎn)。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，智庫的相關(guān)理論研究更多關(guān)注國家宏觀決策層面，而關(guān)于智庫參與地方政府決策的研究尚不深入。為此，本文將研究視角聚焦地方政府治理，針對智庫參與地方政府治理的特殊語境、智庫參與地方政府治理的模式選擇，以及智庫與地方政府互動關(guān)系的構(gòu)建等問題進(jìn)行探討。

1 機(jī)遇和挑戰(zhàn)：智庫參與地方政府治理的特殊語境

從治理角度而言，我國地方政府不僅是一個結(jié)構(gòu)性概念，即相對于中央政府而言的一個治理層級，而且是一個功能性概念，即地方政府履行著特有的不同于中央政府的治理職能。我國地方政府承擔(dān)著大量的政策再規(guī)劃和政策執(zhí)行職能，需要多元主體包括各種智庫主體參與決策咨詢，以此提升決策的科學(xué)化、理性化水平。同時(shí)，地方政府主要面對地方性、區(qū)域性公共事務(wù)，決定了智庫參與地方政府治理決策帶有自身的特殊性[1]。

1.1 地方治理的決策參與主體更加多元

地方公共決策的參與者涵蓋政府、智庫、社會組織及公民等行動主體，這些行動主體不同于中央政府決策層面的同類型主體。在政府主體層面，地方政府在地方?jīng)Q策主體體系中居核心位置，是地方?jīng)Q策系統(tǒng)的決斷中樞。同時(shí)，地方政府決策又不可避免地受上級政府影響，多數(shù)情況下，地方政府決策是上級政府決策在地方層面的具體延伸。地方政府決策會更多關(guān)注上級決策在本級政府的再規(guī)劃問題，因此，政策執(zhí)行與政策評估通常成為政策議程的主題。而一些帶有地方創(chuàng)新特色的決策事項(xiàng)，地方政府則扮演著決策者和執(zhí)行者的雙重角色，此類決策事項(xiàng)對地方政府決策能力提出了更高要求，也為智庫的決策參與提供了可能。此外，從橫向府際關(guān)系來看，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和公共事務(wù)溢出效應(yīng)日益突出，區(qū)域內(nèi)同級政府甚至不存在隸屬關(guān)系的非同級政府，都有可能對本地區(qū)公共決策產(chǎn)生重要影響。在智庫主體層面，中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心及某些重點(diǎn)高校等智庫“國家隊(duì)”，因具有較為宏觀的戰(zhàn)略視野，集聚眾多高水平專家且學(xué)科優(yōu)勢明顯，對全國性公共決策產(chǎn)生重要影響。相較而言，在地方常規(guī)性、事務(wù)性決策方面，地方型智庫參與的可能性更大。但有時(shí)地方政府也會出臺一些具有本土特色的戰(zhàn)略性決策，或者審時(shí)度勢推動把地方?jīng)Q策上升為國家層面決策，這時(shí)更高級別、影響力更大的智庫將受到更多青睞。

1.2 地方治理需要處理的決策事務(wù)更為具體

理想狀態(tài)而言，中央政府供給全國性公共物品，地方政府提供地方性公共物品；具有一定溢出效應(yīng)的交叉性公共物品或準(zhǔn)公共物品，可結(jié)合具體實(shí)際決定供給主體歸屬。中央政府與地方政府的職能劃分一定意義上決定了兩者決策事務(wù)范疇。通常來說，中央政府決策更著眼于全局性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性，這就要求相關(guān)智庫具備較強(qiáng)的宏觀層面的決策咨詢能力，而地方政府決策往往關(guān)注的是區(qū)域性、階段性公共事務(wù)，要求相關(guān)智庫更多在中觀或微觀層面參與政府決策。與中央政府不同，地方政府需要處理更加具體的公共事務(wù)，需要面對更為多元的利益群體，需要協(xié)調(diào)更加復(fù)雜的利益關(guān)系，因此，政府決策帶來的經(jīng)濟(jì)社會影響也會更為直接、更為現(xiàn)實(shí)。地方政府決策事務(wù)的具體性、復(fù)雜性對智庫決策參與提出了更多挑戰(zhàn)：相關(guān)智庫及其人員不僅需要掌握專業(yè)化的決策知識與技能，還要具備對決策事項(xiàng)進(jìn)行分析、反思與評判的能力，同時(shí)，要充分了解地方治理實(shí)際，堅(jiān)持走群眾路線，對民眾需求加以有效整合并精準(zhǔn)回應(yīng)，形成“最大公約數(shù)”，并以此為地方政府提供更有價(jià)值的決策參考。

1.3 智庫發(fā)展的決策環(huán)境有待進(jìn)一步完善

決策環(huán)境為智庫參與決策提供了不可或缺的外部條件。推動智庫健康可持續(xù)發(fā)展，從根本上說需要滿足兩個基本條件：一是營造尊重知識、尊重專業(yè)獨(dú)立性的政府決策氛圍；二是構(gòu)建開放包容的公共政策空間，調(diào)動不同領(lǐng)域?qū)I(yè)人士參與國家治理的積極性。

就當(dāng)前地方政府治理現(xiàn)實(shí)而言，我國智庫發(fā)展的外部環(huán)境尚未健全。從政府對智庫的態(tài)度來看，一些政府部門有時(shí)更多把智庫視為可有可無的決策輔助機(jī)構(gòu)，而非科學(xué)決策、民主決策、依法決策的必要參與主體，智庫作為政府“外腦”的角色并沒有得到充分的認(rèn)可與尊重。地方政府對智庫作用重視程度不夠又帶來兩個衍生問題。其一，智庫發(fā)展缺少必要資金支持，政策研究投入嚴(yán)重不足。與發(fā)達(dá)國家相比，我國政府在政策研究方面的總體投入相對較低，而且籌資渠道單一，而地方政府由于需要提供更加繁多的公共服務(wù)，用于政策研究的投入更是“捉襟見肘”。其次，專家決策咨詢?nèi)狈γ鞔_的法律政策支持，智庫的主體地位及有效運(yùn)行難以得到法律保障。當(dāng)前，我國有關(guān)智庫的立法還很不完善，從實(shí)踐來看，盡管有些地方政府已經(jīng)頒布了公共決策專家咨詢方面的條例或文件，但立法數(shù)量較少，而且這些條例文件多為地方性規(guī)章，立法層次較低。由于法律政策支持力度不夠，地方智庫尤其是民間智庫的發(fā)展明顯后勁不足，在成立登記、身份認(rèn)定、資金扶持及成果推介等諸多層面都面臨不少阻力與困難。

從公共政策空間的開放程度來看，我國智庫發(fā)展的外部環(huán)境有待進(jìn)一步完善。一是智庫研究還缺乏必要的信息支持，主要表現(xiàn)為：地方政府對數(shù)據(jù)處理與信息管理重視不夠、投入不足，政府信息公開渠道單一、手段落后、效果不佳；一些地方政府開放性不夠，以至出現(xiàn)部門壁壘和信息“黑箱”，限制了已有信息資源的共享利用；民間智庫作為公共政策的重要參與主體，未獲得與其身份相一致的信息知情權(quán)，在相關(guān)資料調(diào)查和信息收集時(shí)面臨諸多阻礙。二是智庫發(fā)展的民眾基礎(chǔ)較為薄弱，主要表現(xiàn)為：社會大眾對智庫及其作用的認(rèn)識還不夠清晰甚至存在誤解，比如有些人把智庫視為政府或者某些利益集團(tuán)的“代言人”，而非社會公共利益的代表；普通公民對公共事務(wù)的參與熱情還不夠高，參與能力有待進(jìn)一步提升，公共決策參與的社會氛圍尚未根本形成等。

2 “依附”或“獨(dú)立”：智庫參與地方政府治理的模式選擇

智庫參與國家治理和公共決策的體制模式，與一個國家的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平、社會組織的成熟程度、公民參與文化等密切關(guān)聯(lián)?！疤K聯(lián)模式”和“美國模式”被認(rèn)為是世界智庫發(fā)展進(jìn)程中的兩大典型性模式，這兩種模式對世界其他國家智庫發(fā)展道路的選擇產(chǎn)生了重要影響?！疤K聯(lián)模式”的基本特征是智庫與行政體制緊密結(jié)合，且前者在結(jié)構(gòu)功能上依附于后者，優(yōu)勢在于能夠通過政府與智庫之間的關(guān)系通道，快速高效地把研究成果傳達(dá)到?jīng)Q策者，缺陷是智庫對政府的依附性過強(qiáng)，難以提出建設(shè)性觀點(diǎn)和創(chuàng)造性建議?！懊绹Ｊ健蓖怀鲋菐斓莫?dú)立性，強(qiáng)調(diào)智庫既不附屬于權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不代表任何利益集團(tuán)，因而研究過程可以保持價(jià)值中立，研究成果免受政黨紛爭和意識形態(tài)干擾。但事實(shí)上，美國智庫身處各種復(fù)雜的政治社會網(wǎng)絡(luò)中，與政府、企業(yè)、媒體有著千絲萬縷的關(guān)系[2]。

中華人民共和國成立以后，仿效“蘇聯(lián)模式”建立了一整套哲學(xué)社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)體系，這些體制內(nèi)智庫在政府決策中發(fā)揮了重要的智力支持作用。20 世紀(jì)90 年代以來，我國智庫發(fā)展進(jìn)入一個新的活躍時(shí)期，一些民間智庫開始在政府決策咨詢的舞臺上嶄露頭角。進(jìn)入21 世紀(jì)，智庫的作用得到前所未有的重視，中國迎來智庫發(fā)展的“黃金時(shí)代”。但同時(shí)也應(yīng)看到，我國智庫參與國家治理和公共決策的相關(guān)制度安排并未能從根本上擺脫“蘇聯(lián)模式”的影響，智庫依附行政體制以致自主性缺失的問題仍十分突出，在地方治理層面主要表現(xiàn)為三個方面。一是在主體構(gòu)成上，官方或半官方智庫在政府決策咨詢中發(fā)揮主導(dǎo)作用，非官方智庫尤其是民間智庫發(fā)展遲緩，加之政府支持力度不夠、社會認(rèn)可度不高，影響力相對有限，在省級以下地方政府決策中，民間智庫更加難以有所作為。二是在組織結(jié)構(gòu)上，絕大多數(shù)民間智庫（個別企業(yè)法人型智庫除外）都要接受行政主管部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理，即在登記、審批、監(jiān)督及編制等環(huán)節(jié)接受行政主管部門管理，同時(shí)在業(yè)務(wù)上接受“掛靠單位”的管理并從后者獲取資金支持。三是在資金來源上，地方智庫更多依賴國家財(cái)政，一個突出表現(xiàn)是地方智庫必須依托政府獲得相關(guān)研究課題和研究經(jīng)費(fèi)。就當(dāng)前實(shí)際來看，政府主導(dǎo)下達(dá)的委托研究項(xiàng)目是我國智庫研究課題的一個主要來源。由于缺乏完善的非營利捐助制度，地方智庫難以獲取不指定項(xiàng)目要求的科研經(jīng)費(fèi)。在此情況下，智庫在參與地方公共決策的過程中，有可能選擇“投其所好”的行為模式，即圍繞地方政策需求尤其是政績需求進(jìn)行合理化論證，而非基于科學(xué)決策進(jìn)行必要的批判與反思。

在現(xiàn)有公共決策體制下，智庫依附行政管理制度網(wǎng)絡(luò)而發(fā)展的路徑選擇具有一定的合理性，該路徑是智庫獲得身份認(rèn)可，獲取穩(wěn)定資金，與主管部門建立溝通渠道并經(jīng)該渠道輸送政策思想的重要保證。盡管如此，這一發(fā)展模式并不符合中國特色新型智庫建設(shè)的目標(biāo)要求，同時(shí)也與智庫發(fā)展的現(xiàn)代潮流背道而馳。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國建設(shè)新型智庫可以效仿“美國模式”，走一條“智庫獨(dú)立化”的發(fā)展道路。這一論斷在現(xiàn)實(shí)中也缺乏可行性，不顧現(xiàn)實(shí)照搬美國經(jīng)驗(yàn)，不僅不利于中國智庫決策參與地位的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)o中國智庫的可持續(xù)發(fā)展帶來傷害。正如英國智庫研究學(xué)者里奇所指出的，“美國模式”下，“政策專家們遠(yuǎn)非保持一種超然的中立性，他們往往是執(zhí)著的思想和意識形態(tài)的倡導(dǎo)者，他們甚至成為政治妥協(xié)的掮客”[3]?！懊绹Ｊ健痹谄渌鞣絿疫m用性也有待進(jìn)一步觀察，如在英國，除了依附主要政黨的幾個大的智庫外，所謂“獨(dú)立性智庫”由于得不到足夠的政府支持，發(fā)展也非常緩慢。

基于中國地方政府治理實(shí)際，應(yīng)舍棄智庫發(fā)展“依附”或“獨(dú)立”的單向思維模式，轉(zhuǎn)而尋求智庫與政府的“主體間互動”。具體而言，其一，多主體互動。在發(fā)揮官方、半官方智庫主體作用并保持其影響力的同時(shí)，著力扶持民間智庫發(fā)展，將民間智庫建設(shè)納入法治軌道，為民間智庫政策參與提供更為友好的平臺和更多發(fā)聲機(jī)會。發(fā)揮國家級智庫在重大公共決策層面的人才、資源及影響力優(yōu)勢，同時(shí)發(fā)揮地方智庫熟悉地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際的優(yōu)勢，進(jìn)而促成不同層級、不同類型智庫間的合作互動。此外，還應(yīng)發(fā)揮公共決策其他行動主體，比如非營利組織、慈善組織、企業(yè)及公民個人等，在公共決策中的積極作用。其二，多領(lǐng)域互動。在文化理念、體制機(jī)制、運(yùn)行流程、技術(shù)手段及績效考評等諸多層面，尋求政府治理與智庫管理的內(nèi)在契合點(diǎn)。其三，全過程互動。在公共政策議程、規(guī)劃、決策、執(zhí)行及評估等不同環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)智庫全過程參與，就政府重大公共決策的利弊進(jìn)行全面理性的論辯。

3 系統(tǒng)與再造：智庫與地方政府間互動關(guān)系的構(gòu)建路徑

3.1 優(yōu)化公共決策環(huán)境，創(chuàng)設(shè)互動氛圍

在文化層面，強(qiáng)化科學(xué)決策和尊重專家咨詢的政府決策理念。摒棄地方政府個別決策者“拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人”的問題，培養(yǎng)決策咨詢習(xí)慣，開展科學(xué)決策培訓(xùn)教育，同時(shí)，加強(qiáng)對決策失誤的責(zé)任追究和責(zé)任倒查力度，強(qiáng)化決策者的決策責(zé)任意識。此外，還應(yīng)做好對專家咨詢及其角色職能的解釋宣傳工作，消除社會公眾對專家智庫的某些誤解。

在政治層面，推進(jìn)民主協(xié)商與政務(wù)公開。要求地方政府廣開言路、開門納諫，允許多元化決策咨詢主體的存在，為體制外的智庫決策參與提供通道。此外，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人，尤其是政府部門的一把手，要能聽得見不同聲音，愿意接納專家與公眾的合理化批評與質(zhì)疑，并在公共決策的某些事項(xiàng)和環(huán)節(jié)與其他決策主體進(jìn)行平等對話。

在經(jīng)濟(jì)層面，要完善地方政策研究市場。一是提升地方智庫發(fā)展的組織生態(tài)，防止和避免智庫間的無序競爭。除了智庫以外，地方的社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、媒體乃至國際組織等都希望通過各種方式對政府政策施加影響，相關(guān)行動主體與智庫在開展業(yè)務(wù)合作的同時(shí)，也可能形成競爭關(guān)系。因此，必須有效整合上述各種力量，對政策研究市場進(jìn)行必要規(guī)制，以避免智庫發(fā)展的良好生態(tài)遭到破壞。二是完善政策研究市場的制度機(jī)制，推動政策研究市場穩(wěn)步運(yùn)行。建立健全政策思想優(yōu)劣的評鑒機(jī)制，引入同行競爭和同行評審機(jī)制，為不同政策觀點(diǎn)搭建公開辯論的平臺，促進(jìn)決策者政策品質(zhì)鑒別能力提升；完善政策研究市場的監(jiān)督機(jī)制，在確保智庫觀點(diǎn)合法理性表達(dá)的前提下，推動政府與行業(yè)協(xié)會合作，通過設(shè)立準(zhǔn)入門檻、制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及完善財(cái)務(wù)監(jiān)管制度等舉措，維護(hù)智庫的研究能力和職業(yè)操守，同時(shí)使智庫研究成果與經(jīng)費(fèi)來源的利益相關(guān)性受到監(jiān)督[4]。

在社會層面，培育公共精神和發(fā)展社會組織。培育公共責(zé)任與公共意識，塑造富有志愿精神且熱情投身公共事務(wù)與公共政策的“積極公民”，為建設(shè)中國特色新型智庫奠定社會與民眾基礎(chǔ)。同時(shí)，發(fā)揮非營利組織、志愿組織、慈善組織等“第三部門”在公共決策中的作用，完善社會組織管理的相關(guān)制度機(jī)制，在法律、政策、資金、人才及管理等層面，為民間智庫健康發(fā)展提供更多支持。

3.2 推進(jìn)地方治理創(chuàng)新，提升政府決策水平

首先，改革地方行政管理體制是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國行政管理體制的一個重要目標(biāo)是推進(jìn)政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，其中最為核心的就是推動依法行政，建立有限政府。強(qiáng)調(diào)政府的法治化與有限性，一方面，表明政府及管理者的認(rèn)知水平與決策能力有其限度，在決策過程中必須充分吸納其他社會主體的廣泛參與，以此實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和理性決策；另一方面，表明政府運(yùn)行有其擅長領(lǐng)地，超越應(yīng)有界限將會引發(fā)政府職能錯亂，甚至擠壓市場與其他社會主體（包括智庫主體）的活動空間。

其次，構(gòu)建互聯(lián)互通的信息平臺是基礎(chǔ)。持續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)開放型政府。通過建立健全相關(guān)法律制度，明確政府信息公開的范疇與內(nèi)容，使公民、法人及其他社會組織獲取信息的權(quán)利得到充分保障，確保體制內(nèi)外的智庫主體公平分享公共信息與數(shù)據(jù)。在立法方面，可考慮把現(xiàn)有的《中華人民共和國政府信息公開條例》上升為國家法律，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開立法的權(quán)威性。此外，還應(yīng)完善政府信息處理的技術(shù)手段，提升公共數(shù)據(jù)的管理與運(yùn)用能力。譬如，引入大數(shù)據(jù)的思維、方法與手段，構(gòu)建“數(shù)字政府”，全面開放公共數(shù)據(jù)并與公眾、政策研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)互動，以此準(zhǔn)確探知并及時(shí)回應(yīng)公共需求。

最后，提升政府政策研究能力是保障。地方政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，從直接項(xiàng)目審批、微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)中抽身出來，將更多精力集中于地方公共政策研究，把握地方發(fā)展的宏觀大局，通過科學(xué)理性的公共決策來引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

3.3 完善智庫管理體制機(jī)制，提升智庫政策影響力

首先，推進(jìn)智庫登記管理制度改革。應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范智庫的登記部門和流程，整合相關(guān)管理職能，避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)和相互掣肘。在此基礎(chǔ)上，對民辦非企業(yè)政策研究機(jī)構(gòu)的法人地位加以明確，確保民間智庫的生存環(huán)境與發(fā)展空間得到切實(shí)維護(hù)。此外，可按照職能定位對智庫進(jìn)行分類管理，打破智庫管理體制的屬地化、部門化壁壘，以此推動智庫資源優(yōu)勢的有機(jī)整合，拓展智庫間的交流、信任與合作。

其次，創(chuàng)新智庫科研考評機(jī)制。通過完善制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)研究考核與政策咨詢考核兩種考評機(jī)制，比如，對研究人員進(jìn)行職稱評聘時(shí)，在考評項(xiàng)目中設(shè)立一定權(quán)重的決策咨詢考核指標(biāo)，或者依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)在決策咨詢成果與學(xué)術(shù)研究成果之間建立換算關(guān)系等，以此實(shí)現(xiàn)兩種考評項(xiàng)目的貫通。

再次，建立健全智庫研究成果的推廣和營銷機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國家智庫普遍重視政策思想營銷能力的培養(yǎng)，不少智庫將其大量經(jīng)費(fèi)用于政策主張的宣傳與推銷?？山梃b相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，訴諸現(xiàn)代信息技術(shù)與新興媒體及時(shí)發(fā)布宣傳資料，傳播政策主張，推介研究成果；開展多層面的學(xué)術(shù)交流，積極介入政策研究市場，通過各種渠道塑造自我形象，提高智庫的對外影響力；致力于智庫專家精英打造，通過在媒體發(fā)聲、出版著作、舉辦講座和培訓(xùn)班等形式，增強(qiáng)權(quán)威性[5]。

最后，完善智庫人才隊(duì)伍的交流轉(zhuǎn)化機(jī)制。在智庫與決策部門、行政部門之間建立人員流動通道，為智庫補(bǔ)充新鮮思想的同時(shí)，擴(kuò)大智庫的影響力?？山梃b國外經(jīng)驗(yàn)，建立中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，例如，推動智庫與政府、企業(yè)機(jī)構(gòu)間的項(xiàng)目合作，強(qiáng)化三者之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系；完善專家學(xué)者赴政府、企業(yè)掛職鍛煉的制度機(jī)制，推動智庫參與政府決策流程的無縫對接；通過訪問學(xué)習(xí)、科研合作等方式與國內(nèi)外其他智庫開展人員交流；邀請政府部門的決策者或退休專家擔(dān)任智庫顧問等。

4 結(jié)語

以地方政府治理為議題場域，探討構(gòu)建智庫與政府互動關(guān)系的可行路徑，能為建設(shè)中國特色新型智庫提供基礎(chǔ)性思考。但同時(shí)也應(yīng)看到，構(gòu)建智庫與地方政府間的互動關(guān)系，完善智庫參與地方政府決策的制度安排，不能僅停留于地方政府層面的局部變革。從根本上說，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，有效發(fā)揮新型智庫在推進(jìn)科學(xué)民主依法決策中的重要作用，還必須強(qiáng)化國家層面的制度設(shè)計(jì)，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、行政管理、社會治理等諸多領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新。