陳誠 馬乖棉 郭榮霞 鄭明星

一、 研究背景

2019年7月18日，自然資源部辦公廳發(fā)文《關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》（自然資辦發(fā)[2019]38號），要求各地建設完善國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規(guī)劃“一張圖”，全面實現(xiàn)縱向聯(lián)通，推進與其他相關部門信息平臺的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享，建設從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管。

2022年10月18日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于進一步加強國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號），要求落實好《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》要求，鞏固和深化“多規(guī)合一”改革成果，加快地方各級國土空間規(guī)劃編制報批，強化國土空間規(guī)劃實施的監(jiān)督管理。

為進一步推進國土空間用途管制建設，整合目前各部門空間數(shù)據(jù)，編制統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，相關單位構建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)勢在必行。

二、建設思路與方法

（一）建設思路

建設國土空間規(guī)劃 “一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)首先從統(tǒng)一規(guī)范標準體系出發(fā)，基于國土空間基礎信息平臺，參照自然資源信息化數(shù)據(jù)類型要求，建設“一張圖”數(shù)據(jù)庫。本次研究構建了系統(tǒng)標準規(guī)范體系、數(shù)據(jù)資源支持體系、規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務管理規(guī)則體系、監(jiān)測評估預警指標模型體系等四大系統(tǒng)支撐體系。

1.統(tǒng)一的系統(tǒng)標準規(guī)范體系

國土空間規(guī)劃 “一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)建設首先應構建一套從數(shù)據(jù)建設到系統(tǒng)運行的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫規(guī)范、數(shù)據(jù)匯交、數(shù)據(jù)質檢、系統(tǒng)接口、系統(tǒng)運行管理標準規(guī)范體系。本研究通過建立國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準，對數(shù)據(jù)庫的適用范圍、規(guī)范引用文件、術語定義、數(shù)據(jù)庫內容、要素分類編碼、定位基礎、數(shù)據(jù)庫結構定義、要素分層、數(shù)據(jù)交換文件命名規(guī)則、數(shù)據(jù)交換內容與格式，以及元數(shù)據(jù)等信息進行定義和描述。

2.全覆蓋的數(shù)據(jù)資源支撐體系

全覆蓋的數(shù)據(jù)資源體系作為“一張圖”系統(tǒng)建設的底板支撐，是系統(tǒng)建設的核心體系。通過梳理、構建，形成滿足國土空間規(guī)劃“一張底圖”（底板數(shù)據(jù)）、“一張藍圖”（規(guī)劃數(shù)據(jù)）、“一張管理用圖”（管理及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)）建設要求的數(shù)據(jù)資源體系，全覆蓋現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)資源，為全要素國土空間規(guī)劃編制及實施管理提供強有力的數(shù)據(jù)支撐。

3.全流程的規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務管理規(guī)則體系

梳理全流程的規(guī)則體系作為“一張圖”系統(tǒng)建設的重要環(huán)節(jié)，其內容包括明確自然資源業(yè)務事權及管理邊界，構建包含業(yè)務管理規(guī)則、各類監(jiān)測評估預警指標分析規(guī)則、監(jiān)測評估預警實施指引等內容在內的全流程規(guī)劃監(jiān)管與業(yè)務管理規(guī)則體系，形成了從管控標準到審批成果管理規(guī)則的全流程統(tǒng)一標準化，實現(xiàn)了長期監(jiān)測、及時反饋的一整套標準化業(yè)務規(guī)則體系。

4.可定制的監(jiān)測評估預警指標模型體系

實現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)應用指標預警的關鍵在于構建一套可定制的監(jiān)測評估預警指標模型體系。該體系包含一套技術方法：多源大數(shù)據(jù)采集、處理；一套滿足規(guī)劃編制及其實施監(jiān)督業(yè)務需要的集成模型；一套大數(shù)據(jù)應用體系，輔助規(guī)劃編制、空間管制和實施監(jiān)測評估預警；多個應用系統(tǒng)，集成相關技術和模型，以進行系統(tǒng)功能模塊研發(fā)。

（二）總體框架

基于國土空間基礎信息平臺構建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，在自然資源本底現(xiàn)狀的全域數(shù)字化基礎上，建立以開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警，加強規(guī)劃實施監(jiān)管為目標，以覆蓋規(guī)劃成果應用、規(guī)劃審批管理、分析評價、評估預警全流程信息系統(tǒng)為導向的國土空間規(guī)劃信息化系統(tǒng)，推動國土空間規(guī)劃用途管制制度的落實，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理新機制，監(jiān)管國土空間開發(fā)利用活動，提升政府管理決策水平。

其總體技術框架圖如圖1所示。

三、系統(tǒng)研究實現(xiàn)

（一）國土空間規(guī)劃“一張圖”應用中心

基于國土空間基礎信息平臺的各類數(shù)據(jù)及功能，為國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)測、評估、預警全過程提供國土空間規(guī)劃“一張圖”應用。系統(tǒng)將提供基礎數(shù)據(jù)瀏覽和地圖操作功能，按照國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源目錄進行瀏覽、查詢、定位；滿足多源數(shù)據(jù)集成瀏覽展示、查詢應用、對比分析等功能。

（二）國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警中心

1.國土空間規(guī)劃分析評價

以國土空間規(guī)劃“一張圖”為基礎，利用相關算法、模型等開展分析評價，支撐國土空間規(guī)劃編制。對耕地、水、森林、濕地、草原、海洋以及礦產(chǎn)資源等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行分析，分析土地利用現(xiàn)狀的面積、位置、權屬等。以國土空間規(guī)劃“一張圖”為基礎，利用相關算法、模型、識別國土空間開發(fā)與保護的主要問題，支持國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估及風險識別評估。

2.國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警

通過調用指標庫及模型庫相關成果，實現(xiàn)對三條紅線、自然資源、生態(tài)環(huán)境的主要要素變化以及經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、重大基礎設施和公共服務等開發(fā)利用行為進行實時監(jiān)測。依據(jù)指標預警等級和閾值，獲取相關數(shù)據(jù)，對違反國土空間規(guī)劃實施中的開發(fā)保護邊界及保護要求的情況，或有突破約束性指標風險的情況及時預警，輔助生成預警評估報告。

3.資源環(huán)境承載能力監(jiān)測評估

為滿足資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警智能分析和動態(tài)可視化展現(xiàn)的需求，整合集成資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù)，提供對資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估和決策支持功能，推動資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。建立監(jiān)管模型，利用自然資源調查及相關部門監(jiān)測數(shù)據(jù)及評價結果，按照預警等級進行劃分并管控，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管。建立評估模型，針對不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，動態(tài)獲取相關部門的全域或特定區(qū)域監(jiān)測數(shù)據(jù)，加強對重點區(qū)域的動態(tài)評估，提高監(jiān)測預警效率。

（三）國土空間規(guī)劃指標模型管理中心

通過指標管理和模型管理，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制和實施監(jiān)測評估預警中指標和模型的可視化管理。對國土空間規(guī)劃的各類規(guī)則模型、評價模型、評估模型進行算法開發(fā)實現(xiàn)，通過算法注冊、數(shù)據(jù)源管理及配套可視化工具。實現(xiàn)模型的統(tǒng)一管理和應用，為國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)測、評估和預警等提供模型計算支撐。

（四）國土空間成果共享服務中心

共享服務管理平臺以在線的方式提供地圖、影像圖、元數(shù)據(jù)、空間分析等各類標準空間信息服務，支持各應用系統(tǒng)的二次開發(fā)和運行。

四、結語

“一張圖”系統(tǒng)的搭建是適應規(guī)劃變革，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源管理和共享、國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測和實施評估預警的重要支撐，是做好國土空間規(guī)劃的基礎條件。如何構建標準化、智能化系統(tǒng)，滿足地方國土空間規(guī)劃 “一張圖”系統(tǒng)特色功能需要，仍然是當前面臨的一大難點。本文通過厘清“一張圖”系統(tǒng)建設思路，構建國土規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)設計，提出“四大體系 + 四大應用中心”的一體化設計模式，探索了新時代國土空間規(guī)劃的新路徑。

作者單位：陳誠、馬乖棉、郭榮霞 武漢蟻圖時空科技有限公司

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