胡春艷, 周付軍

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長沙 410075)

一、 問題的提出

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn),帶來了嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題,尤其是具有強(qiáng)流動(dòng)性、污染不可分割性、治理效益共享性等特征[1]的空氣污染問題,使跨區(qū)域性公共環(huán)境議題不斷涌現(xiàn)?！笆奈濉币?guī)劃指出要完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理[2]?？梢?探索跨區(qū)域環(huán)境治理模式既是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇[3],也是推進(jìn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)[4]。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題,新公共管理運(yùn)動(dòng)曾試圖通過引入競爭思維和民營化方式解決協(xié)同治理問題,但事實(shí)證明,單純競爭思維和私有化方式難以發(fā)揮積極有效的作用[5],無法有效化解跨區(qū)域環(huán)境治理難題。我國跨區(qū)域環(huán)境污染治理在實(shí)踐中仍舊面臨諸多困境。首先,中央政府經(jīng)營管理權(quán)和財(cái)政權(quán)下放,加劇了地方政府間的要素競爭并催生強(qiáng)有力的逐利動(dòng)機(jī),但他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)方面缺乏動(dòng)力[6]。其次,區(qū)域協(xié)同合作面臨環(huán)境污染負(fù)外部性、污染源頭難鎖定等多元困境,整體治理效率較低。再次,頂層注意力配置在促成跨區(qū)域環(huán)境治理中起到了不可或缺的推動(dòng)作用,但注意力配置具有不可持續(xù)性[7],一旦偏離或位移,協(xié)同治理行動(dòng)可能隨時(shí)中止。最后,污染防治的不可分割性使得跨區(qū)域環(huán)境污染具有強(qiáng)負(fù)外部性和高流動(dòng)性特征,超出了屬地治理的功能范疇。

面對(duì)日益嚴(yán)峻的跨區(qū)域環(huán)境污染治理難題,不同地域的地方政府會(huì)采取何種手段或策略開展環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)呢?探究跨區(qū)域的地方政府如何攜手開展環(huán)境治理行動(dòng),就成為保障和提升跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果的關(guān)鍵。本研究基于協(xié)同治理理論,從發(fā)展差異、政治勢能、組織載體、政策環(huán)境和治理能力等著手,運(yùn)用模糊集定性比較分析(fuzzy-set qualitative comparative analysis,簡稱fsQCA),以中國11個(gè)開展跨區(qū)域空氣污染治理實(shí)踐的城市群為案例對(duì)象,探索跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的核心因素與實(shí)踐路徑。

二、 理論基礎(chǔ)與分析框架

1. 理論基礎(chǔ)

治理已成為一個(gè)非常流行的詞語,它已被應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等各種能夠應(yīng)用的領(lǐng)域。治理既包含統(tǒng)治的正式政府機(jī)制,也包含非正式、非政府的機(jī)制。它是一種被大多數(shù)人所接受才會(huì)生效的規(guī)則體系,是一個(gè)競爭和協(xié)作的過程。不同治理主體就是在競爭和協(xié)作中,制定為多元主體所接受的共同的規(guī)則,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體性的治理目標(biāo)。治理具有四個(gè)顯著特征:相互依存、持續(xù)互動(dòng)、游戲規(guī)則和自組織網(wǎng)絡(luò)[8]。探索跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理之道的關(guān)鍵則是在區(qū)域治理主體間建構(gòu)起穩(wěn)定協(xié)同關(guān)系,激發(fā)區(qū)域環(huán)境治理的自主治理能力。對(duì)此,協(xié)同治理理論提供了一個(gè)可供觀察的窗口。

協(xié)同治理理論源于協(xié)同學(xué),以支配原理和自組織原理為理論基礎(chǔ)。支配原理認(rèn)為“子系統(tǒng)總是存在自發(fā)的無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動(dòng),同時(shí)又受到其他子系統(tǒng)對(duì)它的共同作用,因此在系統(tǒng)中便出現(xiàn)了由關(guān)聯(lián)所決定的協(xié)同運(yùn)動(dòng)”[9]。子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)被稱之為“序參數(shù)”,影響著系統(tǒng)協(xié)同程度。序參數(shù)相當(dāng)于制約系統(tǒng)狀態(tài)的規(guī)則,控制著系統(tǒng)協(xié)同程度。自組織是指系統(tǒng)按照某種相互默契和認(rèn)可的規(guī)則,自發(fā)協(xié)商互動(dòng)形成有序功能結(jié)構(gòu)[10]。自組織過程就是系統(tǒng)從無序轉(zhuǎn)向有序的過程。這種轉(zhuǎn)變由系統(tǒng)內(nèi)部要素驅(qū)動(dòng),并形成相應(yīng)自組織能力。換言之,自組織能力構(gòu)成驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的基本動(dòng)力。系統(tǒng)何時(shí)會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變,取決于系統(tǒng)內(nèi)序參數(shù)的變化。因此,控制序參數(shù)是改變系統(tǒng)自組織形態(tài)的關(guān)鍵。

綜上可知,協(xié)同治理就是利益相關(guān)者依據(jù)共同認(rèn)同的參與規(guī)則,圍繞相同利益目標(biāo)進(jìn)行持續(xù)互動(dòng)和溝通,以尋求達(dá)成行動(dòng)共識(shí)的過程。實(shí)際上是不同行動(dòng)者尋求共識(shí)的一種管理安排[11]。其旨在通過控制和調(diào)和系統(tǒng)內(nèi)部競爭與沖突,促使系統(tǒng)內(nèi)部行為體相互合作,以建構(gòu)起有效協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。其中,外部環(huán)境和序參數(shù)狀態(tài)構(gòu)成影響系統(tǒng)協(xié)同狀態(tài)的外部力量,而自組織能力、內(nèi)部制度規(guī)則約束構(gòu)成影響協(xié)同狀態(tài)的內(nèi)部因素。

2. 分析框架

如前所述,協(xié)同治理受子系統(tǒng)狀態(tài)、外部條件、自組織能力和運(yùn)行規(guī)則的影響。跨區(qū)域環(huán)境治理中,地方政府間環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)同樣會(huì)受到自身治理水平、外部約束條件、政府間協(xié)同意愿和能力,以及協(xié)同行動(dòng)規(guī)則的共同影響。具體而言,地方政府治理水平受到治理資源和治理平臺(tái)的共同作用[12]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為衡量治理資源強(qiáng)弱的直觀性指標(biāo),構(gòu)成觀測協(xié)同治理效果的重要變量。治理平臺(tái)提供行動(dòng)場域功能,決定子系統(tǒng)協(xié)同的穩(wěn)定性,其主要包含制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置兩個(gè)核心要素。從外部條件角度看,壓力型體制中上級(jí)政府監(jiān)管和壓力傳導(dǎo)形成的政治勢能[13],構(gòu)成跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵外部條件。同時(shí),地方政府也需要借助一定的約束規(guī)則,來保障協(xié)同行動(dòng)的有序性和明確協(xié)同責(zé)任。政策文件作為規(guī)則的集合體[14],在協(xié)同治理中扮演著規(guī)則供給的角色,對(duì)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理影響明顯。此外,自組織能力也是決定環(huán)境協(xié)同治理效果的關(guān)鍵要素。自組織能力集中體現(xiàn)為子系統(tǒng)的自我調(diào)適能力和互動(dòng)能力[15]。由于調(diào)適與互動(dòng)能力又取決于治理能力,因此有必要對(duì)區(qū)域內(nèi)地方政府治理能力予以考察。

文獻(xiàn)研究表明,區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果受到內(nèi)部和外部因素的共同影響。從外部角度看,頂層壓力[4]、協(xié)同政策健全程度、領(lǐng)導(dǎo)注意力等[16]影響區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果。從內(nèi)部角度看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行動(dòng)主體治理能力[17]、協(xié)同機(jī)構(gòu)設(shè)置影響區(qū)域協(xié)同治理效果。內(nèi)外部影響因素相互交織,形成驅(qū)動(dòng)和維持區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)的四種機(jī)制:引力機(jī)制、推力機(jī)制、壓力機(jī)制和阻力機(jī)制[18]。其中,引力包含區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、治理能力;壓力包含內(nèi)部政治壓力和外部輿論壓力;推力包含政策法規(guī)和制度環(huán)境;阻力包含影響協(xié)同的制度、機(jī)制、技術(shù)等?；诖?結(jié)合協(xié)同治理理論和既有研究,提出發(fā)展差異、政治勢能、組織載體、政策環(huán)境和治理能力五個(gè)協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素,進(jìn)而構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理分析框架(見圖1),嘗試回答 “跨區(qū)域的地方政府如何攜手開展環(huán)境治理行動(dòng)”這一關(guān)鍵問題。

圖1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理分析框架

(1) 發(fā)展差異和政治勢能催生跨區(qū)域橫向協(xié)同治理意愿

首先,發(fā)展差異是指區(qū)域內(nèi)治理主體在發(fā)展水平方面的差異。治理主體在跨區(qū)域治理行動(dòng)中的資源投入力度和規(guī)模,與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密相關(guān)[19]?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的治理主體,希望通過協(xié)同治理行動(dòng)汲取優(yōu)勢資源,帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)希冀通過協(xié)同治理行動(dòng),降低臨近地區(qū)環(huán)境污染負(fù)外部影響,增強(qiáng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。因此,治理主體間的發(fā)展差異,將會(huì)產(chǎn)生不同治理意愿與治理結(jié)果。

其次,政治勢能是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出強(qiáng)弱不同的政治信號(hào)[20]。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,政治勢能主要借由公共政策發(fā)揮作用。地方治理主體透過公共政策信號(hào),識(shí)別頂層政策導(dǎo)向和治理壓力,產(chǎn)生政策執(zhí)行驅(qū)動(dòng)力,從而強(qiáng)化了地方的協(xié)同治理意愿?？茖芋w制下,行政層級(jí)跨度越大,政治勢能就越強(qiáng),對(duì)地方治理主體的驅(qū)動(dòng)力也更大。在合作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異比較大的區(qū)域,適度的縱向干預(yù)能夠顯著提高合作達(dá)成的概率[21]。同時(shí),政治勢能介入也能夠明顯降低協(xié)調(diào)合作成本,增強(qiáng)治理主體合作意愿和積極性。

(2) 政策環(huán)境、組織載體和治理能力對(duì)跨區(qū)域協(xié)同行動(dòng)具有明顯影響

首先,政策環(huán)境影響跨區(qū)域協(xié)同行動(dòng)規(guī)范程度?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理必然需要一系列具有連貫性、協(xié)調(diào)性和整體性的公共政策作為協(xié)同治理的基本手段和重要工具[22]。政策環(huán)境決定了協(xié)同行動(dòng)機(jī)制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和完善程度,對(duì)協(xié)同治理效果具有明顯影響。例如,不同轄區(qū)政策內(nèi)容完備性和協(xié)同接口設(shè)計(jì),都會(huì)影響協(xié)同效果。政策覆蓋范圍越全面、政策設(shè)計(jì)越科學(xué)具體,政策變現(xiàn)概率就越大。通過政策明確涉及跨區(qū)域協(xié)同治理的具體手段和規(guī)則以及行動(dòng)邊界和責(zé)任,能夠?yàn)閰f(xié)同行動(dòng)提供明確約束規(guī)則。

其次,組織載體影響協(xié)同行動(dòng)可持續(xù)性和穩(wěn)定性。囿于政治勢能的不可持續(xù)性,可持續(xù)性跨區(qū)域治理必然建立在穩(wěn)定組織機(jī)構(gòu)之上,以特定機(jī)制或機(jī)構(gòu)為合作載體?？鐓^(qū)域合作組織,既能作為治理主體開展對(duì)話、協(xié)商和討論的組織載體,也能夠作為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境合作事務(wù)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu),是維持治理主體間協(xié)同關(guān)系的橋接點(diǎn)和中樞。比如長三角地區(qū)大氣污染治理的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、區(qū)域性合作辦公室等,對(duì)跨區(qū)域合作治理效果起到了明顯促進(jìn)作用[23]。

最后,治理能力影響橫向跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效。跨域性公共事務(wù)的治理需求,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出科層制的治理能力范疇。地方政府治理能力差異,會(huì)導(dǎo)致其在跨域治理中表達(dá)出不同的利益訴求[24],間接增加跨域生態(tài)環(huán)境治理成本,降低治理績效[25]。換言之,跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,多元主體治理能力不足可能導(dǎo)致治理效果難以實(shí)現(xiàn)和持續(xù)。因而,地方政府需要形成相應(yīng)的跨域治理能力。

三、 研究設(shè)計(jì)

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理必然是多元因素組合并發(fā)的結(jié)果。傳統(tǒng)以線性因果關(guān)系為基礎(chǔ)的研究,難以解釋結(jié)果背后的復(fù)雜因果關(guān)系。因此,本文將采取模糊集定性比較分析方法進(jìn)行研究。

1. 研究方法

定性比較分析方法(QCA)是案例導(dǎo)向的研究方法,強(qiáng)調(diào)通過實(shí)證資料與理論的持續(xù)對(duì)話,發(fā)掘和建構(gòu)出研究議題的復(fù)雜因果關(guān)系。QCA認(rèn)為特定結(jié)果產(chǎn)出(Y)是多個(gè)具有相關(guān)關(guān)系的影響因素(X)綜合作用的結(jié)果,使得其兼具定量和定性研究所無法企及的優(yōu)勢[26]。一致性和覆蓋度是衡量QCA分析結(jié)果可靠性的基本指標(biāo)。指標(biāo)數(shù)值介于0～1,結(jié)果越接近1,說明結(jié)果可靠性越高。本研究中,一方面跨區(qū)域協(xié)同治理的區(qū)域數(shù)量較少,不適用大規(guī)模定量分析。另一方面,單案例研究無法解釋復(fù)雜因素如何產(chǎn)生特定結(jié)果。此外,已有學(xué)者采用模糊集定性比較分析方法將地方政府合作機(jī)制與中國城市群建設(shè)相結(jié)合,討論影響地方政府新興產(chǎn)業(yè)合作的復(fù)雜因果關(guān)系[27],說明模糊集定性比較分析方法具備開展城市群相關(guān)問題研究的適切性與可操作性。因此,本文選擇模糊集定性比較分析方法作為解釋跨區(qū)域環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同的分析工具。

2. 案例選取與來源

模糊集適用于中小規(guī)模的案例分析(10～60個(gè))。本研究依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》,從中選擇11個(gè)符合研究條件的城市群作為研究對(duì)象。案例選取遵循四個(gè)原則:一是代表性,即案例應(yīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和典型性,得到社會(huì)各界廣泛關(guān)注;二是多樣性,即案例在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治勢能、環(huán)境治理政策、治理能力等方面具有相對(duì)差異性;三是結(jié)果差異性,即案例間應(yīng)當(dāng)存在差異化的協(xié)同治理結(jié)果;四是資料全面性,案例資料應(yīng)當(dāng)包含統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政策文件、新聞報(bào)道與微信、微博文章等多種類型的資料。 遵循上述步驟和原則, 建立研究案例庫(見表1)。 具體選取步驟如下: 首先, 將獲得國家承認(rèn)的23個(gè)城市群作為一級(jí)備選案例庫; 其次, 根據(jù)案例篩選原則確立最終案例庫; 最后, 通過對(duì)案例資料的三角互證, 形成最終案例庫(見表1)。

表1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理案例

本文所用研究數(shù)據(jù)分為量化數(shù)據(jù)和質(zhì)性資料。量化數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等。質(zhì)性研究數(shù)據(jù)涉及相關(guān)中央部委發(fā)布和報(bào)道的官方新聞或政策資料。同時(shí)以“環(huán)境治理”“城市群”“跨區(qū)域治理”等主題詞,在北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)、中國政府網(wǎng)等政策文本數(shù)據(jù)庫或主流媒體進(jìn)行檢索。為保障變量測度精準(zhǔn)性,將各地方政府微信公眾號(hào)與微博賬號(hào)發(fā)布的相關(guān)治理文章,也納入研究資料庫。

3. 變量設(shè)計(jì)與賦值

(1) 結(jié)果變量

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是多元治理主體互動(dòng)博弈的動(dòng)態(tài)過程。行動(dòng)自主性和對(duì)象不確定性決定了治理效果測算的難度。因此,本研究參考Guuton[28]構(gòu)建的橫向協(xié)同治理效果標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)協(xié)同深度將其協(xié)同效果劃分為以下四階。

第一,零協(xié)同。協(xié)同主體間缺乏跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理共識(shí),未開展相應(yīng)聯(lián)合環(huán)境治理行動(dòng)。治理主體間處在各自為政的分散治理狀態(tài),相應(yīng)賦值為0。

第二,認(rèn)知協(xié)同。認(rèn)知協(xié)同考察多元治理主體是否就跨區(qū)域環(huán)境問題治理達(dá)成一致共識(shí),主要觀察協(xié)同主體在理念認(rèn)知和治理動(dòng)機(jī)上的一致性。本文通過提取政策文本關(guān)鍵詞方式,判定協(xié)同主體間是否實(shí)現(xiàn)一階協(xié)同。例如, 2012年,上海市、浙江省、安徽省和江蘇省聯(lián)合簽訂《長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架》協(xié)議,就長三角地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治與互援支持達(dá)成共識(shí)。本文所選案例范圍內(nèi),所有城市群在聯(lián)合治理環(huán)境污染問題上,均達(dá)成了一致共識(shí),但存在程度差異。若存在認(rèn)知協(xié)同則賦值為0.33。

第三,行動(dòng)協(xié)同。行動(dòng)協(xié)同觀察治理主體是否實(shí)際開展跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)境治理行動(dòng),但未建立跨區(qū)域性環(huán)境聯(lián)合治理機(jī)制或常設(shè)機(jī)構(gòu)。與認(rèn)知協(xié)同相比較,行動(dòng)協(xié)同關(guān)注是否存在實(shí)際聯(lián)合行動(dòng)。與制度協(xié)同相比,行動(dòng)協(xié)同并未形成常態(tài)化機(jī)制或機(jī)構(gòu)。例如,2016年環(huán)保部聯(lián)合長江沿岸11個(gè)省市,共同開展了跨區(qū)域性水資源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法行動(dòng)表明長江中游城市群已基本實(shí)現(xiàn)行動(dòng)協(xié)同,但未形成穩(wěn)定的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制或聯(lián)合機(jī)構(gòu)。若存在行動(dòng)協(xié)同則賦值為0.67。

第四,制度協(xié)同。制度協(xié)同主要觀察區(qū)域內(nèi)是否形成長效化的橫向協(xié)同治理機(jī)制或設(shè)置常設(shè)合作機(jī)構(gòu),相對(duì)重視跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制或機(jī)構(gòu)存續(xù)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。由此,本研究將相互間存在常態(tài)化、實(shí)際運(yùn)行的協(xié)同治理機(jī)制或機(jī)構(gòu)的區(qū)域視為實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同的區(qū)域。制度協(xié)同重點(diǎn)考察區(qū)域內(nèi)治理主體間是否實(shí)際建立協(xié)同治理環(huán)境問題的常設(shè)穩(wěn)定制度或機(jī)構(gòu)及其持續(xù)性。比如,長三角地區(qū)成立的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組和生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。未實(shí)際開展協(xié)同治理行動(dòng),或不具備可持續(xù)性的臨時(shí)聯(lián)合機(jī)制或機(jī)構(gòu),均不納入制度協(xié)同考察范疇。若存在制度協(xié)同則賦值為1。

(2) 條件變量

變量一:發(fā)展差異。區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異對(duì)協(xié)同應(yīng)對(duì)跨區(qū)域性公共問題具有明顯影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異意味著環(huán)境協(xié)同治理中,話語權(quán)和占位優(yōu)勢的非均衡性分配。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū),由于治理能力和資源優(yōu)勢,通常具有更大的隱性話語權(quán)和占位優(yōu)勢。欠發(fā)達(dá)地區(qū)則能夠通過協(xié)同行動(dòng)尋求發(fā)達(dá)地區(qū)的治理技術(shù)和資源幫扶,改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。可見,發(fā)展差異造就了不同的行為選擇與結(jié)果。鑒于此,本研究采用人均GDP變異系數(shù)衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,通過數(shù)據(jù)計(jì)算獲得11個(gè)城市群的人均GDP變異系數(shù),為后續(xù)數(shù)據(jù)處理和分析奠定基礎(chǔ)。本文將人均GDP變異系數(shù)在0.1以下、0.2以下、0.3以下和0.3以上的區(qū)域,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量二:政治勢能。中國政策語境下,政治勢能嵌入科層官僚體制,可以突破制度惰性和部門割裂,形成高效政策執(zhí)行力[29]。政治勢能越強(qiáng),公共政策變現(xiàn)就越快[20]?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,各級(jí)政府自上而下制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策,釋放強(qiáng)弱程度不同的政治信號(hào),以影響區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同行動(dòng)。具體而言,中央政府處在行政系統(tǒng)頂端,處在政治勢能最高位階,制定的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策,對(duì)各級(jí)地方政府環(huán)境治理行動(dòng)選擇具有極強(qiáng)的政策約束力和行為引導(dǎo)力。省級(jí)政府或區(qū)域性一體化機(jī)構(gòu)的政治勢能因勢能位階降低而相應(yīng)弱化。本文依據(jù)政治勢能強(qiáng)度,將無縱向干預(yù)、省級(jí)政府指導(dǎo)管理、聯(lián)合出臺(tái)城市群規(guī)劃和中央政府指導(dǎo)管理,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量三:組織載體。組織載體既能夠?yàn)閰^(qū)域治理主體合作行動(dòng)與處理行動(dòng)爭議提供正式場域,也能夠?yàn)檎蝿菽馨l(fā)揮作用提供結(jié)構(gòu)性導(dǎo)體。從存續(xù)狀態(tài)和穩(wěn)定性看,橫向協(xié)同治理機(jī)構(gòu)主要有兩種。一是正式設(shè)立、具有實(shí)際職權(quán)和實(shí)際形態(tài)的區(qū)域性橫向協(xié)同管理機(jī)構(gòu)。協(xié)同機(jī)構(gòu)設(shè)置賦予了區(qū)域性合作治理政策更高程度合法性,能有效保障環(huán)境協(xié)同治理政策的執(zhí)行效果。二是圍繞特定治理難題或緊急事件設(shè)置的臨時(shí)性合作組織。比如長三角、京津冀地區(qū)設(shè)置的多樣化的聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)污染整治工作小組等。與行動(dòng)協(xié)同相比,組織載體重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域內(nèi)地方政府是否存在針對(duì)空氣污染問題的聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制或常設(shè)合作機(jī)構(gòu),而不關(guān)注其存續(xù)狀態(tài)。只要出現(xiàn)聯(lián)合機(jī)制或協(xié)作機(jī)構(gòu),就認(rèn)為具備組織載體條件。因此,本文依據(jù)組織載體形態(tài),將無協(xié)同組織規(guī)劃、召開聯(lián)席會(huì)議、設(shè)置臨時(shí)行動(dòng)小組和建立常設(shè)機(jī)構(gòu)或正式制度,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量四:政策環(huán)境。政策環(huán)境關(guān)注區(qū)域各治理主體的政策設(shè)計(jì)與環(huán)境協(xié)同治理的契合程度,主要從以下兩方面考察:一是政策要素設(shè)計(jì)完備程度。治理主體是否就環(huán)境協(xié)同治理的參與主體、責(zé)任范圍、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督獎(jiǎng)懲以及利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制進(jìn)行規(guī)范化設(shè)計(jì),是否為協(xié)同處置環(huán)境污染問題過程中的信息溝通、反饋和聯(lián)合分析設(shè)計(jì)正式可靠渠道。二是政策接口設(shè)計(jì)。政策接口設(shè)計(jì)是指不同地區(qū)參與環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)時(shí)是否設(shè)置政策配合點(diǎn)和銜接端口,主要觀察跨區(qū)域治理主體是否在政策文件中體現(xiàn)橫向協(xié)同治理相關(guān)議題的共識(shí),并以聯(lián)合發(fā)文形式予以正式確認(rèn)。本文依據(jù)協(xié)同政策內(nèi)容,將無政策指導(dǎo),政策包含協(xié)同目標(biāo)和內(nèi)容,政策詳細(xì)闡明協(xié)同責(zé)任、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及聯(lián)合行動(dòng),政策闡明責(zé)任劃分、實(shí)施方式、具體標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合行動(dòng)并兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)同等關(guān)聯(lián)性協(xié)同,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量五:治理能力。環(huán)境治理能力作為政府治理能力在環(huán)境治理領(lǐng)域的體現(xiàn),是政府通過各種手段動(dòng)員、協(xié)調(diào)有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問題的能力[30]。政府在環(huán)境治理中,更多起到整合、動(dòng)員、把握進(jìn)度和管制的作用。環(huán)保政策作為政府實(shí)施環(huán)境治理行動(dòng)和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的工具,對(duì)環(huán)境治理效果影響顯著。因而,本研究將區(qū)域內(nèi)部政府環(huán)境保護(hù)工作方案或政策發(fā)布頻率差異,作為衡量治理能力的標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)區(qū)域環(huán)保政策發(fā)布頻率,將政策發(fā)布頻率差在1倍以下、1～2倍、2～3倍和3倍以上,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

4. 變量校準(zhǔn)

變量校準(zhǔn)是定性比較分析的必要步驟,通過校準(zhǔn)能夠?qū)⒛繕?biāo)集合轉(zhuǎn)化為介于0～1的隸屬分?jǐn)?shù)。對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn),需要設(shè)定完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬三個(gè)定性錨點(diǎn),以確保變量校準(zhǔn)后都以模糊集隸屬分?jǐn)?shù)形式處在0～1。結(jié)合既有研究本文將政治勢能、組織載體和政策環(huán)境三個(gè)變量的錨點(diǎn)設(shè)置為上四分位數(shù)、中位數(shù)和下四分位數(shù);將發(fā)展差異和治理能力兩個(gè)變量的錨點(diǎn)設(shè)置為上四分位數(shù)、平均值和下四分位數(shù)。確定變量校準(zhǔn)錨點(diǎn)后,在fsQCA軟件中對(duì)變量執(zhí)行校準(zhǔn)命令,將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可用于分析的模糊集隸屬分?jǐn)?shù)。

四、 實(shí)證分析

1. 單變量必要性分析

單變量必要性分析旨在觀察單個(gè)條件變量是否構(gòu)成影響結(jié)果的必要條件,主要通過條件變量一致性系數(shù)進(jìn)行判斷。計(jì)算公式如下:

(1)

一致性得分大于等于0.9,表明存在必要條件。將上述賦值結(jié)果經(jīng)校準(zhǔn)后,輸入fsQCA軟件運(yùn)算,結(jié)果如表2所示,其中政治勢能得分超過0.9,構(gòu)成影響跨區(qū)域協(xié)同治理的必要條件,其他條件一致性均低于0.9,相互間具有替代效應(yīng)。因此需通過條件組合分析,深入考察哪些因素組合導(dǎo)致特定結(jié)果的產(chǎn)生。

表2 必要條件分析

2. 條件組態(tài)分析

首先需要依據(jù)樣本量設(shè)置組態(tài)案例頻數(shù)。fsQCA軟件默認(rèn)案例頻數(shù)門檻值為1,一致性門檻值為0.8。為提高組態(tài)分析精準(zhǔn)度,本研究將一致性門檻值提高到0.9。一致性高于0.9的標(biāo)記為1,低于0.9則標(biāo)記為0。條件組態(tài)分析結(jié)果如表3所示。

表3 條件組態(tài)分析結(jié)果

條件組態(tài)分析結(jié)果表明,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理存在三條路徑。同時(shí),為保障研究結(jié)果穩(wěn)健性,將一致性門檻值調(diào)整為0.95后,研究結(jié)果未出現(xiàn)明顯差異,證明結(jié)論可靠。

路徑Ⅰ: 發(fā)展差異小*政治勢能強(qiáng)*政策環(huán)境欠佳。此路徑表明,盡管區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的政策環(huán)境欠佳,但在政治勢能作用下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異小的城市群也能夠?qū)崿F(xiàn)橫向協(xié)同治理。該路徑中政治勢能為核心條件,可概括為“高位主導(dǎo)型”橫向協(xié)同。具體而言,較小的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異,降低了城市群協(xié)同治理的內(nèi)部阻力。在中央政治勢能驅(qū)動(dòng)下,即便缺乏良好的政策環(huán)境,城市群政府也能夠?qū)崿F(xiàn)行動(dòng)層面的協(xié)同。以長江中游城市群為例,由于對(duì)區(qū)域環(huán)境問題關(guān)注較少,各地方政府極少針對(duì)協(xié)同治理行動(dòng)出臺(tái)相關(guān)政策文件。有少部分涉及聯(lián)合治理的政策卻缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性,協(xié)同治理政策環(huán)境欠佳,但測算發(fā)現(xiàn)長江中游城市群發(fā)展差異相對(duì)較小,一定程度上沖抵了政策環(huán)境欠佳帶來的協(xié)同阻力。2017年環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》,要求相關(guān)省份和地方關(guān)注長江中游嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題,隨后,環(huán)境保護(hù)部在長江經(jīng)濟(jì)帶連續(xù)組織環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)聯(lián)合行動(dòng),通過督促指導(dǎo)和現(xiàn)場督辦的形式,著力推動(dòng)各地加大聯(lián)合整治力度。多次聯(lián)合性質(zhì)的環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng),雖未形成穩(wěn)定機(jī)制或設(shè)置聯(lián)合機(jī)構(gòu),但憑借高頻專項(xiàng)執(zhí)法,長江中游地區(qū)環(huán)境狀況明顯得到改善。

路徑Ⅱ: 發(fā)展差異大*政策環(huán)境有利*治理能力差異小。此路徑表明,盡管區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異較大,但良好的政策環(huán)境提供了清晰的責(zé)任邊界、實(shí)施方式、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則。區(qū)域治理主體在清晰規(guī)則約束下,共同開展聯(lián)合行動(dòng)。同時(shí)較小的治理能力差異,降低了區(qū)域內(nèi)部“搭便車”的邊際成本,保證了區(qū)域政府協(xié)同治理的積極意愿。該路徑中政策環(huán)境為核心條件,可概括為“輻射帶動(dòng)型”橫向協(xié)同。以晉中城市群為例,區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大,聯(lián)合治理空氣污染意愿不強(qiáng)。為實(shí)現(xiàn)對(duì)空氣污染的有效治理,山西省先后出臺(tái)《山西省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》《山西省大氣污染防治條例》和《太原及周邊區(qū)域(1+30)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方案》等政策文件,對(duì)晉中城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度、責(zé)任、組織領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合行動(dòng)等作出了詳細(xì)界定,旨在通過加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化區(qū)域政策統(tǒng)籌和信息共享、實(shí)行重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)制度、開展聯(lián)合執(zhí)法和優(yōu)勢專家團(tuán)隊(duì)跟蹤研究等,集中解決區(qū)域內(nèi)大氣污染問題,為聯(lián)合治理創(chuàng)設(shè)了良好的政策環(huán)境。此外,來自上中央和上級(jí)政府的環(huán)保督察壓力,進(jìn)一步降低聯(lián)合治理行動(dòng)阻力,促成了各項(xiàng)聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)的落實(shí)。

路徑Ⅲ: 政治勢能強(qiáng)*組織載體穩(wěn)定*政策環(huán)境有利*治理能力差異小。 此路徑表明,在發(fā)展差異條件缺失情況下, 作為核心條件的政治勢能、組織載體和政策環(huán)境要素聚合, 能夠取得優(yōu)良協(xié)同治理效果。這一路徑的行動(dòng)邏輯可概括為“全面支持型”橫向協(xié)同。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域合作方面, 長三角取得的成績有目共睹。 2010年環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、科技部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》, 明確將長三角定位為聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域。 2012年環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》, 2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》, 對(duì)區(qū)域建構(gòu)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制釋放了明確的頂層信號(hào)。 在此背景下,長三角地區(qū)“三省一市”出臺(tái)地方性《大氣污染防治條例》, 強(qiáng)調(diào)建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。 同時(shí)于2014年成立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制辦公室。 可見,頂層政治信號(hào)是推動(dòng)地方聯(lián)合行動(dòng)的初始動(dòng)力。 地方政府跟進(jìn)政策制定和組織建設(shè), 為協(xié)同治理提供行動(dòng)規(guī)則和組織載體, 最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控和有效治理。

五、 跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的理論詮釋

橫向協(xié)同治理旨在通過引導(dǎo)地方自主行動(dòng),生成區(qū)域自主治理能力和培育自組織功能,破解環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境。奧爾森認(rèn)為,在缺乏強(qiáng)制約束力量和明確規(guī)則情況下,分散的治理主體不會(huì)自發(fā)合作產(chǎn)生集體行動(dòng),以實(shí)現(xiàn)一個(gè)即便對(duì)各方都有益的目標(biāo)。然而,組態(tài)分析結(jié)果顯示,在政治勢能、政策環(huán)境和組織載體等核心因素作用下,多元行動(dòng)主體能夠相互配合取得良好協(xié)同治理效果。其中政治勢能提供強(qiáng)制約束力量,政策環(huán)境和組織載體提供約束規(guī)則。三大核心因素彌合了自發(fā)性集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)所欠缺的強(qiáng)制力量和約束規(guī)則。

其一,政治勢能表達(dá)了權(quán)威力量對(duì)合作的期待和要求,構(gòu)成自上而下的壓力,產(chǎn)生了地方官員政績生產(chǎn)的驅(qū)動(dòng)力量。比如,2008年北京奧運(yùn)會(huì)受到黨中央和國務(wù)院以及京津冀地區(qū)的高度重視,為保障奧運(yùn)期間空氣質(zhì)量、貫徹綠色奧運(yùn)理念,北京、石家莊、天津等地著手開展環(huán)境綜合整治行動(dòng)并出臺(tái)《綠色奧運(yùn)行動(dòng)計(jì)劃》。在一系列聯(lián)合治理行動(dòng)下,京津冀地區(qū)北京奧運(yùn)期間的NOx、SO2、O3和PM2.5平均濃度較奧運(yùn)時(shí)段前后平均濃度均有較大降幅,區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。

其二,良好政策環(huán)境明確界定了行動(dòng)主體參與橫向協(xié)同治理的途徑、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),約束了自利性質(zhì)的“搭便車”行為。以京津冀為例,在2008年北京奧運(yùn)會(huì)舉辦前期,京津冀地區(qū)制定大量環(huán)境綜合整治措施,針對(duì)空氣污染,設(shè)定了PM2.5污染限值、污染達(dá)標(biāo)天數(shù)等具體治理目標(biāo)。目標(biāo)設(shè)定在很大程度上框定了區(qū)域治理主體的行動(dòng)邊界和責(zé)任歸屬,明確了相應(yīng)責(zé)任懲戒和規(guī)范規(guī)則。以清晰目標(biāo)和明確規(guī)則約束了地方自利行為,保障了協(xié)同行動(dòng)的有效性?？梢?重大事件下頂層注意力資源的大量投入,能夠刺激地方圍繞治理目標(biāo)建構(gòu)完善治理政策體系,因而能夠推動(dòng)跨區(qū)域地方政府協(xié)同合作。

其三,組織載體穩(wěn)定情況下,地方自主行動(dòng)能夠在政治勢能、政策環(huán)境的約束下,實(shí)現(xiàn)與集體行動(dòng)的有機(jī)融合。比如,長三角地區(qū)在推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理聯(lián)合行動(dòng)中,三種要素聚合保障了環(huán)境協(xié)同治理效果。首先,長三角地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期整治,由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)推動(dòng)并掌握對(duì)污染防治結(jié)果的考核權(quán)。通過將考核結(jié)果納入政府績效和企業(yè)管理業(yè)績,釋放治理信號(hào)和頂層期望,形成高位勢能。其次,要求各地成立重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)推進(jìn)治理行動(dòng)、制定實(shí)施方案和配套政策、統(tǒng)籌安排治理資金分配。出臺(tái)《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)及環(huán)境設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》等政策措施,為限期治理行動(dòng)創(chuàng)設(shè)了完善的政策環(huán)境。在強(qiáng)有力組織載體支持下,地方政府通過持續(xù)完善協(xié)同組織建設(shè),實(shí)現(xiàn)了自主發(fā)展與集體行動(dòng)的融合。

由此可見,隨著跨區(qū)域政策環(huán)境和組織載體的不斷完善,跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理將逐步實(shí)現(xiàn)由政治勢能推動(dòng)的認(rèn)知協(xié)同,轉(zhuǎn)向自主性、內(nèi)生性的制度協(xié)同,并且地方政府能夠在約束力量和規(guī)則體系驅(qū)動(dòng)下,在共同行動(dòng)平臺(tái)上開展協(xié)同治理行動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理。

六、 結(jié)論與討論

本文通過實(shí)證檢驗(yàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的影響因素及實(shí)現(xiàn)路徑發(fā)現(xiàn),跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理同時(shí)受到政治勢能、政策環(huán)境和組織載體的影響。實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理,既要注重特定政治勢能的適時(shí)嵌入,也需要加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境治理政策體系和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。

首先,政治勢能是促成跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵要件。一方面政治勢能以政策為載體,釋放出協(xié)同治理環(huán)境的期望和要求,無形中對(duì)地方政府環(huán)境治理形成壓力,驅(qū)動(dòng)地方政府采取措施實(shí)施協(xié)同治理;另一方面,地方政府官員能夠從政治信號(hào)中,識(shí)別出激勵(lì)元素和發(fā)展要素,實(shí)現(xiàn)官員自利期望與頂層期望的結(jié)合,孕育出相互間協(xié)同治理行動(dòng)。在環(huán)境治理領(lǐng)域,集權(quán)式的頂層決策模式和分權(quán)式的地方政策執(zhí)行之間,始終存在集權(quán)—放權(quán)的矛盾,并認(rèn)為這種矛盾是權(quán)威體制與有效治理張力[31]的體現(xiàn)。因此,如何調(diào)適權(quán)威體制與有效治理的張力,是化解集權(quán)—放權(quán)矛盾的關(guān)鍵。政治勢能作為一種非正式的意志表達(dá),具有調(diào)適集權(quán)放權(quán)矛盾、緩和權(quán)威體制與有效治理張力的功效。通過非正式的注意力資源配置,能夠彌補(bǔ)權(quán)威體制資源配置不均衡問題,實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源的整合與再分配,激活地方治理積極性。政治勢能也縮短了中央與地方的互動(dòng)距離,確保地方“治理成績”能夠被識(shí)別、發(fā)現(xiàn),強(qiáng)化地方的行動(dòng)激勵(lì)。與權(quán)威命令相比,政治勢能更具靈活性,能結(jié)合實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整,確保了壓力、激勵(lì)和監(jiān)管的有效融合與在場。因此,政治勢能這只“無形的政府之手”,是調(diào)適央地關(guān)系、促進(jìn)協(xié)同治理和提高治理有效性的有力手段。

其次,政策環(huán)境和穩(wěn)定組織載體是跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的重要條件。政策作為規(guī)則符號(hào)的表達(dá),既體現(xiàn)政府對(duì)跨區(qū)域協(xié)同治理的態(tài)度,也提供了跨區(qū)域協(xié)同行動(dòng)實(shí)施的約束規(guī)則,能有效規(guī)范行動(dòng)和防止“搭便車”問題。政策環(huán)境是跨區(qū)域協(xié)同治理的重要推動(dòng)力,影響著主體間協(xié)同意愿和動(dòng)力。跨區(qū)域協(xié)同治理涉及利益取向差異的多元治理主體,需要完善約束規(guī)則以限制多元主體行動(dòng),明細(xì)多元主體行動(dòng)和責(zé)任的邊界。良好政策環(huán)境既能夠提供清晰的行為規(guī)則和規(guī)范約束,也能夠降低多元主體間的政策摩擦和沖突,減少多元治理主體間的政策重復(fù)和政策打架現(xiàn)象,降低協(xié)同的政策阻力。此外,有形化的組織載體能夠?yàn)榭鐓^(qū)域協(xié)同行動(dòng)提供穩(wěn)定場域和行動(dòng)平臺(tái),為跨區(qū)域協(xié)同治理行動(dòng)供給制度規(guī)則。需要指出的是,發(fā)展差異是否對(duì)橫向跨區(qū)域協(xié)同治理產(chǎn)生積極影響效應(yīng),需要視具體條件變量組合而定。

本文在以下方面進(jìn)行了嘗試和創(chuàng)新:首先,研究表明約束力量和明確規(guī)則的聚合,是破解橫向跨區(qū)域集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵。這為單純加大頂層控制壓力難以有效維持穩(wěn)定協(xié)同提供解釋。在保持勢能壓力較大情況下,增強(qiáng)橫向協(xié)同規(guī)則供給,是促成高效跨區(qū)域協(xié)同行動(dòng)的關(guān)鍵。其次,地方政府在跨區(qū)域協(xié)同治理中并非單純的被控制者,而是具有自主性的理性行動(dòng)體。由此,探索地方自主力量與科層控制壓力的融合之道,將成為橫向跨區(qū)域協(xié)同持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。研究為破解跨區(qū)域環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境提供了新的解釋,修正了跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理的分析框架,為持續(xù)改進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同合作政策、機(jī)制和模式提供借鑒。此外,為實(shí)現(xiàn)高可持續(xù)性的橫向跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理,如何保持政治勢能嵌入強(qiáng)度、如何激發(fā)地方自主協(xié)同建構(gòu)政策環(huán)境和組織載體,這都是亟待深入思考的關(guān)鍵問題。